I OSK 611/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Popowska (spr.) sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 16 października 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy-Miasto L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 846/12 w sprawie ze skargi Gminy-Miasto L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 846/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę Gminy Miasto L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2012 roku nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Starosta Z., decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 12 ust. 4 a), ust. 4 b), 4 f), ust. 5, art. 18 ust. 1, ust. 1e), ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), art. 129 ust. 5, art.130 ust. 1 i 2, art. 132 ust. 1 i 2, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), § 36 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.): 1. ustalił odszkodowanie za nieruchomość położoną w L. przy ul. S. zajętą pod drogę publiczną, gminną, ul. S., oznaczoną w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działka nr [...], przejętą ostateczną decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie ul. S. (drogi gminnej) na odcinku od ul. [...], dla której prowadzony jest zbiór dokumentów [...] - w kwocie [...] zł; 2. ustalone odszkodowanie przyznał na rzecz: - H. K. w wysokości [...] zł, jako współwłaścicielce 1/2 części nieruchomości, - Z. W. w wysokości [...] zł, jako współwłaścicielce 1/2 części nieruchomości, 3. zobowiązał Gminę Miasto L. do wypłaty ustalonego odszkodowania na rzecz w/w osób jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu podjętej decyzji Starosta wskazał, że decyzją nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z dnia [...] grudnia 2009 r. Prezydent Miasta L. udzielił Miastu L. zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie ul. S. (drogi gminnej) na odcinku od ul. [...] w L., zlokalizowanej między innymi na działce nr [...], która zgodnie z art. 12 ust. 4a ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, stała się własnością Gminy L. z dniem [...] stycznia 2010 r. za odszkodowaniem. Osobami uprawnionymi do otrzymania odszkodowania za ww. grunt są H. K. i Z. W.. Działka nr [...] odpowiada bowiem dawnej działce nr [...] objętej aktem własności ziemi nr [...] z dnia [...] grudnia 1972 r., w którym jako właściciele gruntu wpisani byli J. i E. W.. Spadek po E. W. nabyły J. W., H. K. i Z. W., zaś spadek po J. W. nabyły H. K. i Z. W. W dniu wydania decyzji teren działki był niezagospodarowany, niezabudowany, nieogrodzony i nieutwardzony. Stan nieruchomości został przyjęty według operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego A. H. W dniu [...] października 2011 r. biegła przedłożyła operat szacunkowy, w którym określiła wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę [...] zł. Uwagi do sporządzonego operatu wniósł Prezydent Miasta L. wskazując, że rzeczoznawca błędnie określiła przeznaczenie gruntów wynikające ze struktury terenów oraz kierunków rozwoju przestrzennego Miasta - jako przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i usługową. W piśmie z dnia [...] grudnia 2011 r. rzeczoznawca majątkowy A. H. złożyła szczegółowe wyjaśnienia do zgłoszonych uwag. Wobec ich podtrzymania przez Prezydenta Miasta L., biegła przedłożyła kolejne pismo wyjaśniające oraz nowy operat szacunkowy z dnia [...] stycznia 2012 r., w którym zmniejszyła wartość rynkową nieruchomości do kwoty [...] zł. Rzeczoznawca określiła wartość rynkową nieruchomości - wartość rynkową niezabudowanej działki gruntu jako przedmiotu prawa własności z wykorzystaniem podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej. Uwzględniając, że na spornym terenie nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego biegła odwołała się do postanowień zawartych w uchwale Rady Gminy Miejskiej w L. