II SA/Ke 731/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 grudnia 2012r. sprawy ze skargi M.S., R.S., E.R. i K.R. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania E. i K. małżonków R. oraz M. i R. małżonków S. od decyzji Starosty J. z dnia [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. P. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania istniejącej stodoły z przeznaczeniem na obiekt inwentarski o obsadzie do 280 sztuk tuczników oraz budowę dwóch silosów stalowych o pojemności po 60 ton każdy, przeznaczonych do magazynowania zboża na działce nr 184 w miejscowości P., gm. J., na podstawie art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. Nr 243 z 2010r., poz. 1623 ze zmianami) oraz art. 138 § 1 kpa umorzył postępowanie odwoławcze ponieważ złożone odwołanie nie pochodzi od strony. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał, że odwołujący nie brali udziału w postępowaniu toczącym się przed organem I instancji, natomiast odwołanie wnieśli w terminie do zaskarżenia decyzji Starosty, dlatego też ustalenia wymaga, czy odwołanie to pochodzi od strony. Dalej ustalił, że małżonkowie R. są właścicielami działki nr [...], zaś małżonkowie S. działki nr [...] Działki te są oddzielone od działki nr [...], na której ma być realizowana inwestycja, działką nr 185 stanowiąca własność inwestorów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] umorzyło postępowanie odwoławcze wszczęte z odwołania złożonego przez małżonków R. i S., z uwagi na ich brak statusu jako strony. Decyzja ta została uchylona wyrokiem WSA w Kielcach z dnia 23 sierpnia 2012 r. Zdaniem Wojewody odwołujący nie przedstawili żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że są właścicielami działek znajdujących się w obszarze oddziaływania, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Dalej wskazał, że planowane przedsięwzięcie, zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy, nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397), albowiem zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 103 tego rozporządzenia do takich przedsięwzięć należy chów lub hodowla zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 40 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP), jeżeli działalność ta prowadzona będzie w odległości mniejszej niż 100 m od terenów mieszkaniowych w rozumieniu przepisów rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów, nie uwzględniając nieruchomości gospodarstwa, na terenie którego chów lub hodowla będzie prowadzona. W analizowanym przypadku inwestor przewiduje chlewnię o obsadzie 280 tuczników, co odpowiada 39,2 DJP. Wojewoda przytoczył także przepisy § 12 ust. 1 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zmianami) oraz ustalił, że odległość od ściany pełnej stodoły, która ma być zamieniona na obiekt inwentarski do ściany budynku mieszkalnego małżonków S., znajdującego się na działce nr 186 wynosi ok. 29 m i ok. 22,5 m od granicy tej działki. Działka małżonków R. znajduje się za tą działką, na znajdującej się w aktach mapie nie ma zaznaczonych na niej budynków, zaś odległość od jej granicy do ściany projektowanego budynku inwentarskiego wynosi ok. 44 m. Wojewoda przytoczył również przepisy § 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 stycznia 1997 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 132, poz. 877 ze zmianami) i stwierdził, że skoro w analizowanym przypadku odległość fundamentów silosów wynosi ok. 27,5 m od granicy działki Nr 186 i ok. 34,5 m od ściany budynku mieszkalnego na tej działce oraz ok. 59 m od granicy działki Nr [...], oznacza to, że projektowana zmiana sposobu użytkowania istniejącej stodoły na obiekt inwentarski nie ogranicza zagospodarowania terenu działek odwołujących. W ocenie Wojewody obszar oddziaływania inwestycji obejmuje tylko działki inwestora oraz znajdującą się w sferze oddziaływania działkę Nr [...], stanowiąca własność osoby, będącej stroną tego postępowania. Odwołujący nie wskazali przepisu wprowadzającego ograniczenia w zagospodarowaniu ich działek z uwagi na zmianę sposobu użytkowania istniejącej stodoły. Dlatego też postępowanie odwoławcze wszczęte na skutek wniesionego przez nich odwołania podlegało umorzeniu. W skierowywanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze M. i R. małżonkowie S. oraz E. i K. małżonkowie R. zarzucili naruszenie art. 28 kpa, art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz § 11 i § 12 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie, a także art. 6 ust. 1 i art. 8 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka poprzez niewłaściwe ich zastosowanie. W uzasadnieniu wskazali, że powinni być uznani za stronę postępowania, albowiem posiadają interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa oraz "znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu chlewni w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawo Budowlane". Wskazali, że inwestor już wcześniej bez pozwolenia prowadził taką hodowlę w stodole. Uciążliwe zapachy, a także inne uciążliwości w postaci plagi much i szczurów powodują, że inwestycja ta oddziaływuje na ich nieruchomości, utrudniając im zamieszkiwanie oraz szkodliwie wpływając na ich zdrowie. Podnieśli, że organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do naruszenia przepisów § 11 i §12 powołanego wyżej rozporządzenia, które nakazują przy sytuowaniu budowli uciążliwych dla otoczenia uwzględnianie kierunku wiatrów oraz oddzielanie takich budowli pasami zieleni średnio- i wysokopiennej, i nie uwzględnił, że przez większą część roku na tym terenie wieją wiatry z kierunku zachodniego i południowo – zachodniego. Skarżący zarzucili także, że organ nie wziął pod uwagę faktu, że od strony południowej do budynku stodoły przylega budynek gospodarczy o wymiarach 10 m x 7 m, w którym także są hodowane tuczniki. W związku z tym zachodzi pytanie ile tuczników łącznie jest hodowanych na działce nr 184, skoro M.P. decyzją Starosty J. uzyskał pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania stodoły na obiekt inwentarski o obsadzie do 280 sztuk tuczników, czyli 39,2 DJP – nie licząc hodowli prowadzonej w przyległym budynku o wymiarach 10 x 7 metrów. Podnieśli, że wzrost o 6 sztuk już daje wartość 40,04 DJP czyli może znacząco oddziaływać na środowisko nawet do 100 metrów na budynki mieszkalne. Zakwestionowali stanowisko organu, że nie przedłożyli żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że są właścicielami działek znajdujących się w obszarze oddziaływania, powołując się na złożoną opinię biegłego oraz dokumentację fotograficzną. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 70 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę - rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę. W niniejszej sprawie zachodzi taka właśnie sytuacja, w związku z czym zgodzić się należy z organem, że kwestię legitymacji do udziału w sprawie w charakterze strony w tej sprawie regulują nie tylko przepisy art. 28 kpa ale także art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, będącego lex specialis w stosunki do normy wynikającej z art. 28 kpa. Zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei w myśl art. 3 pkt 20 tej samej ustawy, ilekroć jest w niej mowa o obszarze oddziaływania obiektu należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W niniejszej sprawie organ ograniczył się do ustalenia odległości projektowanego budynku inwentarskiego przeznaczonego do tuczu trzody chlewnej oraz silosów od granicy z działkami skarżących oraz od budynku mieszkalnego małżonków S. i uznał, że skoro odległości te nie naruszają obowiązujących przepisów, to tym samym nieruchomości skarżących nie znajdują się w obszarze oddziaływania. Zaprezentowane stanowisko nie jest prawidłowe. Jak bowiem wskazał NSA w wyroku z dnia 14 lipca 2011r. w spawie II OSK 1182/10 ocena wpływu konkretnej inwestycji na otoczenie obejmuje cały szereg zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na nieruchomości znajdujące się w otoczeniu obiektu i nie może ograniczać się do kwestii zachowania warunków technicznych w zakresie usytuowania obiektu na działce. Biorąc zatem pod uwagę indywidualne cechy projektowanego budynku i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych w bezpośrednim sąsiedztwie są stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę (Lex nr 1083569). Również w sprawie II OSK 2375/10 NSA wskazał, że zachowanie minimalnych odległości dla danego rodzaju obiektów, przyjęte w przepisach określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, nie przesądza o tym, że oddziaływanie tych obiektów nie wykracza poza obszar nieruchomości inwestora, a więc nieruchomości sąsiadujące nie znajdują się w obszarze oddziaływania (Lex nr 1145589). Nadto jak wskazał NSA w postanowieniu z dnia 27 marca 2012 r. w sprawie II Oz 232/12, w sprawach inwestycji stwarzających uciążliwość dla otoczenia, interes prawny ma podmiot, który posiada tytuł prawny do obiektów położonych w strefie oddziaływania tej inwestycji, a nie tylko działki bezpośrednio z nią graniczącej (Lex nr 1138277). W niniejszej sprawie okolicznością bezsporną jest to, że nieruchomości skarżących nie sąsiadują bezpośrednio z działką ewidencyjną Nr [...], na której znajduje się objęta pozwoleniem na zmianę sposobu użytkowania stodoła, lecz są od niej oddzielone działką ewidencyjną Nr [...], należącą do inwestora. Co prawda brak jest ustaleń dotyczących szerokości tej działki, tym niemniej skoro z projektu zagospodarowania działki Nr [...] wynika, że stodoła znajduje się w granicy z działką 185, jej szerokość wynosić musi 22,5 metra, a więc tyle, ile wynosi odległość stodoły od granicy