II OSK 1200/13

Dnia 4 grudnia 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz /spr./ sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. NSA Teresa Kobylecka Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 529/12 w sprawie ze skargi W. J. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w postępowaniu wznowieniowym oddala skargę kasacyjną. II OSK 1200 / 13 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 grudnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę W. J. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2012 r. utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] marca 2012 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w postępowaniu wznowieniowym. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] października 2006 r. Prezydent Miasta Gdyni zatwierdził projekt budowlany i udzielił W. J. pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego z przyłączami infrastruktury technicznej przy ul. W. w Gdyni na działce nr [...], [...] KM [...], obręb Gdynia. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2007 r. Prezydent Miasta Gdyni na wniosek [...] S.A. w G. wznowił postępowanie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. Prezydent Miasta Gdyni uchylił ostateczną decyzję z dnia [...] października 2006 r. i orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia inwestorowi W. J. pozwolenia na budowę ww. budynku. Następnie na wniosek W. J. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. (uzupełnionym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r.) Prezydent Miasta Gdyni wznowił postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] maja 2007 r. w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 i 5 K.p.a. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Prezydent Miasta Gdyni na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 i 5 oraz art. 150 § 1 K.p.a. odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] maja 2007 r. Jak wskazał organ, strona pomimo wezwania nie przedłożyła dowodu w postaci postanowienia prokuratury lub orzeczenia sądowego stwierdzającego, że dokument został sfałszowany, a w związku z niewykazaniem tego faktu nie jest możliwe stwierdzenie, że spełnione są przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 i 5 K.p.a. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła W. J. Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Wojewoda Pomorski na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy wskazując, że strona nie przedłożyła dowodu w postaci orzeczenia sądowego stwierdzającego, że dokument został sfałszowany (art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a.) oraz brak jest podstaw, by twierdzić, iż organ opierał się na innej analizie zacienienia niż ta, która znajduje się w aktach sprawy (art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.). Skargę na powyższą decyzję złożyła W. J. zarzucając jej naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. oraz art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 K.p.a., wnosząc o uchylenie jej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skarżonej decyzji. W piśmie z dnia 5 października 2012 r. skarżąca ustosunkowała się do odpowiedzi na skargę, a w piśmie z dnia 20 października 2012 r. swoje stanowisko w sprawie przedstawił uczestnik postępowania Wspólnota Mieszkaniowa "[...]". Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Wskazując na stan faktyczny sprawy oraz na nadzwyczajny charakter postępowania wznowieniowego, Sąd pierwszej instancji uznał, iż nie została spełniona przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. Skarżąca podnosiła, że istnieją dwie różne wersje dokumentu "Sprawdzenie zgodności projektu zamiennego budynku mieszkalnego projektowanego w G. przy ul. [...] z wymaganiami <> pod kątem wpływu na zabudowę mieszkaniową [...]", na których Prezydent Miasta Gdyni oparł decyzję z dnia [...] maja 2007 r. Ani jednak sąd, ani inny organ nie stwierdził prawomocnie sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa przy wydawaniu decyzji. Także zdaniem Sądu pierwszej instancji w sprawie nie zachodzą podstawy dla wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Zaistnienie tej przesłanki wymaga, aby dowód istniał w dacie wydania decyzji, zaś nowa okoliczność faktyczna istotna dla sprawy mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, tj. mogłaby zapaść decyzja, co do swej istoty odmienna od dotychczasowego rozstrzygnięcia. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie podstawą dla uchylenia decyzji z dnia [...] października 2006 r. (decyzją z dnia [...] maja 2007 r.) było ustalenie, że projektowany budynek nie spełnia warunków wynikających z przepisów § 13 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż sąsiedztwo planowanej inwestycji spowoduje naruszenie przepisów określających odległość pomiędzy budynkami w zakresie zacieniania i przesłaniania. Organ porównując analizę zacieniania i przesłaniania sporządzoną na zlecenie skarżącej (arch. B. F.) oraz analizę wykonaną na zlecenie Wspólnoty Mieszkaniowej (autorzy arch. M. S., arch. M. W., arch. M. D.) stwierdził, że przyjęta przez inwestora wysokość przesłaniania została obliczona nieprecyzyjnie, co potwierdziły wyliczenia przedstawione przez Wspólnotę Mieszkaniową w analizie uwzględniającej pomiar geodezyjny poziomu terenu i attyki budynku istniejącego oraz poziom attyki zaprojektowanego budynku. Jak zauważył Sąd, wskazywane przez organ dowody znajdują się w aktach administracyjnych. W "analizie zacieniania i przesłaniania zespołu <<[...] >> przez budynek mieszkalny wielorodzinny przy ul. W." w Gdyni opracowanej przez B. F. wskazano m.in., że wymóg przesłaniania nie został spełniony wyłącznie dla jednego okna na parterze budynku "[...]" w części południowo- zachodniej. Kolizja ta zostanie usunięta poprzez obniżenie attyki budynku mieszkalnego na działce nr [...], w konsekwencji czego wymóg po stronie budynku zostanie spełniony dla każdego okna pomieszczeń zespołu "[...]". Nadto w aktach sprawy znajdują się: powstałe na zlecenie Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w lutym 2007 r. "Sprawdzenie zgodności projektu budowlanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego projektowanego w Gdyni przy ul. W. z wymaganiami <> pod kątem wpływu na zabudowę mieszkaniową [...] - Gdynia ul. W." oraz "Sprawdzenie zgodności projektu zamiennego budynku mieszkalnego wielorodzinnego projektowanego w Gdyni przy ul. W. (działka bud. nr [...]) z wymaganiami "<> pod kątem wpływu na zabudowę mieszkaniową [...] - Gdynia ul. W." (oba autorstwa M. W. oraz M. D.), a także "Opinia o analizie przesłaniania (...)" M. S. Opracowania te kwestionują analizę sporządzoną przez inwestora, jak również wyliczoną przez niego wysokość przesłaniania na 9,2 m. Materiały wyjściowe dla opracowania stanowił projekt budowlany zespołu mieszkalnego z usługami "[...] Gdynia ul. W." oraz kserokopie rysunków z projektu budowlanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego i kserokopie rysunków z projektu zamiennego ww. budynku mieszkalnego. W aktach sprawy znajduje się również pismo wraz z rysunkami z dnia 10 lutego 2007 r., sporządzone przez B. F., będące odpowiedzią na pismo Wspólnoty z dnia 26 stycznia 2007 r., w którym wskazano, że interpretacja dotycząca przesłaniania mieszkania nr 2 jest wadliwa, gdyż została dokonana w oparciu o projekt, który dotychczas nie został rozpatrzony i z uwagi na niepoprawnie przyjętą wysokość punku przesłaniającego. Natomiast z analizy przesłaniania wynika, że wysokość przesłaniania wynosi 9,30 m. Zdaniem jednakże Sądu, w sprawie nie występuje przesłanka polegająca na istnieniu nowego nieznanego dowodu w sprawie, który istniał w dacie wydania decyzji ostatecznej przez organ. Powoływane przez organ, jak i przez skarżącą opracowania Wspólnoty, jak i orzeczenie sporządzone na zlecenie skarżącej wraz z projektem budowlanym znajdują się w aktach sprawy. Okoliczności podnoszone przez skarżącą zostały zaś w sposób dostateczny wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organu II instancji. W aktach sprawy znajduje się opracowanie dotyczące analizy zacieniania i przesłaniania sporządzone przez Wspólnotę oraz przez B. F. oparte na projekcie budowlanym i oba te opracowania wskazują na występowanie zacieniania (przesłanianie jednego pokoju w części południowo- zachodniej). B. F. wskazał, że kolizja ta zostanie usunięta przez obniżenie attyki, jednakże Wspólnota przedstawiła opinię, że nawet obniżenie ścianki attykowej przy wysokości 10,17 m nadal będzie powodowało przesłanianie, bowiem wyliczenia te nie zostały oparte o projekt budowlany znajdujący się w aktach sprawy, czy o dane dotyczące usytuowania budynku. Jak podkreślił Sąd, w aktach sprawy nie ma projektu budowlanego przedstawiającego rozwiązanie z obniżoną attyką. Rozwiązania zawierające wyliczenia dotyczące wysokości przesłaniania uwzględniające obniżenie attyki powstały w opracowaniu sporządzonym na zlecenie skarżącej, jednakże stwierdzenie, że opinie Wspólnoty nie zostały oparte na projekcie budowlanym ( na rysunku niezgodnym z projektem budowlanym) nie ma istotnego znaczenia dla sprawy i nie stanowi nowej okoliczności, która mogłaby stać się podstawą wydania odmiennej decyzji w sprawie. Analizy zacieniania sporządzone w oparciu o projekt budowlany dowiodły, że