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta L. obowiązującego na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Biegła podała, że przedmiotowa działka leży na terenie oznaczonym symbolem [...] opisanym jako tereny zewnętrzne strefy zurbanizowanej (U) zdominowane współczesną zabudową mieszkaniową (wielorodzinną osiedlową, w małej części - jednorodzinną), miejscami niedostatecznie wyposażone w zakresie infrastruktury technicznej. Ponadto, przedmiotowa nieruchomość znajduje się w zasięgu struktury terenów (kolor różowy) oznaczonych nr [...] – tereny w przewadze źle zagospodarowane, niewykorzystywane lub zdegradowane wymagające głębokich przekształceń i zagospodarowania w granicach strefy zurbanizowanej. Dla potrzeb niniejszej wyceny określono lokalny rynek nieruchomości pod względem rodzajowym, obszarowym i okresu badania cen transakcyjnych, wyodrębniając w szczególności: rynek niezabudowanych nieruchomości gruntowych będących przedmiotem prawa własności. Obszar analizowanego rynku obejmował województwo [...], miasto L. w szczególności obręb [...], ale również obręby sąsiednie i inne tereny miasta L., najbardziej podobne do przedmiotowej nieruchomości pod względem lokalizacji, przeznaczenia w studium, tj. położone w strefie zurbanizowanej użytkowane jako tereny zabudowy usługowej i przemysłowej, z uwzględnieniem konieczności poczynienia głębokich przekształceń i zagospodarowania w granicach strefy zurbanizowanej itp. w okresie 2 lat tj. od stycznia 2010 do stycznia 2012 r. Na podstawie przeprowadzonego badania rynku biegła stwierdziła, że w ostatnim okresie nie odnotowano transakcji sprzedaży nieruchomości położonych w zasięgu terenów oznaczonych w studium "kolorem różowym" tj. źle wykorzystywanych, niewykorzystywanych lub zdegradowanych wymagających głębokich przekształceń i zagospodarowania w granicach strefy zurbanizowanej. Z tego względu, zadecydowała o rozszerzeniu badania o rynek regionalny, teren całego województwa łódzkiego, gdzie również nie odnotowano transakcji sprzedaży nieruchomości, których przeznaczenie poza położeniem w strefie urbanizacji szczegółowo opisane byłoby jako "tereny źle zagospodarowane, niewykorzystane lub zdegradowane wymagające głębokich przekształceń i zagospodarowania w granicach strefy zurbanizowanej". W związku z powyższym, na potrzeby niniejszej wyceny dokonano analizy rynku lokalnego, z uwzględnieniem transakcji sprzedaży nieruchomości niezabudowanych o przeznaczeniu w studium - "Strefa urbanizacji - podstawowe formy użytkowania zabudowa mieszkaniowa jedno- i wielorodzinna oraz usługowa", gdzie jednostki strukturalne opisano ogólnie również jako źle zagospodarowane. Na tak określonym rynku zaobserwowano w badanym okresie stosunkowo niewielką liczbę transakcji związanych z zakupem niezabudowanych działek gruntowych będących przedmiotem prawa własności, przeznaczonych ogólnie na cele budowlane. Wynika to głównie z braku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu i związany z tym obowiązek uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy w przypadku planowania jakichkolwiek zamierzeń inwestycyjnych. Trend zmian cen przyjęto na poziomie zerowym. Wartość 1m2 powierzchni działki gruntu stanowi iloczyn ceny średniej uzyskanej z badania lokalnego rynku nieruchomości, sumy współczynników korygujących oraz współczynnika korekcyjnego z przedziału [9,90; 1,10], uwzględniającego przypadki szczególne. W sprawie zastosowano współczynnik 0,95 ze względu na różnicę w przeznaczeniu przedmiotowej działki w studium na tle działek przyjętych do porównania. Tak przyjęty współczynnik uwzględnia negatywny wpływ na wartość nieruchomości z powodu ograniczeń wynikających z postanowienia w studium. Współczynnik ten nie został przyjęty w minimalnej wysokości ze względu na informację uzyskaną od pełnomocnika byłych właścicieli nieruchomości podczas oględzin, że teren ten nie nosił cech terenu zdegradowanego i wymagającego głębokich przekształceń na dzień wydania decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] grudnia 2009 r. Jak wynika z ustaleń dokonanych przez rzeczoznawcę majątkowego, potwierdzeniem powyższego jest fakt, iż możliwe było zrealizowanie celu zgodnego z decyzją oraz brak widocznych cech terenów zdegradowanych na działkach położonych w sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości (również w strefie oznaczonej kolorem różowym), na których cel nie był zrealizowany. Wartość rynkowa przedmiotowej nieruchomości, jako przedmiot prawa własności, oznaczonej jako działka gruntu numer [...] o powierzchni [...] ha, położona przy ul. S. w L., oszacowana w podejściu porównawczym w metodzie korygowania ceny średniej wynosi [...] zł. Tak określona wartość