I OW 155/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant st. asystent sędziego Andrzej Nędzarek po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Miasta Kostrzyna nad Odrą o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta Kostrzyna nad Odrą a Wójtem Gminy Dąbrówno w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku B. O. o umieszczenie w domu pomocy społecznej, o wypłatę zasiłku stałego, a także o pomoc finansową na opłacenie stancji oraz leczenie. postanawia: wskazać Wójta Dąbrówno jako organ właściwy w sprawie Burmistrz Miasta Kostrzyna nad Odrą reprezentowany przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Kostrzynie nad Odrą, na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 15 § 1 pkt 4 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270) wniósł o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość zaistniałego pomiędzy Burmistrzem Miasta Kostrzyna nad Odrą a Wójtem Gminy Dąbrówno w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku o umieszczenie w domu pomocy społecznej oraz dalszej realizacji wypłat zasiłku stałego, a także o przyznanie pomocy finansowej na opłacenie stancji i leczenie. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że pomiędzy Burmistrzem Miasta Kostrzyna nad Odrą a Wójtem Gminy Dąbrówno powstał negatywny spór o właściwość miejscową organu zobowiązanego do załatwienia sprawy z wniosków B. O. o umieszczenie w Domu Pomocy Społecznej, o wypłatę zasiłku stałego, a także o pomoc finansową na opłacenie stancji oraz leczenie. W zasadzie istota sporu polega na sprzecznych ustaleniach faktycznych miejsca zamieszkania B. O. , przy czym Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Dąbrównie stoi na stanowisku, że tym miejscem jest Kostrzyn nad Odrą, zaś Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Kostrzynie nad Odrą wskazuje, że za właściwe miejsce zamieszkania B. O. należy uznać Dąbrówno. We wniosku podano, że B. O. była w przeszłości mieszkanką Kostrzyna nad Odrą, gdzie była zameldowana na pobyt stały do dnia 9 listopada 2001 r., kiedy to wymeldowała się i od tego czasu nie figuruje w ewidencji ludności Miasta Kostrzyna nad Odrą, natomiast do dnia 8 czerwca 2012 r. posiadała meldunek na pobyt czasowy w M. gmina Dąbrówno. Na podstawie zebranych informacji ustalono, iż z dniem 1 czerwca 2012 r. B. O. nie jest już mieszkanką Domu Dla Życia MONAR-MARKOT w M. , gdyż opuściła tę placówkę i usamodzielniła się wyprowadzając się do wynajętego lokalu mieszkalnego na terenie gminy Dąbrówno w miejscowości D. Jednakże nie sam fakt wymeldowania się B. O. z ewidencji ludności Miasta Kostrzyna nad Odrą stanowi podstawę do przyjęcia, że nastąpiła zmiana miejsca zamieszkania. B. O. od kilkunastu lat faktycznie nie przebywa już w Kostrzynie nad Odrą, a po opuszczeniu placówki prowadzonej przez Monar swoje centrum życiowe – wbrew jej oświadczeniu z dnia 29 czerwca 2012 r, że zamierza wrócić do Kostrzyna nad Odrą – faktycznie umiejscowiła w D. , gdzie wynajęła z dniem 1 czerwca 2012 r. lokal mieszkaniowy na czas określony jednego roku, płaci rachunki na swoje utrzymanie i korzysta z tamtejszej opieki zdrowotnej, co świadczy o tym, że B. O. nie jest osobą bezdomną i aktualnie przebywa w D. z zamiarem dłuższego pobytu, niż deklarowany. W przeciwnym razie mogłaby wynająć lokal w Kostrzynie nad Odrą, więc nie zachodzą okoliczności uprawdopodabniające jej wewnętrzny zamiar stałego pobytu w Kostrzynie nad Odrą. B. O. poza złożeniem do Burmistrza Miasta Kostrzyna nad Odrą jednego wniosku z dnia 18 maja 2012 r. o przydział lokalu mieszkalnego z zasobu komunalnego Miasta Kostrzyna nad Odrą nigdy w przeszłości nie zwracała się do Ośrodka, np. o pomoc w wyszukaniu lokalu do wynajęcia, wręcz deklarowała w rozmowach telefonicznych pracownikom Ośrodka, że nie wróci do Kostrzyna nad Odrą. B. O. w okresie, gdy przebywała w Domu dla Życia MONAR-MARKOT w M. stale korzystała z opieki społecznej świadczonej przez Ośrodek Pomocy Społecznej w Kostrzynie nad Odrą i Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Dąbrównie. Decyzją Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Kostrzynie nad Odrą nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. został przyznany B. O. zasiłek stały dla osoby samotnie gospodarującej od dnia 1 lutego 2009 r. do dnia 31 marca 2013 r. Decyzja powyższa została zmieniona następnie decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r., w części dotyczącej sposobu realizacji świadczenia. Zgodnie z art. 106 ust. 5 zd. pierwsze, ustawy o pomocy społecznej decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobierania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5 cyt. ustawy. Zgodnie z