wymogi dotyczące zacieniania nie zostały spełnione, co wynika zarówno z opinii złożonej przez inwestora, jak i przez Wspólnotę. Dalsze działania dotyczące rozwiązania tego problemu były oparte na zapewnieniu skarżącej o obniżeniu attyki. Takiego projektu nie ma jednak w aktach. Nie został on też powołany jako dowód w sprawie przez skarżącą. Skarżąca żadnego zarzutu w tej kwestii nie zgłosiła. Zatem obecnie powoływanie się na niezgodność opinii Wspólnoty z projektem nie ma istotnego znaczenia dla rozpoznania sprawy. Powyższe dotyczy również nieprawidłowego, jak to oceniła skarżąca, sporządzenia przez Wspólnotę analizy sprawdzenia zgodności projektu zacieniania z tej przyczyny, że oparto ją o nieprawidłowe dane dotyczące m.in. usytuowania obiektu. Wprawdzie w piśmie procesowym z dnia 5 października 2012 r. skarżąca stwierdziła, iż obniżenie attyki z punku widzenia przepisów ustawy Prawo budowlane (art. 36 a ust. 5 ) nie wymagało uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę ze względu na nieistotne odstąpienie od projektu budowlanego, to okoliczność ta nie ma wpływu na zasadność skargi. Skarżąca wskazała, że złożyła projekt zamienny, czego efektem miało być usankcjonowanie zmiany attyki. Sąd również zważył, że w aktach sprawy brak jest projektu zamiennego i z akt tych wynika, że został on wycofany przez skarżącą. Skoro zaś projekt zawierał założenie powodujące zacienianie jednego z lokali budynku sąsiedniego, to takie niezgodne z prawem rozwiązanie należało usunąć, chociaż nie ma to związku z pojęciem istotnych zmian w projekcie budowlanym (art. 36 a ust. 5. Prawa budowlanego). Odmienna, a nawet błędna ocena dowodu, który istniał i był znany organowi, nie może stanowić uzasadnienia wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. To zatwierdzony decyzją z dnia [...] października 2006 r. projekt budowlany określił ramy postępowania wznowieniowego i nawet wadliwe ustalenia organu co do oceny proponowanych zmian w tym projekcie nie oznaczają, że w sprawie ujawniły się nowe, dotychczas nieznane dowody bądź nowe okoliczności, które miały wpływ na wynik sprawy. Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę. Skargę kasacyjna po powyższego wyroku złożyła W. J., zaskarżając go w całości i zarzucając mu: I. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię: art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., polegające na błędnym przyjęciu, że stwierdzenie oparcia decyzji administracyjnej na niezgodnym z projektem budowlanym opracowaniu wykonanym na zlecenie Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" oraz związana z tym wadliwa ocena materiału dowodowego i stanu faktycznego przez organ administracyjny nie stanowi nowej okoliczności faktycznej istniejącej w dniu wydania decyzji, nieznanej organowi, który wydał decyzję, II. naruszenie przepisów postępowania, mające istotne wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie: art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 K.p.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, to jest przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja organu była obarczona wadą kwalifikowaną, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., podczas gdy rzetelna analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego pozwala dokładnie wyjaśnić rzeczywisty stan faktyczny sprawy, wykazać zgodność znajdującego się w aktach sprawy projektu budowlanego z przepisami powszechnie obowiązującego prawa w przedmiocie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać ich budynki i ich usytuowanie w zakresie zacieniania i przesłaniania oraz stwierdzić zgodność opracowania wykonanego na zlecenie Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" z projektem budowlanym, na którym to opracowaniu Prezydent Miasta Gdyni oparł swoją decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia skarżącej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. W. w Gdyni. Wskazując na powyższe zarzuty kasacji, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu kasacji stwierdzono, że pomimo, iż w aktach sprawy cały czas znajdował się projekt budowlany, który mógł zostać przez organ zweryfikowany w odniesieniu do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) w zakresie zacieniania i przesłaniania, organ oparł swoją decyzję na analizie przedłożonej przez Wspólnotę Mieszkaniową, bezkrytycznie przyjmując za pewnik, fałszywe założenia w niej zawarte, niezgodne z projektem budowlanym. O tej okoliczności, skarżąca powzięła wiadomość po ujawnieniu dokumentu "Sprawdzenie zgodności projektu zamiennego budynku mieszkalnego wielorodzinnego projektowanego w G. przy ul. W. w G. z wymaganiami <> pod kątem wpływu na zabudowę mieszkaniową [...] ", autorstwa arch. M. W. i arch. M. D. Okoliczność ta, a także odkryta wadliwość dokumentu stanowiły przyczynę wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania. Zdaniem skarżącej również pozostałe przedłożone przez Wspólnotę analizy i ekspertyzy w istotny sposób odbiegały w przedstawieniu przedmiotowego budynku od stanu przyjętego w projekcie budowlanym inwestycji. Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" w Gdyni wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, zaś uczestniczka postępowania R. T. wniosła o jej odrzucenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest bezzasadna. Oceniając niniejszą kasację w granicach określonych art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu za bezzasadny, a zarazem błędnie skonstruowany należało uznać zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 K.p.a. Stwierdzić trzeba, iż wymienienie wśród podstaw kasacyjnych przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., który nakazuje sądowi administracyjnemu uwzględnienie skargi w przypadku ujawnienia przypadku naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, wymagało od ich autora dokładnego odniesienia się do kontrolowanego w sprawie postępowania. Powiązanie tej podstawy prawnej z normą art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. nakładało więc na stronę skarżącą obowiązek wykazania, iż po wydaniu decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2012 r. wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu jej wydania, nieznane organowi, który je wydał, a ujawnione w trakcie niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego. W tym zakresie argumentacja zarzutu pozostaje jednak zarówno w oderwaniu od okoliczności niniejszej sprawy, jak i analizowanej przesłanki wznowienia. Nie budziło wątpliwości, iż organom rozpoznającym wniosek skarżącej o wznowienie postępowania z dnia [...] listopada 2011 r. znane były sporządzone na zlecenie Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" ekspertyzy, a co już wykluczało zaistnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., której zdaniem strony skarżącej Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił. Ponadto, fakt ten nie był również podważany przez autora kasacji, który w oderwaniu od trybu prowadzonego postępowania domagał się "rzetelnej analizy zebranego w sprawie materiału", "wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy" oraz "stwierdzenia niezgodności opracowania wykonanego na zlecenie Wspólnoty Mieszkaniowej <<[...] >> z projektem budowlanym, na którym to opracowaniu Prezydent Miasta Gdyni oparł decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego (...)". Z argumentacji tej wynika, zatem wprost, iż strona skarżąca, nie kwestionując faktu, iż ww. opracowanie było znane organom w postępowaniu wznowienionym, domagała się jednak dalszej weryfikacji stanu faktycznego ustalonego na podstawie ostatecznej decyzji z dnia [...] maja 2007 r. Próby przeprowadzenia ponownej oceny materiału dowodowego, znanego już organowi z punktu widzenia art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. są z założenia nieskuteczne. Nie stanowią one żadnej nowej okoliczności faktycznej lub nowego dowodu, o którym mowa w tym przepisie. Nowe okoliczności faktyczne dotyczą tylko tych nowo odkrytych dowodów, czy też okoliczności lub po raz pierwszy zgłoszonych w postępowaniu, a więc takich, o których organ nie wiedział bez względu na przyczyny braku tej wiedzy. Nowej okoliczności nie stanowi odmienna niż w pierwotnym postępowaniu ocena znanych wówczas temu organowi okoliczności (lub dowodów). W związku z argumentacją zawartą w uzasadnieniu kasacji podkreślenia wymaga również fakt, iż przepis art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. adresowany jest do prowadzącego postępowania organu administracyjnego. Przepis art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. wyraźnie w tym zakresie stwierdza, że nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody mają być "nieznane organowi", a więc w zakresie oceny wystąpienia tej przesłanki miarodajnym jest jedynie brak wiedzy organu. Fakt natomiast, kiedy strona powzięła wiadomość o tej okoliczności, czy dowodzie pozostaje bez znaczenia. Z tych też przyczyn niezasadny okazał się być również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., bowiem powtórna ocena zgodności projektu budowlanego z opracowaniem sporządzonym na zlecenie Wspólnoty Mieszkaniowej, jak i kolejna ocena materiału dowodowego zebranego w tym postępowaniu wykracza poza ramy postępowania wznowieniowego. Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.