rynkowa nieruchomości - 1 m powierzchni działki (C = 407,78 zł/m2) będąca podstawą do określenia wartości nieruchomości, mieści się w granicach cen 1m2 (Cmin= 325,83 zł/m2 i Cmax= 539,79 zł/m2) uzyskiwanych przy sprzedaży podobnych nieruchomości, w związku z czym, w ocenie rzeczoznawcy określona wartość rynkowa nieruchomości może stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania za zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną. Prezydent Miasta L., po zapoznaniu się z operatem szacunkowym ponownie wniósł uwagi, z których wynikało, że w nowo wykonanym operacie szacunkowym uwzględnione zostały tylko niektóre ze zgłoszonych przez niego uwag. Zastrzeżenia nadal budzi dobór segmentu rozpatrywanego rynku nieruchomości, tj. budownictwo jedno- i wielorodzinne oraz usługowe. Ponadto, zastosowanie współczynnika 0,95, z uwagi na różnicę w przeznaczeniu działki wynikającym ze studium ("tereny w przewadze źle zagospodarowanych, nie wykorzystywanych lub zdegradowanych wymagających głębokich przekształceń i zagospodarowania w granicach strefy zurbanizowanej") na tle nieruchomości przyjętych do porównania, jako nieruchomości podobnych do wycenianej, nie jest w ocenie Prezydenta Miasta L., rozwiązaniem prawidłowym. Nie odzwierciedla to w sposób realny różnic w wartościach jednostkowych istniejących pomiędzy tymi segmentami rynku. Niewłaściwy zaś dobór analizowanego rynku nieruchomości podobnych rzutuje na określenie wartości nieruchomości wycenianej na błędnym poziomie. W odpowiedzi na powyższe, rzeczoznawca majątkowy podtrzymała swoje wcześniejsze wyjaśnienia w zakresie doboru segmentu rozpatrywanego rynku, wskazując, iż przyjęte transakcje są wynikiem analizy rynku. Z uwagi na brak transakcji sprzedaży nieruchomości położonych w zasięgu terenów oznaczonych w studium "kolorem różowym", tj. źle zagospodarowanych, niewykorzystywanych lub zdegradowanych wymagających głębokich przekształceń i zagospodarowania w granicach strefy zurbanizowanej oraz braku podobnych transakcji na rynku regionalnym, na potrzeby wyceny dokonano analizy rynku lokalnego uwzględniając transakcje sprzedaży nieruchomości niezabudowanych o przeznaczeniu w studium - "Strefa urbanizacji - podstawowe formy użytkowania zabudowa mieszkaniowa jedno i wielorodzinna oraz usługowa", gdzie jednostki strukturalne opisano ogólnie również jako źle zagospodarowane. Jeśli chodzi o uwagę dotyczącą zastosowanego współczynnika, rzeczoznawca majątkowy wyjaśniła, iż współczynnik korygujący stosowany jest wówczas, gdy uwzględnić należy szczególne cechy nieruchomości mające wpływ na jej wartość. Z uwagi na różnicę w przeznaczeniu przedmiotowej działki w studium na tle działek przyjętych do porównań, zastosowany współczynnik korygujący uwzględnia negatywny wpływ na wartość nieruchomości ograniczeń wynikających z postanowienia studium. Wysokość współczynnika na poziomie 0,95 została przyjęta na podstawie wywiadu terenowego, tj. informacji uzyskanych od pełnomocnika byłych właścicieli uzyskanych podczas oględzin oraz braku widocznych cech terenów zdegradowanych na działkach położonych w sąsiedztwie nieruchomości (również w strefie oznaczonej kolorem różowym). Odnosząc się do uwagi dotyczącej stanu prawnego w aspekcie wycenianej nieruchomości jako części większej nieruchomości opisanej w zbiorze dokumentów [...] oraz oceny cech rynkowych i uwzględnienia stanu nieruchomości z dnia wywłaszczenia, biegła wskazała, że w 1958 r. przedmiotowa działka oznaczona numerem [...] o pow. [...] ha stanowiła już odrębną działkę ewidencyjną nr [...] o pow. [...] ha. Została ona przejęta decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] grudnia 2009 r. i objęta zezwoleniem na realizację inwestycji drogowej. Nieodłączenie przedmiotowej działki ze zbioru dokumentów nie miało więc wpływu na sposób jej wyceny. Starosta Z. stwierdził, że nowy operat szacunkowy z dnia [...] stycznia 2012 r. spełnia wymogi formalne określone w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego, jak również opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości. Z tego względu, wartość nieruchomości określona w tym operacie, została przyjęta za podstawę odszkodowania dla byłych właścicielek – H. K. i Z. W. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Prezydent Miasta L. podtrzymując zarzuty podniesione w trakcie dotychczasowego postępowania. Wojewoda L. decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty Z. z dnia [...] lutego 2012 r. Wojewoda po analizie operatu szacunkowego stwierdził, że przeprowadzenie wyceny nieruchomości, rozumianej jako postępowanie, w wyniku którego dokonuje się określenia wartości nieruchomości, zostało dokonane w sposób zgodny z wymogami ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia w sprawie wyceny, a także ze standardami zawodowymi. Operat szacunkowy przyjęty jako dowód w sprawie jest wiarygodny, przejrzysty, nie zawiera braków, czy też pomyłek. Sama metodyka szacowania nieruchomości nie może być natomiast przedmiotem rozważań organu, gdyż odnosi się do wiadomości specjalnych, które są wyłączną domeną rzeczoznawcy. Podsumowując, organ odwoławczy stwierdził, że wartość określona w przedmiotowym operacie szacunkowym stanowi wartość rynkową, czyli odpowiada najbardziej prawdopodobnej cenie nieruchomości, możliwej do uzyskania na rynku i została określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych. Przyjęta wartość nie nasuwa żadnych wątpliwości, brak zatem obiektywnej potrzeby przeprowadzenia dalszych dowodów na okoliczność już udowodnioną. Wojewoda wskazał, że Prezydent Miasta L. przedłożył kontroperat z wyceny przedmiotowej nieruchomości sporządzony w dniu [...] kwietnia 2012 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M. S. Powołując się na przepis art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami, organ odwoławczy stwierdził, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, a zatem strona stwierdzając błędy w operacie winna wystąpić do ww. organizacji. Jednocześnie wskazał, że stosownie do art. 157 ust. 2 ustawy, sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o którym mowa w ust. 1. W ocenie Wojewody, powyższe oznacza, że kontroperat nie może stanowić dowodu na wystąpienie błędów w operacie szacunkowym przyjętym jako dowód w sprawie. Dokonując analizy operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego M. S., Wojewoda zauważył rozbieżności pomiędzy opinią a wymogami wynikającymi z przepisów prawa i standardów zawodowych. Biegła dokonała wyceny przyjmując optymalny sposób wykorzystania nieruchomości wskazując na wykorzystanie nieruchomości do celów usług. Organ zauważył, że wprawdzie KSWP 1 pozwala na określenie wartości rynkowej nieruchomości przy ustaleniu optymalnego sposobu użytkowania, ale pamiętać należy, że sposób taki oznacza nie tylko najbardziej prawdopodobne wykorzystanie nieruchomości, które jest fizycznie możliwe, odpowiednio uzasadnione, prawnie dopuszczalne, ekonomicznie opłacalne ale też, co równie ważne, zapewniające najwyższą wartość nieruchomości. Wskazując optymalny sposób wykorzystania nieruchomości do celów usług, który zgodnie ze standardem ma zapewnić najwyższą wartość nieruchomości biegła podała, że w przypadku takich nieruchomości najważniejszym atrybutem jest jej lokalizacja (str. 15) i cesze tej przypisała znacząca wagę 60% z jednoczesnym wskazaniem, że wyceniana nieruchomość znajduje się w najgorszym zaszeregowaniu 0%. Sposób oszacowania działki pozostaje zatem w niezgodzie z powołanym Standardem KSWP 1 Wartość rynkowa i wartość odtworzeniowa, bowiem optymalny sposób wykorzystania gruntu na cele usługowe nie może zapewnić mu wartości x, najwyższej, skoro lokalizacja, przy tak znaczącej wadze tej cechy, pozostaje na poziomie najniższym z możliwych, tym bardziej, że, jak podała biegła: "o sposobie wykorzystania nieruchomości - na cele usługowe, zwłaszcza usług komercyjnych, usługowo-przemysłowych czy przemysłowych - przesądza lokalizacja" (akapit 2 str. 15 operatu). Skoro w omawianym przypadku lokalizacja nie przesądza o osiągnięciu najwyższej wartości przyjęcie optymalnego sposobu wykorzystania nieruchomości pozostaje w sprzeczności ze standardem. Organ odwoławczy zaznaczył, że biegła opisując przeznaczenie nieruchomości przewidziane w studium ograniczyła się jedynie do wskazania, że przedmiotowa nieruchomość położona jest w strefie zurbanizowanej, w zasięgu terenów w przewadze źle zagospodarowanych, niewykorzystanych lub zdegradowanych wymagających głębokich przekształceń i zagospodarowania. Opis taki nie licuje z treścią art. 175 ust. 1 ustawy, odwołującym się do szczególnej