II SA/Rz 748/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi A. S.A. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej -skargę oddala- Decyzją z dnia [...] maja 2012r., nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego, zwany w dalszej części uzasadnienia także GITD, w pkt 1 uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 3. 000 (sł. trzy tysiące zł.); w pkt 2 nałożył na "A." Spółka Akcyjna z siedzibą w C. (zwane w dalszej części uzasadnienia także Spółką) karę pieniężną w wysokości 3. 000 zł tytułem naruszenia lp. 2.2.3 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym polegającego na wykonywaniu transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących: ustalonej trasy przejazdu i wyznaczonych przystanków. W podstawie prawnej decyzji GITD powołał art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej w dalszej części uzasadnienia k.p.a. oraz art. 18 ust. 1, art. 18 b ust. 1, pkt 3 i 7 oraz ust. 2 pkt 3 i 5, art. 92a ust. ust. 1, 2 i ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), zwanej w dalszej części uzasadnienia ustawą oraz art. 10 i art. 11 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. , Nr 244, poz. 1454) oraz lp. 2.2.3. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym sprawy. W dniu 17 listopada 2011 r. w miejscowości S., Inspekcja Transportu Drogowego dokonała kontroli autobusu marki Austosan nr rej. [...], kierowanego przez T. R. w wyniku, której ustalono, że Spółka wykonuje transport drogowy osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, gdyż przejazd autobusu zakończono w miejscowości S., nie realizując dalszej części trasy ze S. poprzez G. – Ż.– L., jaka wynikała z okazanego zezwolenia Nr [...]. W odwołaniu od decyzji Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego R. K. wniosła o jej uchylenie w całości, względnie o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania w tym art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego i wyczerpującego odniesienia do okoliczności ustalonych w toku postępowania, brak uwzględnienia wniosków i twierdzeń strony, których przedmiotem były okoliczności mające znaczenia dla sprawy; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego to jest: - art. 20a ustawy poprzez przyjęcie, że w przedmiotowym stanie faktycznym nie wystąpiły okoliczności niezależne od skarżącego uniemożliwiające wykonywanie przewozów zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów W uzasadnieniu odwołania Spółka wskazała, że nie miała wpływu na powstanie naruszenia, które było następstwem trudnych do przewidzenia okoliczności. Z treści art. 20a ustawy wynika, że podstawą odstąpienia od wykonywania przewozów zgodnie z zezwoleniem mogą być również przesłanki ekonomiczne, które wystąpiły w przedmiotowej sprawie. Spółka odstąpiła od wykonywania transportu na trasie S. – L., ponieważ generuje on nieuzasadnione straty dla przedsiębiorstwa. Skarżąca podała, że wnioskiem z dnia 16 listopada 2011 r. zwróciła się do Marszałka Województwa [...] o zmianę zezwolenia w tym zakresie. Po rozpatrzeniu odwołania GITD zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] maja 2012 r. orzekł, jak wskazano na wstępie. Organ w uzasadnieniu przytoczył treść art. 18 ust. 1, art. 18b ust. 1 pkt 3 i 7 oraz ust. 2 pkt 3 i 5 ustawy. Wskazał, że w myśl przepisu art. 92a ust. 1 ustawy, kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 do 10. 000 zł. za każde naruszenie przy czym suma kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli nie może przekroczyć kwoty 10. 000 zł. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1 oraz wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy (art. 92a ust. 6). Organ wskazał, że nie znajduje podstaw do uwzględnienia odstępstw od wykonywania przewozu drogowego zgodnie z zezwoleniem określonych w art. 20a ustawy. W myśl ust. 1 tego przepisu, warunków określonych w zezwoleniu nie stosuje się w przypadku wystąpienia niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności uniemożliwiających wykonywanie przewozów, zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów w szczególności awarii sieci, robót drogowych lub blokad drogowych, w sytuacjach, kiedy przejazd trasą określoną w zezwoleniu jest uniemożliwiony, a nieutrudniony. Z zeznań kierowcy wynika, że przyczyną skrócenia trasy przejazdu było zawieszenie wykonywania przewozu na odcinku S.– L. Organ przyznał rację odwołującemu, że katalog wymienionych w powyższym przepisie zdarzeń nie ma charakteru zamkniętego, jednak nieopłacalność wykonywania przewozów na określonej trasie nie może skutkować samowolnym zawieszeniem wykonywania przewozów na tej trasie. Określenie przebiegu trasy i jej opłacalności leży w gestii przewoźnika, a ryzyko związane prowadzeniem działalności gospodarczej i osiąganiem zysku spoczywa na przedsiębiorcy. Okoliczność, że spółka wystąpiła o zmianę zezwolenia w zakresie nieopłacalnego odcinka trasy nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia, bo do zmiany decyzji obowiązkiem strony było wykonywanie przewozów zgodnie z zezwoleniem. Organ wyjaśnił, że stosownie do treści art. 92 ust. 1 ustawy, wg stanu na dzień wydania decyzji I instancji podmioty, które wykonują przewóz drogowy lub inne czynności związane z przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów wymienionych w pkt 1 – 8 podlegały karze 50 – 15.000 zł. Suma kar nałożonych podczas jednej kontroli nie mogła przekroczyć 15. 