II SA/Rz 786/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ WSA Magdalena Józefczyk Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Gminy [...] na rzecz strony skarżącej Stowarzyszenia [...] kwotę 557 zł /słownie: pięćset pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 786/12 UZASADNIENIE W dniu [...] marca 2012 r. Rada Gminy [...], działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1002 ze zm.), podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] w 2012 roku". Program ten został przyjęty w brzmieniu określonym w załączniku Nr 1 do uchwały. Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia 13.04.2012 r., poz. 874. [...] Stowarzyszenie Ochrony Zwierząt pismem z dnia 20 kwietnia 2012 r., złożonym 27.04.2012 r., wezwało Radę Gminy [...] do usunięcia naruszenia prawa, wskazując, że ww. uchwała nie spełnia wymogów przewidzianych prawem. W szczególności w uchwale nie sprecyzowano do jakiego schroniska będą kierowane zwierzęta bezdomne oraz czy podpisano stosowną umowę w tym zakresie. Nie określono jaka lecznica lub jaki lekarz weterynarii zapewni całodobową opiekę w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Zaniedbanie to może przyczynić się do zagrożenia życia i zdrowia zwierząt. Ponadto, brak jest wskazania adresu gospodarstwa rolnego, do którego mają trafiać zwierzęta gospodarskie, a regulacja w tym zakresie zawarta w § 10 ww. uchwały jest niewystarczająca. W uchwale nie określono także wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz nie wskazano sposobu ich wydatkowania. Rada Gminy [...] w uchwale z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] stwierdziła, że nie znalazła podstaw do uwzględnienia wezwania [...] Stowarzyszenia Ochrony Zwierząt. W uzasadnieniu wskazano, że Rada Gminy wyczerpująco zastosowała art. 11a ustawy o ochronie zwierząt i uchwaliła "realny" program. Podniesiono, że organ wykonawczy, jakim jest Wójt Gminy nie może podjąć działań wyprzedzających regulację zawartą w Programie, w szczególności nie ma uprawnień do zawierania umów, z których będą wynikać zobowiązania Gminy. Na cele określone w przedmiotowej uchwale zarezerwowano środki w budżecie Gminy na rok 2012 r. w wysokości 8000 zł. Wskazano, że Wojewoda [...] w ramach sprawowanego nadzoru nie kwestionował ww. uchwały. Z chwilą jej wejścia w życie, po opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] w dniu 13 kwietnia 2012 r., Wójt Gminy podjął odpowiednie działania zmierzające do zawarcia umowy ze schroniskiem, podpisania umowy z lekarzem weterynarii, zawarcia umowy z gospodarstwem rolnym. Jednak ze względu na związane z tym problemy wątpliwym jest, by umowy te zostały podpisane w najbliższym czasie. W dniu 25.07.2012 r. [...] Stowarzyszenie Ochrony Zwierząt, za pośrednictwem Rady Gminy [...], skierowało skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na opisaną na wstępie uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2012 r. Nr [...], wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, że Stowarzyszenie jest organizacją pożytku publicznego a jej statutowym zadaniem jest ochrona zwierząt. Tym samym wszelkie naruszenia uprawnień zwierząt stanowią bezpośrednie naruszenie interesu prawnego Stowarzyszenia. Ponadto strona skarżąca posiada uprawnienie do opiniowania programu rad gmin, dotyczącego opieki nad zwierzętami, co oznacza, że nie można jej odmawiać prawa do zaskarżania uchwały, której nie opiniowała. W argumentacji skargi Stowarzyszenie wskazało na uchybienia podnoszone uprzednio w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, a zatem, że zaskarżona uchwała nie spełnia wymogów określonych w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, w którym to przepisie ustawodawca wymienił sprawy, jakie obligatoryjnie powinny zostać uregulowane w uchwale o programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobieganiu bezdomności zwierząt. Rada Gminy [...] w zaskarżonej uchwale nie zawarła wszystkich tych elementów, w szczególności nie zapewniono schroniska dla zwierząt bezdomnych, nie określono gospodarstwa rolnego dla zwierząt gospodarskich, gdyż zapewnienie zawarte w § 10 ust. 1 ww. uchwały, iż wójt wskaże gospodarstwo rolne w celu zapewnienia opieki nad zwierzętami jest niewystarczające. Nie zapewniono także całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku wystąpienia zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, a regulacja zawarta w § 10 ust. 2 ww. uchwały powtarza jedynie regulację ustawową i nie wskazuje konkretnej lecznicy, która będzie świadczyć opiekę. W uchwalonym programie opieki nie określono wysokości środków finansowych oraz sposobu ich wydatkowania na realizację programu. Wskazanie, że środki na ten cel ujęte są w budżecie gminy na rok 2012 w wysokości 8000 zł jest niezgodne z art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, gdyż ustawa ta wymaga określenia wysokości tych środków i sposobu ich wydatkowania. Treść zaskarżonej uchwały narusza także zakaz wyrażony w § 118, § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20.06.2001 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej, który stanowi, że w akcie wykonawczym nie powtarza się unormowań zawartych w przepisie powszechnie obowiązującym. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o jej oddalenie, podnosząc argumentację zawartą w uzasadnieniu uchwały z dnia 15 czerwca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. – obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Poddając skargę wstępnemu badaniu Sąd stwierdził, że została ona podpisana przez osobę uprawnioną do reprezentowania Stowarzyszenia – jego prezes H. D., spełnione też zostały warunki formalne do wniesienia skargi. Jej złożenie poprzedzone zostało wezwaniem o usunięcie naruszenia prawa, a po otrzymaniu odpowiedzi na nie, 25.06.2012 r., skarżący skierował skargę w ostatnim dniu terminu, który przypadał 25.07.2012 r. Zaskarżona uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2012 r. wydana została na podstawie art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j.Dz. U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1002 ze zm.). W przepisie tym odwołano się do art. 11 ust. 1, który zalicza do zadań własnych gmin obowiązek zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom orz ich wyłapywanie. Realizując ten obowiązek rada gminy corocznie do dnia 31 marca określa w drodze uchwały program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (art. 11 a ust. 1). Art. 11 a ust. 2 wylicza obowiązkowe elementy programu, obejmujące: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. W ust. 3 ustawodawca wskazał, że program może również obejmować plan znakowania zwierząt w gminie. Tryb opracowania programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt został określony w art. 11 a ust. 6-8 ustawy o ochronie zwierząt. Zgodnie z tymi przepisami projekt programu przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta) i przekazuje do zaopiniowania (najpóźniej do dnia 1 lutego): 1) właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii; 2) organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy; 3) dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy. Podmioty te w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu wydają o nim opinię. Niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu. Z przedstawionych przez Gminę [...] dokumentów wynika, że projekt "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] w 2012 roku" opiniowany był jedynie przez Powiatowego Inspektora Weterynarii. Fakt taki potwierdza pismo przewodnie tegoż Inspektora z dnia 6 marca 2012 r., znak [...] informujące o wydaniu opinii stanowiącej załącznik do tego pisma. Nadmienić należy, że załącznik ten, będący w istocie opinią nie został dołączony do akt sprawy. Analiza tychże akt wskazuje również na brak uzyskania pozostałych opinii, tj. działających na obszarze gminy: organizacji społecznych, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt oraz dzierżawców lub zarządców obwodów łowieckich. W skierowanym do tut. Sądu piśmie z 11.09.2012 r. dotyczącym uzupełnienia akt Wójt Gminy [...] poinformował, że nie posiada innych dokumentów w niniejszej sprawie, a w toku rozprawy przed Sądem pełnomocnik Gminy [...] oświadczył, że projekt Programu nie był przedstawiany do zaopiniowania ww. podmiotom. Okoliczność braku przekazania projektu programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt do zaopiniowania podmiotom wymienionym w art. 11 a ust. 7 ustawy o ochronie zwierząt wskazuje na naruszenie procedury uchwalenia uchwały, wyraźnie określonej w przepisach tej ustawy w art. 11 a ust. 6-8. Tego rodzaju naruszenie uprawnia Sąd do stwierdzenia nieważności uchwały. Należy podkreślić, że art. 147 § 1 P.p.s.a., który przewiduje sankcję nieważności uchwały nie reguluje rodzaju naruszeń prawa, które są podstawą do jej zastosowania. W orzecznictwie przyjmuje się jednak, że sankcja ta znajduje zastosowanie w przypadku stwierdzenia ciężkiego, kwalifikowanego naruszenia prawa, ale również obejmuje inne stopnie naruszenia prawa, a wśród przyczyn stwierdzenia nieważności uchwały wymienia się podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowania przepisu prawa będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie przepisów procesowych dotyczących podjęcia uchwały (por. wyrok NSA z dnia 7.06.2011 r., I OSK 314/11, LEX Nr 1082723, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 20.12.2007 r., II SA/Bk 433/07, LEX Nr 480115). W ocenie Sądu pominięcie ściśle określonej w przepisach prawa materialnego procedury opiniowania projektu uchwały mieści się w kategorii istotnych, rażących naruszeń, które stanowią podstawę do stwierdzenia nieważności tej uchwały. Sąd uwzględnił tę okoliczność niezależnie do zarzutów skargi, jako że z mocy art. 134 P.p.s.a sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Odnosząc się natomiast do argumentacji skargi Sąd podziela pogląd skarżącego Stowarzyszenia, że zgodnie z art. 11 a ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie zwierząt zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca może nastąpić tylko w schronisku dla zwierząt, które zostało zdefiniowane w art. 4 pkt 25 tej ustawy – jako miejsce przeznaczone do opieki nad zwierzętami domowymi spełniające warunki określone w ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2008 r., nr 213, poz. 1342, ze zm.) Zaskarżona uchwała w § 1 pkt 3 wprowadza własną definicję "schroniska" – przez które należy rozumieć organizacje społeczne, stowarzyszenia, fundacje, których celem statutowym jest ochrona zwierząt, współpracujące z Gminą. Wprowadzenie w uchwale Rady Gminy [...] definicji "schroniska" odmiennej od definicji ustawowej należy odczytać jako istotne naruszenie prawa. Za tego rodzaju naruszenie nie można natomiast uznać braku wskazania konkretnego schroniska, konkretnego lekarza weterynarii, zapewniającego całodobową opiekę w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, czy konkretnego gospodarstwa rolnego, do którego mają trafiać zwierzęta gospodarskie. W tym zakresie należy przyznać słuszność stanowisku organu gminy, że dopiero podjęcie uchwały umożliwia Wójtowi zawarcie umów z konkretnymi podmiotami w celu realizacji przyjętego programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt Z wszystkich tych przyczyn, uznając, iż zaskarżona uchwała Rady Gminy [...] została podjęta bez uprzedniego zaopiniowania projektu uchwały, zgodnie z art. 11 a ust. 7 ustawy o ochronie zwierząt, należało stwierdzić jej nieważność w oparciu o art. 147 § 1 P.p.s.a. Uwzględniając skargę Sąd zastosował art. 152 P.p.s.a. i stwierdził, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach, obejmujących wpis od skargi oraz koszty zastępstwa procesowego i opłaconej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 209 P.p.s.a., uwzględniając w tym zakresie wniosek skarżącego.