staranności właściwej dla zawodowego charakteru tych czynności. Przeznaczenie ograniczające się do terenów usług, jak wykazano wyżej, jest znacznym zawężeniem, gdyż strefa usługowa stanowi jedynie 4 ha pow. całej strefy zurbanizowanej [...], przy terenach zabudowy osiedlowej (166 ha), czy terenach zespołów miejskiej zabudowy jednorodzinnej przestrzennie zorganizowanej (6 ha). Przeznaczenie pod usługi nie jest więc przeznaczeniem wiodącym, ani też, jak widać z opinii biegłej, nie może zapewnić najwyższej wartości nieruchomości, toteż uniemożliwia przyjęcie optymalnego sposobu wykorzystania nieruchomości. Wojewoda uznał, że w przypadku dwóch operatów szacunkowych złożonych do sprawy, to od oceny organu administracji zależy, który z nich zostanie przyjęty za podstawę ustaleń faktycznych. Brak zastrzeżeń wobec opinii sporządzonej na zlecenie organu i brak tym samym umotywowań do występowania do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych oraz jednoczesne wątpliwości co do opinii przedłożonej przez stronę powodują, że ta ostatnia nie została przyjęta jako podstawa do ustalenia wysokości należnego odszkodowania. W konkluzji Wojewoda L. stwierdził, że operat sporządzony w dniu [...] stycznia 2012 r., stanowiący dowód dotyczący wartości nieruchomości spełnia wymogi obowiązujących przepisów wynikających w szczególności z § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny i zachowuje ważność i aktualność na gruncie tych przepisów. Gmina Miasto L. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, jako główny zarzut podnosząc brak rozpatrzenia zgłoszonych w odwołaniu zastrzeżeń do operatu szacunkowego stanowiącego podstawę do określenia sumy odszkodowania. Strona skarżąca podkreśliła, iż zgodnie ze studium przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w L. nr [...] przedmiot wyceny położony jest w zasięgu terenów oznaczonych nr [...], tj. terenów w przewadze źle zagospodarowanych niewykorzystanych lub zdegradowanych wymagających głębokich przekształceń i zagospodarowania w granicach strefy zurbanizowanej. Tym samym, wybrany przez rzeczoznawcę majątkowego A. H. segment rozpatrywanego rynku nieruchomości (pod budownictwo jedno i wielorodzinne oraz usługowe) w ocenie strony należy uznać za niewłaściwy. Zastosowanie zaś współczynnika 0,95 (z uwagi na różnicę w przeznaczeniu działki wynikającym ze studium na tle nieruchomości przyjętych do porównania) jest rozwiązaniem nieprawidłowym i w sposób realny nie odzwierciedla różnic pomiędzy wartościami jednostkowymi występującymi pomiędzy segmentami rynku. Błędny dobór analizowanego rynku i nieruchomości podobnych wpłynął w bardzo istotny sposób na określenie wartości przedmiotowej nieruchomości na znacznie zawyżonym poziomie, tj. 407, 26 zł / m2. W ocenie skarżącego powyższe oznacza, iż organ prowadzący postępowanie nie wyjaśnił należycie stanu faktycznego sprawy, czym naruszył art. 7 K.p.a. i 77 K.p.a. Naruszenie to wynika dodatkowo z odrzucenia dowodu z operatu przedstawionego przez Miasto L. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego M. S. W odpowiedzi na skargę Wojewoda L. wniósł o jej oddalenie, argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa i oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.; zwanej dalej "P.p.s.a."). Sąd I instancji podkreślił, że w przedmiotowej sprawie kwestią sporną pozostaje sposób ustalenia ceny nieruchomości – a w następstwie tego wysokość odszkodowania za nieruchomość zajętą pod rozbudowę drogi publicznej. Odnosząc się do tej kwestii, Sąd wskazał, iż z załączonego do akt operatu szacunkowego wyceny wartości prawa własności niezabudowanej nieruchomości gruntowej sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego A. H. w dniu [...] stycznia 2012r. wynika, że wartość przedmiotowej nieruchomości wynosi [...] zł. Analizę rynku nieruchomości oparto o 11 transakcji na obszarze miasta L., których cena wahała się w granicach od 371,12 zł/m2 do 539,79 zł/m2. W konsekwencji ustalono, że wartość średnia 1 m2 powierzchni wycenianej działki wynosi 427,53 zł/m2, co dało kwotę odszkodowania równą [...] zł, po zastosowaniu czynników korygujących. Natomiast, średnia wartość 1 m2 nieruchomości wynikająca z konrtoperatu sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego M. S. to 429,31 zł/m2, zatem