000 zł, zgodnie z art. 92 ust 2 ustawy. Wykaz naruszeń oraz wysokość kar określał załącznik do ustawy (art. 92 ust. 4 do ustawy). W dacie orzekania przez organ II instancji uległ zmianie stan prawny. Zgodnie z art. 10 ustawy z dnia 15 września 2011r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw, przepisy ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu nadanym wymienioną ustawą stosuje się w sprawach o nałożenie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem jej wejścia w życie (1 stycznia 2012 r.). Zasadnym było nałożenie na spółkę kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących: ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków w wysokości 3. 000 zł zgodnie z lp. 2.2.3., na podstawie art. 92 a ust 1 , ust. 2, przy czym wykaz naruszeń oraz wysokość kar określa po zmianie ustawy załącznik nr 3 do ustawy (art. 92a ust. 6 ustawy). Spółka "A." z siedzibą w C. działające przez radcę prawnego R. K. złożyło skargę na wskazaną wyżej decyzję zaskarżając ją w części, w pkt 2. Skarżący zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego i wyczerpującego odniesienia się do okoliczności ustalonych w toku postępowania, brak uwzględnienia wniosków i twierdzeń strony, których przedmiotem były okoliczności mające istotne znaczenie dla sprawy; art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie działań przez organy administracji w sposób naruszający zasadę zaufania do organów Państwa; 2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to: art. 20a i art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że w przedmiotowym stanie faktycznym nie wystąpiły okoliczności niezależne od skarżącego uniemożliwiające mu wykonywanie przewozów zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów. Spółka wniosła o uchylenie decyzji z dnia [...] maja 2012 r. w zaskarżonej części oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa, według norm przepisanych. Ponadto wniosła o przeprowadzenie dowodów z wymienionych dokumentów na okoliczność ich treści, w szczególności na okoliczność zgłaszania przez skarżącego naruszeń w zakresie warunków wykonywania przewozów przez innych przewoźników. W uzasadnieniu Spółka zarzuciła, że w niniejszej sprawie organ nie ustalił, czy zaistniały przesłanki ekonomiczne uzasadniające zastosowanie art. 20a i art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy, arbitralnie przesądzając z góry, iż brak jest podstaw do wstrzymania wykonywania przewozów. Przesłanki odstąpienia od warunków określonych w zezwoleniu określone w art. 20 a ustawy należy rozumieć jako wszystkie okoliczności (nie tylko mające charakter techniczny) uniemożliwiające wykonywanie przewozów zgodnie określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów. Wystąpienie takich okoliczności wyłącza podstawę do nałożenia kary pieniężnej za naruszenie warunków określonych w zezwoleniu. Skarżąca podniosła, iż wielokrotnie zwracała się do stosownych organów z informacjami o naruszeniach prawa dokonywanych przez innych przewoźników oraz o nierentowności przewozów na odcinku S. – L., dotyczących w szczególności zasad korzystania z Dworca Autobusowego w S. Naruszenia innych przewoźników polegały na korzystaniu z przystanku autobusowego bez podania do publicznej wiadomości rozkładów jazdy oraz bez uprzedniego zawarcia umowy, której przedmiotem byłoby korzystanie z dworca autobusowego w S. będącego w administracji skarżącego. Okoliczności powyższe świadczą o tym, że Skarżący wielokrotnie informował organy administracji publicznej o warunkach istniejących na trasie R. – S. – L., które w sposób niekorzystny wpływają na możliwość wykonywania przewozów na wspomnianej trasie. Według wiedzy posiadanej przez Skarżącego, pozostałe podmioty wykonujące przewozy nie spotkały się z restrykcyjnym działaniem ze strony organów administracji i nałożeniem kar, pomimo jednoznacznych i niczym nieuzasadnionych naruszeń warunków wykonywania przewozów. Skarżący miał, zatem podstawy do pozostawania w usprawiedliwionym przekonaniu, że skoro w stosunku do niego występują niezależne okoliczności o charakterze ekonomicznym (i dodatkowo wystąpi o zmianę warunków wykonywania przewozów), to nie poniesie żadnych sankcji. Skarżąca podała, że zwróciła się o zmianę warunków wykonywania przewozów (skrócenie trasy R.– S. – L.) w dniu 16 listopada 2011 r. do Marszałka Województwa [...] i z przyczyn niezależnych od skarżącego, lecz spoczywających po stronie organu, procedura trwała 3 miesiące. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie przytaczając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. nr 270) – zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Poddawszy zaskarżoną decyzję kontroli legalności według przesłanek wyżej przedstawionych Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stan faktyczny sprawy wbrew twierdzeniom skarżącej nie jest sporny. Skarżąca przyznaje bowiem tak w odwołaniu jak i w skardze, że mała liczba pasażerów na odcinku S. – L., powoduje, że wykonywanie przez skarżącego przewozów na tej trasie generuje jedynie nieuzasadnione starty, a dalsze prowadzenie przewozu na wskazanym odcinku mogłoby powodować zaburzenia w finansach skarżącej. Skarżąca stwierdziła, że wymienione wyżej przyczyny uniemożliwiły wykonywanie przewozów na warunkach określonych w zezwoleniu. Ponadto organ I instancji w uzasadnieniu decyzji odniósł się tylko do art. 20a ustawy, podczas, gdy przepis art. 93 ust. 7 ustawy stanowi uzupełnienie do art. 20a ustawy. Wyżej naprowadzone twierdzenia skarżącej sprowadzają się do zakwestionowania oceny stanu faktycznego sprawy, co powinno skutkować odstąpieniem przez organy od nałożenia kary pieniężnej. Ustawą z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 244, poz. 1454), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2012 r., przepis art.93 ustawy otrzymał nowe brzmienie, a jego ust. 7 stanowi, ze do kar pieniężnych przewidzianych niniejsza ustawą nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. nr 8, poz. 60 ze zm.). Zgodnie z art. 10 wyżej wymienionej ustawy zmieniającej, przepisy ustawy, o której mowa w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejsza ustawą stosuje się w sprawach o nałożenie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego, wszczętych i niezakończonych decyzja ostateczną przed dniem jej wejścia w życie. Taka sytuacja nastąpiła w niniejszej sprawie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana w dniu [...] maja 2012 r. Zmiana ta obowiązywała już w dacie sporządzenia odwołania to jest 11 stycznia 2012 r. (w odwołaniu omyłkowo wpisano 2011 r.). Objęty zarzutami skargi przepis art. 20a ust. 1 ustawy stanowi, że warunków określonych w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18, nie stosuje się w przypadku wystąpienia niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności uniemożliwiających wykonywanie przewozów zgodnie z określonych w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów, w szczególności awarii sieci, robót drogowych, lub blokad drogowych. Cytowany przepis wprowadza odstępstwo od wymogu wykonywania przewozu zgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu, a konsekwencją powyższego jest brak podstaw do przyjęcia, że w przypadku niewykonania przewozu z powodu wystąpienia okoliczności niezależnych od przewoźnika niezgodnie z warunkami udzielonego zezwolenia nakłada się karę pieniężną. Wymieniony w art. 20a ust. 1 ustawy katalog okoliczności jest katalogiem otwartym, ale podkreślić należy, że cechą wspólną wymienionych okoliczności jest brak wpływu wykonującego przewóz na ich zaistnienie, a tylko taki charakter okoliczności uzasadnia odstąpienie przedsiębiorcy od warunków określonych w zezwoleniu. Okoliczność niezależna to taka na powstanie, której nie miał wpływu przedsiębiorca wykonujący przewóz (por. wyrok NSA z 4.12.2008 r. sygn. akt II GSK 540/08 LEX nr 626570). Każda inna okoliczność skutkuje powstaniem deliktu administracyjnego i ponoszeniem odpowiedzialności na warunkach określonych przez ustawę. W świetle przedstawionych uwag Sąd nie podziela argumentacji skarżącej spółki, że względy ekonomiczne należy zaliczyć do okoliczności niezależnych od przedsiębiorcy. Przeciw argumentom skarżącej stoi również treść art. 20a ust. 2 ustawy zgodnie, z którym w przypadku, gdy okoliczności uniemożliwiające wykonywanie przewozów, o których mowa w ust. 1 trwają dłużej niż 14 dni, organ właściwy w sprawach zezwoleń, na wniosek przedsiębiorcy, wydaje decyzję w sprawie odstępstwa od warunków określonych w zezwoleniu. Zatem sytuacja spowodowana okolicznościami niezależnymi od przedsiębiorcy nie może w sposób nieuregulowany prawem trwać dłużej niż 14 dni. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie stan nieopłacalności prowadzenia przewozów na trasie S. – L. był znany przewoźnikowi przez okres dłuższy niż 14 dni, co potwierdzają także pisma dołączone przez skarżącą do skargi. Ponadto z protokołu kontroli z dnia 17 listopada 2011 r. wynika, że według wiedzy kierowcy wykonującego przewóz, kursy na trasie S. – L. zostały zawieszone. Prawidłowo zatem organy uznały, że przesłanki ekonomiczne wskazane przez skarżącą jak i okoliczności zaprzestania przewozu w dniu kontroli trasą określoną w udzielonym zezwoleniu nie są okolicznościami wyłączającymi odpowiedzialność przewoźnika na podstawie art. 20 a ust. 1 ustawy. Powyższa konstatacja czyni nieuzasadnionymi pozostałe zarzuty skargi w zakresie naruszenia przepisów postępowania administracyjnego jak i przepisów prawa materialnego w tym art. 92c ustawy. Organ II instancji prawidłowo też zastosował przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zakresie skorygowania podstawy prawnej mając na względzie przepis art. 10 wyżej powołanej ustawy z dnia 16 września 2011 r. w sprawie zmiany ustawy o transporcie drogowym. Dodać wypada, ze z mocy art. 134 p.p.s.a. Sąd związany jest przy orzekaniu granicami sprawy, a to oznacza, że bez wpływu na wynik sprawy pozostają sygnalizowane przez skarżącą naruszenia prawa innych przewoźników. Mając na względzie przedstawiony stan sprawy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.