art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały, ale aktualnie B. O. nie posiada statusu osoby bezdomnej w rozumieniu art. 6 ust. 8 ustawy o pomocy społecznej, tj. osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Zgodnie z zaś z art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej właściwość miejscową gminy ustala się na podstawie miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Natomiast zgodnie z art. 25 Kodeksu cywilnego miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. O uznaniu konkretnej miejscowości za miejsce zamieszkania danej osoby decyduje przebywanie na jej terenie, które posiada cechy założenia tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów. Wskazano, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 stycznia 2009 r., sygn. akt II FSK 896/08 wyraził stanowisko, że "zamieszkanie jest prawną kwalifikacją stosunku danej osoby do miejsca, na którą składają się dwa elementy: przebywanie w sensie fizycznym w określonej miejscowości (corpus) oraz wola, zamiar stałego pobytu (animus). Oba te elementy muszą występować łącznie. Zatem przy ustalaniu zamiaru nie można poprzestawać tylko na zamieszkaniu, lecz musi być połączony z przebywaniem w danej miejscowości, i to z takim przebywaniem, które ma cechy założenia tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów" (Lex nr 478565). W podobny sposób wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 8 września 2009 r., sygn. akt I SA/Bd 479/09, którego teza brzmi: "zamiar stałego pobytu nie jest jednoznaczny z pragnieniem dożywotniego lub co najmniej długotrwałego pozostawania w danej miejscowości. Przez termin "zamiar" należy pojmować nie wolę wewnętrzną, ale wolę dającą się określić na podstawie obiektywnych możliwych do stwierdzenia okoliczności" (Lex nr 525680). Wobec wyżej wskazanych okoliczności, w związku ze zmianą sytuacji osobistej B. O. polegającej na osiedleniu się w D. , Miasto Kostrzyn nad Odrą uznając się za gminę niewłaściwą w sprawie dalszej realizacji świadczeń z opieki społecznej na rzecz B. O. decyzją Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Kostrzynie nad Odrą N/z OPS-0717/1 P/218/12 z dnia [...] lipca 2012 r. przekazało Kierownikowi Ośrodka Pomocy Społecznej w Dąbrównie wniosek B. O. do załatwienia zgodnie z właściwością miejscową o umieszczenie w Domu Pomocy Społecznej. Ponadto Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Kostrzynie nad Odrą decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. uchylił z dniem [...] lipca 2012 r. decyzję Kierownika OPS w Kostrzynie nad Odrą nr [...]z dnia [...] lutego 2009 r. i decyzję ją poprzedzającą nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. – z powodu zmiany sytuacji życiowej B. O. wskazując, że wypłatę dalszych świadczeń powinien przejąć Gminny Ośrodek Pomocy w Dąbrównie. W odpowiedzi na powyższe Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Dąbrównie postanowieniem z dnia 23 lipca 2012 r. uznając się organem niewłaściwym do załatwienia sprawy, przekazał OPS Kostrzyn nad Odrą do załatwienia według właściwości podanie w sprawie przyznania pomocy finansowej na opłatę stancji i leczenie B. O. przebywającej w D. , [...]. Ośrodek Pomocy Społecznej w Kostrzynie nad Odrą wystąpił z wnioskiem z dnia 30 lipca 2012 r. za pośrednictwem Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Dąbrównie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu o rozstrzygnięcie sporu o właściwość miejscową. W odpowiedzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu pismem Rep. 1349/IN/12 z dnia 27 sierpnia 2012 r. poinformowało Ośrodek, że organem właściwym do rozpoznania wniosku o rozstrzygnięcie sporu jest Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie. W związku z zaistniałym negatywnym sporem pomiędzy organami jednostek terytorialnych, Burmistrz Miasta Kostrzyna nad Odrą wniósł o rozstrzygnięcie tego sporu i wskazanie organu właściwego do załatwienia sprawy B. O. w przedmiocie złożonych przez nią wniosków o udzielenie pomocy socjalnej. W odpowiedzi na powyższy wniosek Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Dąbrównie podniósł, że B. O. posiada ostatnie stałe miejsce zameldowania w Kostrzynie nad Odrą, ul. [...], natomiast od czerwca 2012 r. jest zameldowana tymczasowo pod adresem: [...] D. Pod ww. adresem B. O. zamieszkuje na podstawie umowy najmu zawartej na okres jednego roku. Od września 2005 r. do 31 maja 2012 r. B. O. przebywała w Domu Odzyskanych dla Życia MARKOT w M. , gm. Dąbrówno. Placówkę tę opuściła z uwagi na zaistniałą sytuację konfliktową z kierownictwem Ośrodka. Następnie wynajęła wraz ze współlokatorką pokój dwuosobowy w prywatnej kwaterze w miejscowości D. , przy ul. [...] Dochód