jest bardzo zbliżona do wartości podanej w operacie szacunkowym sporządzonym na zlecenia organu, mimo iż w kontroperacie wzięto pod uwagę transakcje dotyczące innych nieruchomości. Uwzględniając powyższe WSA przyjął, iż średnia wartość 1 m2 nieruchomości została ustalona przez organ w sposób prawidłowy. Różnica w wysokości odszkodowania ustalonego w zaskarżonej decyzji, a odszkodowaniem proponowanym przez stronę skarżącą wynika z zastosowanych w obu operatach czynników korygujących cenę średnią 1 m2. W przypadku operatu sporządzonego przez A. H. wartość współczynnika to 1,004, zaś u M. S. to 0,806. Dokonując oceny zgodności prawem zaskarżonej decyzji Sąd I instancji pod rozwagę wziął przede wszystkim wycenę sporządzoną przez A. H., gdyż na podstawie tego operatu Wojewoda L. podjął zaskarżone rozstrzygnięcie. WSA zgodził się z organami orzekającymi w sprawie, iż operat ten został sporządzony zgodnie z przepisami obowiązującymi w tym zakresie, a wynikającymi z ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W przypadku przedmiotowej nieruchomości rzeczoznawca zastosował sporny współczynnik korygujący 0.95, uzasadniając to różnicą w przeznaczeniu przedmiotowej działki w podjętej przez Radę Miasta L. Uchwale nr [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta L., na tle działek przyjętych do porównania, albowiem ów współczynnik uwzględnia negatywny wpływ na wartość nieruchomości ograniczeń wynikających z postanowień studium. W ocenie Sądu organ prawidłowo ustalił, że przedmiotowa działka znajduje się na terenie oznaczonym symbolem [...] opisanym jako tereny zewnętrzne strefy zurbanizowanej zdominowane współczesną zabudową mieszkaniową (wielorodzinną osiedlową, w małej części jednorodzinną), miejscami niedostatecznie wyposażone w zakresie infrastruktury technicznej. Formy użytkowania i zagospodarowania prezentują zespoły zabudowy osiedlowej (166 ha), zespoły miejskiej zabudowy jednorodzinnej przestrzennie zorganizowanej (6 ha) oraz tereny zabudowy usługowej i przemysłowej (4 ha), wszystkie z zabudową luźną i bez uformowanych granic terenów przestrzeni publicznych oraz rozproszone tereny zieleni (16 ha). Zdaniem Sądu, prawidłowo też ustalono wartość rynkową przedmiotu wyceny, biorąc pod uwagę aktualny sposób użytkowania przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej, zakreślając rodzaj rynku jako rynek niezabudowanych nieruchomości gruntowych będących przedmiotem prawa własności, z uwzględnieniem transakcji wolnorynkowych sprzedaży niezabudowanych nieruchomości gruntowych pod zabudowę (mieszkaniową jedno- i wielorodzinną oraz usługową) w strefach zurbanizowanych (str. 19 operatu), czyli zgodnie z postanowieniami studium. Biegła dokonała w sposób prawidłowy analizy transakcji z obrębu [...] (położonego w strefie [...]) jak i obrębów sąsiednich i innych terenów miasta L. najbardziej podobnych do wycenianej nieruchomości, czyli "z uwzględnieniem konieczności poczynienia głębokich przekształceń i zagospodarowania w granicach strefy zurbanizowanej" (str. 18 operatu). Operat szacunkowy sporządzony w sprawie jest wiarygodny, przejrzysty, nie zawiera braków, czy też pomyłek. Sąd I instancji za niezasadne uznał zarzuty skargi wskazujące na nieprawidłowo dobrany segment rynku nieruchomości porównawczych, a także błędne zastosowanie współczynnika korygującego 0,95. WSA wskazał, że w kontroperacie biegła dokonała wyceny przyjmując optymalny sposób wykorzystania nieruchomości wskazując na wykorzystanie nieruchomości do celów usług, który ma zapewnić najwyższą wartość nieruchomości. Podała jednocześnie, że w przypadku takich nieruchomości najważniejszym atrybutem jest jej lokalizacja i cesze tej przypisała znacząca wagę 60% z jednoczesnym wskazaniem, że wyceniana nieruchomość znajduje się w najgorszym zaszeregowaniu 0% Nie zauważono jednak, iż przeznaczenie pod usługi nie jest przeznaczeniem wiodącym, ani też nie może zapewnić najwyższej wartości nieruchomości, zatem uniemożliwia przyjęcie optymalnego sposobu wykorzystania nieruchomości. Przeznaczenie ograniczające się do terenów usług jest nieuzasadnionym zawężeniem ze strony biegłej, który sporządził kontroperat, gdyż strefa usługowa stanowi jedynie 4 ha powierzchni całej strefy zurbanizowanej [...], przy terenach zabudowy osiedlowej (166 ha), czy terenach zespołów miejskiej zabudowy jednorodzinnej przestrzennie organizowanej (6 ha). Z tego względu, Sąd I instancji zarzut ten uznał za bezzasadny. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina – Miasto L., reprezentowana przez radcę prawnego. Pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie sformułowała wobec zaskarżonego orzeczenia następujące zarzuty: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: a) przepisu art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez akceptację braku jego zastosowania w sprawie przez organy prowadzące postępowanie administracyjne, b) przepisu § 36 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny i sporządzenia operatu szacunkowego poprzez akceptację braku jego zastosowania w sprawie przez organy prowadzące postępowanie administracyjne, 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 P.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi na skutek przyjęcia, że w stanie faktycznym będącym przedmiotem postępowania nie naruszono art. 77 K.p.a. nakazującego wyjaśnienie sprawy, co nie nastąpiło, gdyż przyjęty w sprawie operat wyceniający wartość nieruchomości był wadliwy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik podniósł, że Sąd I instancji zaakceptował dokonany przez Wojewodę brak rozpatrzenia zgłoszonych w odwołaniu zastrzeżeń do operatu szacunkowego stanowiącego podstawę do określenia sumy odszkodowania. Wyjaśnił, że operat szacunkowy wykonywany w tego typu sprawach winien być zgodny z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego oraz art. 154 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem pełnomocnika, zgodnie ze studium przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w L., przedmiot wyceny położony jest w zasięgu terenów oznaczonych nr [...] – terenów w przewadze źle zagospodarowanych, niewykorzystywanych lub zdegradowanych wymagających głębokich przekształceń i zagospodarowania w granicach strefy zurbanizowanej. Wybrany przez rzeczoznawcę majątkowego A. H. segment rozpatrywanego rynku nieruchomości: pod budownictwo jedno i wielorodzinne oraz usługowe, jest niewłaściwy. Zastosowanie zaś współczynnika 0,95 (z uwagi na różnicę w przeznaczeniu działki wynikającym ze studium na tle nieruchomości przyjętych do porównania), jest rozwiązaniem nieprawidłowym i w sposób realny nie odzwierciedla różnic pomiędzy wartościami jednostkowymi występującymi pomiędzy segmentami rynku. Błędny dobór analizowanego rynku i nieruchomości podobnych wpłynął w bardzo istotny sposób na określenie wartości przedmiotowej nieruchomości na znacznie zawyżonym poziomie, tj. 407, 26 zł/m2. Zdaniem pełnomocnika, oznacza to w istocie, że organ prowadzący postępowanie nie wyjaśnił należycie stanu faktycznego sprawy, czym naruszył art. 77 K.p.a., a WSA w Łodzi ten stan rzeczy zaakceptował. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zamieszczone w niej zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania uzasadnione są przede wszystkim niewłaściwą oceną sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, w oparciu o który ustalone zostało odszkodowanie za przejęty grunt. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie. Zarówno organy orzekające w sprawie jak i Sąd I instancji trafnie oceniły wagę dowodową operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego A. H., uznając, że został on sporządzony prawidłowo oraz zgodnie z obowiązującymi przepisami i pozostaje w pełni przydatny do oceny wartości przejętej nieruchomości na potrzeby ustalenia wysokości odszkodowania przysługującego jej byłym właścicielom. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, przy sporządzeniu tego operatu nie doszło do naruszenia reguł określonych w art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Według pierwszego z wymienionych przepisów, wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (ust. 1). W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2). Szczegółowe metody szacowania nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, określone zostały m.in. we wskazanym wyżej § 36 rozporządzenia. