I OSK 2430/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Anna Lech (spr.), Sędzia NSA Maciej Dybowski, Sędzia del. WSA Iwona Kosińska, Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Penda, po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 sierpnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 897/11 w sprawie ze skargi M. D. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 897/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. D. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość. W uzasadnieniu Sąd wskazał na następujący stan sprawy: decyzją Wojewody Lubelskiego z dnia [...] stycznia 2008r., znak: [...], nieruchomość położona w B., oznaczona jako działki nr 190/4 o pow. 0,1142 ha i nr 404/1 o pow. 0,0226 ha, została przeznaczona pod rozbudowę drogi krajowej nr [...] relacji [...] na odcinku obwodnicy B. od km 630+519 do km 641+489 na terenie miasta B. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009r., znak: [...], Wojewoda Lubelski orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz M. D. w wysokości 95.440,00 złotych. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2010 r. znak: [...], uchylił wskazaną wyżej decyzję organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na fakt, iż nie zostało ustalone, czy obiekty budowlane znajdujące się na przedmiotowej nieruchomości stanowią elementy trwale związane z gruntem. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [...] lipca 2010r., nr [...], Wojewoda Lubelski ponownie ustalił odszkodowanie na rzecz M. D. w wysokości 96.380,00 zł za przejętą na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość, a także zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania, w terminie 14 dni, licząc od dnia, w którym decyzja ta stanie się ostateczna. Powyższa decyzja została zaskarżona przez M. D. – w części dotyczącej przyznanego odszkodowania. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody Lubelskiego stwierdzając, że postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania zostało wszczęte i przeprowadzone prawidłowo. Na tę decyzję M. D. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) w szczególności § 36 i § 56 art. oraz 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U Nr 80 poz. 721 ze zm.). W uzasadnieniu skargi zarzucono, że operaty szacunkowe zostały sporządzone nierzetelnie. Wskazano, że działka nr 404/1 uznana została przez biegłą za rekreacyjną w sytuacji, gdy znajdujące się na niej naniesienia, między innymi parking, stacja paliw, restauracja, sklep, czy też warsztat samochodowy, świadczą o zupełnie innym stanie zagospodarowania działki. Podniesiono ponadto, że przy ustalaniu wartości nieruchomości do porównania przyjęto nieruchomości, które tylko w części posiadają cechy działki nr 404/1. Podobne zastrzeżenia skarżąca podniosła odnośnie działki nr 190/4. Dodatkowo skarżąca wskazała, że od 15 lat działka ta nie jest użytkowana na cele rolnicze. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 897/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę M. D. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2011 r. uznał, że operaty szacunkowe, na podstawie których ustalono wysokość odszkodowania zostały prawidłowo sporządzone zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) i odpowiadały cechom operatu prawidłowego, zupełnego, logicznego i wiarygodnego. W ocenie Sądu pierwszej instancji ocena ta znalazła swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniach decyzji obu organów. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożyła M. D., wnosząc o jego uchylenie w całości lub jego zmianę przez uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2011 r. i poprzedzającej ją decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lipca 2010 r. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 145 § 1 lit. c w związku z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), polegające na nienależytym wyjaśnieniu, czy naruszone zostały przepisy normujące przebieg postępowania administracyjnego i czy organ administracji dokonał prawidłowych ustaleń stanu faktycznego, czego skutkiem było prawie dosłowne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji dokonanych przez organ administracji ustaleń, co doprowadziło do oddalenia skargi, pomimo naruszenia przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że obie działki, dla których sporządzane były operaty położone są na terenie miasta B., przy obwodnicy miasta będącej drogą krajową nr [...], która jest częścią międzynarodowego szlaku komunikacyjnego [...] Berlin – Warszawa – Moskwa. Natomiast wśród porównywalnych nieruchomości przyjęte zostały też takie, które położone są na wsi w znacznej odległości od aglomeracji miejskich. Nie są to zatem nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej. Ponadto wskazano, że rzeczoznawca nie wyjaśnił, dlaczego przy wycenie działki nr 404/1 przyjął do porównania nieruchomości gruntowe niezabudowane, skoro działka będąca przedmiotem wyceny jest zabudowana. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie głównym zarzutem skargi kasacyjnej jest zarzut niewłaściwej oceny sporządzonych w sprawie operatów szacunkowych w oparciu o które zostało ustalone odszkodowanie za przedmiotowy grunt. Za nieusprawiedliwiony należy uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 141 § 4 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. Zdaniem skarżącej kasacyjnie ocena zaskarżonej decyzji dokonana z uchybieniem wskazanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego doprowadziła Wojewódzki Sąd Administracyjny do błędnego rozstrzygnięcia, bowiem nie było w istocie podstaw do wydania wyroku w oparciu o art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Oceniając powyższy zarzut podkreślić należy, że strona, która kwestionuje rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w oparciu o twierdzenia dotyczące naruszenia przepisów postępowania winna nie tylko precyzyjnie wskazać jakim przepisom proceduralnym i w jaki sposób uchybił ten Sąd, ale także wykazać, że zarzucane naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dopiero wówczas zarzut tego rodzaju mógłby być skuteczny. Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a., której konkretyzację stanowi art. 77 § 1 k.p.a., zobowiązująca organ administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także reguła zawarta w art. 80 k.p.a., zgodnie z którą ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, winna być przez ten organ dokonana na podstawie całokształtu materiału dowodowego, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie zostały w niniejszej sprawie naruszone w sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Podkreślić w tym miejscu należy, że organ rozpoznający sprawę nie posiada wiadomości specjalnych, którymi dysponuje biegły dlatego też może ocenić operat szacunkowy jako dowód w sprawie mając na uwadze przepisy prawa oraz to, czy treść operatu jest logiczna i kompletna, a także czy sporządzona wycena została należycie uzasadniona. Ma zatem obowiązek dokonania oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym: czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny. Oznacza to, że prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada rzeczoznawca majątkowy. Stanowisko co do zakresu oceny dowodu jakim jest operat szacunkowy prezentowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od szeregu lat (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 852/07; z dnia 22 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 373/09; z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 379/10; z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1650/10). Wskazać należy, że pojęcie wartości rynkowej nieruchomości zostało określone w art. 151 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 roku, Nr 261, poz. 2603 ze zm.), przy czym w doktrynie wskazuje się na trzy główne czynniki wpływające na poziom wartości rynkowej. Są to: użyteczność, rzadkość i zbywalność (por. J.Szachułowicz [w:] Gospodarka nieruchomościami. Komentarz, pod redakcją J.Szachułowicza, wydanie 3 zmienione, LexisNexis, Warszawa 2003, s.396, s. 388). Sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości, o czym stanowi art. 152 ust. 1 powołanej ustawy. Wyboru zaś właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 ustawy). W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, stosownie do § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, którego ust. 1 stanowi, że przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. W przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów rzeczoznawca powinien określić zgodnie z treścią § 36 ust. 2 tego przepisu. Zauważyć tu należy, że § 36 powołanego rozporządzenia jest przepisem szczególnym, regulującym metodę sporządzania operatów szacunkowych dla gruntów przeznaczonych i zajętych pod drogi publiczne. Oznacza to, iż wyłącza on zastosowanie w przypadku takich nieruchomości § 26 rozporządzenia. Natomiast w niniejszej sprawie skarga kasacyjna w istocie zmierza do podważenia przyjętej przez rzeczoznawcę metody oszacowania nieruchomości. Skarga kasacyjna zarzuca, że nieruchomości przyjęte za podstawę szacowania w operacie, nie są w istocie nieruchomościami podobnymi. Wskazać w tym miejscu należy, że definicję "nieruchomości podobnej" zawiera art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiąc, że jest to nieruchomość porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Przy czym podkreślić należy, że porównywalność w rozumieniu tego przepisu nie oznacza identyczności powyższych parametrów. Oznacza natomiast wspólność istotnych cech rynkowych, mających zasadniczy wpływ na wartość nieruchomości. Jest to zatem więź polegająca na podobieństwie, a nie na tożsamości. Ustalenie zaś, które z cech nieruchomości mają najistotniejsze znaczenie w konkretnym przypadku zależy od oceny rzeczoznawcy wyposażonego nie tylko w szczególne kompetencje ustawowe, ale także posiadającego profesjonalną wiedzę na temat czynników oddziaływujących na wartość nieruchomości, o czym była już mowa powyżej. Na tę okoliczność zasadnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji. Wskazał także, iż nie może wkraczać w merytoryczną ocenę opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły, z czym także należy się zgodzić. Przypomnieć należy, że w niniejszej sprawie biegły dokonując szacowania nieruchomości wskazał, że miasto Biała Podlaska nie posiada aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazał, że zgodnie z art. 155 ust. 1 pkt 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami przy szacowaniu nieruchomości wykorzystuje się wszelkie niezbędne i dostępne dane o nieruchomości zawarte w szczególności w planach miejscowych, studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozwoleniach na budowę. Podano, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r., działki położone wzdłuż obwodnicy znajdują się na terenie dróg i ulic wskazywanym do poszerzenia istniejącej obwodnicy miasta. Teren na tym odcinku określony jest w studium jako tereny rolne wyłączone z zabudowy. Dlatego za Sądem pierwszej instancji uznać należy, że dokonane przyjęcie przez biegłą nieruchomości podobnych nie stanowi naruszenia prawa. Zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył prawa przyjmując, że operaty szacunkowe, na podstawie których ustalono wysokość odszkodowania za nieruchomość przeznaczoną pod rozbudowę drogi krajowej nr [...] relacji Warszawa – Siedlce – Terespol na odcinku obwodnicy B. od km 630+519 do km 641+489 na terenie miasta B. Podlaska, zostały sporządzone prawidłowo i zgodnie z przepisami powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Wobec tego uznać należy, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.