B. O. stanowi zasiłek stały z OPS oraz zasiłek pielęgnacyjny w łącznej wysokości 477,00 zł. Po opłaceniu czynszu do dyspozycji ww. pozostaje kwota 177,00 zł. Nie wystarcza ona na zabezpieczenie nawet najbardziej elementarnych potrzeb. Dlatego też trudno stwierdzić, że B. O. usamodzielniła się poza Ośrodkiem MARKOT. Jak oświadczyła zainteresowana dwukrotnie ubiegała się o przydział lokalu mieszkalnego w mieście Kostrzynie, niestety ze skutkiem negatywnym. Faktem jest, że ww. od kilkunastu lat nie przebywa pod adresem stałego zameldowania i przez ten okres wielokrotnie zmieniała miejsce pobytu. Jednakże na uwagę zasługuje fakt, że w miejscowości D. przy ul. [...] wynajmuje lokal od kilku miesięcy z umową najmu zawartą na okres jednego roku. Podkreślono, że z oświadczenia wynajmującej lokal wynika, iż B. O. nie ma możliwości pozostania tu na stałe. Nie ma też możliwości uzyskania jakiegokolwiek lokalu mieszkalnego z zasobów gminy, gdyż gmina Dąbrówno takowymi nie dysponuje. Sama zainteresowana również nie deklaruje chęci pozostania na terenie tutejszej gminy. Kilkuletni pobyt w placówce MARKOT nie może świadczyć o chęci pozostawania na stałe na terenie naszej gminy, lecz podyktowany jest trudnościami w zakresie uzyskania lokalu mieszkalnego. Należy podkreślić, że w Ośrodku MARKOT docelowo przebywa ok. 200 osób z czego ok. 100 osób jest w ciągłej rotacji. Niski dochód, przewlekła choroba i inwalidztwo uniemożliwiają B. O. podjęcie działań zmierzających do usamodzielnienia się. Wynajem lokalu i zameldowanie się w nim na okres jednego roku nie świadczy, iż ww. może prawidłowo funkcjonować bez jakiegokolwiek wsparcia. Konieczna jest pomoc doraźna ze strony OPS, jak również wsparcie współlokatorki w zakresie opłaty połowy czynszu. Biorąc pod uwagę powyższe wskazano, iż właściwym do udzielania pomocy B. O. jest Ośrodek Pomocy Społecznej Kostrzyn nad Odrą. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek o rozpoznanie negatywnego sporu o właściwość podlegał rozpoznaniu na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 P.p.s.a. Właściwość miejscową organu w sprawach z zakresu pomocy społecznej regulują przepisy art. 101 ustawy o pomocy społecznej. Zasadą jest, że właściwą jest gmina miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (art. 101 ust. 1 ustawy). Miejsce zamieszkania ustala się na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego, który w art. 25 stanowi, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle art. 25 k.c. o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny – faktyczne przebywanie (corpus) i wewnętrzny zamiar stałego pobytu (animus manendi), występujące i trwające łącznie. Przy czym wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia. Wystarcza więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w danej miejscowości. Stanowisko takie wyraził Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 25 listopada 1975 r. sygn. akt III CRN 53/75 (OSN 1976, nr 10, poz. 218) i zachowuje ono aktualność również obecnie. Zasadnie pogląd ten, przyjęty również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przywołał wnioskodawca wykazując, iż po opuszczeniu Kostrzyna w listopadzie 2001 r. B. O. ześrodkowała swą aktywność życiową na terenie gminy Dąbrówno. Najpierw przebywając w Domu dla Życia MONAR-MARKOT w M. , a następnie od czerwca 2012 r. w D. , w której to miejscowości wynajmuje lokal mieszkalny, w którym jest zameldowana na pobyt czasowy. W opisanej sytuacji nie sposób uznać B. O. za osobę bezdomną, gdyż w myśl art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej za osobę bezdomną uważa się osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkiwania. Długotrwały pobyt B. O. na terenie gminy Dąbrówno oraz zamieszkiwanie obecnie w wynajętym lokalu mieszkalnym nie pozwala przyjąć właściwości gminy ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały. Z miastem Kostrzyn strony obecnie nie wiążą żadne więzy. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zarówno w sprawach zasiłków stałego jak i celowego, jak również w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej (art. 59 ustawy o pomocy społecznej) właściwą jest gmina Dąbrówno, w której przebywa obecnie B. O. Jeśliby uznać za miarodajne oświadczenie B. O. , że nie ma zamiaru przedłużenia pobytu to wówczas sytuację jej opisaną w odpowiedzi na wniosek, należałoby ocenić na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki jako właściwą miejscowo wskazuje gminę miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie. Wobec powyższego mając na względzie sytuację osobistą B. O. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 i 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.