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględniania ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. W niniejszej sprawie biegły dokonując szacowania nieruchomości wskazał, że miasto L. nie posiada aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z cytowanym wyżej art. 154 § 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przy szacowaniu przedmiotowej nieruchomości rzeczoznawca prawidłowo ustaliła jej przeznaczenie w oparciu o obowiązujące Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego miasta L.. Odpowiadając na zarzuty Gminy L. do sporządzonego operatu w zakresie doboru segmentu rozpatrywanego rynku nieruchomości, biegła wyjaśniła, że z uwagi na brak transakcji sprzedaży nieruchomości położonych w zasięgu terenów oznaczonych w studium "kolorem różowym", tj. źle zagospodarowanych, niewykorzystywanych lub zdegradowanych wymagających głębokich przekształceń i zagospodarowania w granicach strefy zurbanizowanej oraz braku podobnych transakcji na rynku regionalnym, na potrzeby wyceny dokonano analizy rynku lokalnego uwzględniając transakcje sprzedaży nieruchomości niezabudowanych o przeznaczeniu w studium – "Strefa urbanizacji – podstawowe formy użytkowania zabudowa mieszkaniowa jedno i wielorodzinna oraz usługowa", gdzie jednostki strukturalne opisano ogólnie jako źle zagospodarowane. Biegła szczegółowo również wyjaśniła kwestie związane z zastosowanym przez nią współczynnikiem korygującym. Podkreślić w tym miejscu należy, że organ rozpoznający sprawę nie posiada wiadomości specjalnych, którymi dysponuje biegły, dlatego też może ocenić operat szacunkowy jako dowód w sprawie mając na uwadze przepisy prawa oraz to, czy treść operatu jest logiczna i kompletna, a także czy sporządzona wycena została należycie uzasadniona. Ma zatem obowiązek dokonania oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym: czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny. Oznacza to, że prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada rzeczoznawca majątkowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2430/11). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, operat przyjęty jako podstawa do ustalenia wysokości należnego odszkodowania, jest przekonująco uzasadniony w sferze faktycznej i prawnej. Został sporządzony w sposób zgodny z wymogami ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Biegła ustosunkowała się do zarzutów zgłaszanych w toku postępowania administracyjnego składając szczegółowe wyjaśnienia w spornych kwestiach. Operat ten, z uwagi na swą szczegółowość, wskazanie kryteriów ustalenia wartości, przekonujący opis metody i wnikliwą analizę istotnych czynników, trafnie został uznany za wiarygodny. Oceny tej nie mógł podważyć przedstawiony przez Gminę L. kontroperat sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. S. Zgodnie z art. 157 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o którym mowa w powołanym przepisie. Zakwestionowanie prawidłowości sporządzenia operatu może nastąpić poprzez zlecenie jego oceny organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. (art. 157 ust. 1 ustawy). Organ odwoławczy dokonał oceny złożonego kontroperatu oraz rozpatrzył zgłoszone przez stronę zarzuty dotyczące doboru analizowanego rynku nieruchomości i przyjętego współczynnika korygującego, poprzez zbadanie, czy kwestie te zostały ustalone w sposób odpowiadający przepisom ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Wobec braku wątpliwości, co do prawidłowości operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego A. H., organ nie miał obowiązku inicjowania procedury jego weryfikacji w trybie określonym przepisem art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z powyższego uprawnienia nie skorzystała również strona skarżąca. W konsekwencji należało przyjąć, że sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy jest wiarygodnym dowodem w zakresie wyliczenia wartości nieruchomości. Organy orzekające w sprawie nie miały wątpliwości co do jego przydatności w sprawie. Nie miał ich też Sąd I instancji, który nie dopatrzył się naruszenia reguł postępowania dowodowego, jak też oceny wiarygodności dowodów, a końcowo nietrafności ustaleń faktycznych. Stanowisko to Naczelny Sąd Administracyjny w pełni akceptuje, w konsekwencji uznając, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania oraz ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., są nieuzasadnione. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a, orzekł jak w sentencji.