z działką małżonków S.. W projektowanym budynku ma być prowadzona hodowla 280 tuczników, co odpowiada 39,2 DJP. Skoro przepisy rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko przewidują, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się chów lub hodowlę zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 40 DJP, jeżeli będzie ona prowadzona w odległości mniejszej niż 100 metrów od terenów mieszkaniowych i innych zabudowanych (z wyłączeniem cmentarzy i grzebowisk dla zwierząt), to chociaż hodowla w ilości 39,2 DJP nie będzie się zaliczała do potencjalnie znacząco oddziaływujących na środowisko, to z uwagi na jej prowadzenie w odległości niespełna 30 metrów od istniejącego domu mieszkalnego skarżących, niewątpliwie na środowisko będzie oddziaływała. Bez wątpienia jest to budowla uciążliwa dla otoczenia w rozumieniu § 11 i § 12 rozporządzenia w spawie warunków, technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie. Zauważyć bowiem należy, że stosownie do art. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity Dz. U. Nr 25 z 2008 r., poz. 150 ze zmianami) ilekroć w tej ustawie mowa jest o oddziaływaniu na środowisko – rozumie się przez to również oddziaływanie na zdrowie ludzi. Z kolei zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany, właściwy organ sprawdza między innymi zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach...Zwrot "w szczególności" oznacza, że nawet jeśli nie jest wymagane uzyskanie wcześniej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w sprawie o pozwolenie na budowę organ nie jest zwolniony z obowiązku badania zgodności projektu z wymaganiami ochrony środowiska. W zakresie zaś przepisów dotyczących ochrony środowiska mieszczą się regulacje dotyczące emisji związanych z hałasem, a także wprowadzaniem różnego rodzaju substancji do powietrza, wody i gleby. W odwołaniu oraz piśmie z dnia 17 sierpnia 2012 r. skarżący, powołując się na doświadczenia wynikające z faktu, że M.P. już wcześniej, bez wymaganego pozwolenia, prowadził w budynku stodoły hodowlę trzody chlewnej (postanowieniem z [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. nakazał mu przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania stodoły), wskazywali, że hodowla ta była źródłem nadmiernego hałasu oraz emisji różnego rodzaju substancji, powodujących odór, a także powodowała, że na ich działkach występowały plagi much, uniemożliwiających normalne korzystanie z domu mieszkalnego i nieruchomości. Wskazywali na negatywny wpływ tych emisji na ich zdrowie. Podnosili także okoliczność, że odchody hodowanych przez M. P. zwierząt były składowane na zewnątrz, bezpośrednio na gruncie, co stanowiło dodatkowe zagrożenie dla środowiska. Zauważyć należy, że zatwierdzony projekt nie reguluje kwestii dotyczącej przechowywania gnojowicy. Tymczasem chociażby z § 6 ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie wynika, że odległość otwartych zbiorników na płynne odchody zwierzęce o pojemności do 200 m3 oraz płyt gnojowych powinna wynosić co najmniej 30 metrów od otworów okiennych i drzwiowych pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi na działkach sąsiednich. Jak wspomniano, w sprawie brak ustaleń gdzie mają być przechowywane takie odchody, nie wiadomo także, jaką będą one miały pojemność, tym bardziej więc stanowisko organu, że skarżący, posiadając dom mieszkalny w odległości niespełna 30 metrów od budynku, w którym ma być prowadzona hodowla 280 sztuk trzody chlewnej, nie są stronami tego postępowania, nie może zostać uznane za prawidłowe. Tak niewielka odległość nieruchomości skarżących od działki, na której planowana jest inwestycja, niewątpliwie ogranicza ich w możliwości swobodnego korzystania z należących do nich nieruchomości i ich zagospodarowania, przykładowo wprowadza ograniczenia co do możliwości wykopania na nich studni. Skoro bowiem odległość studni od szczelnego zbiornika na nieczystości musi wynosić co najmniej 15 metrów (§ 31 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki mieszkalne i ich usytuowanie) niewątpliwie odległość od odchodów zwierzęcych pochodzących od 280 sztuk trzody chlewnej, przechowywanych w inny sposób, w szczególności bezpośrednio na ziemi, wymaga znacznie większej odległości. Podkreślenia także wymaga okoliczność, na którą skarżący wskazywali już w odwołaniu, a także w piśmie z dnia 17 sierpnia 2012 r., i która to okoliczność została przyznana przez M. P. na rozprawie przed sądem administracyjnym Mianowicie na tej samej działce, ale w innym budynku (w przybudówce) już jest prowadzona hodowla trzody chlewnej w ilości 90 sztuk. Fakt ten niewątpliwie powinien być uwzględniony przez organ przy ustalaniu oddziaływania inwestycji na tereny sąsiednie. Skoro bowiem zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199 poz. 1227 ze zmianami) przez przedsięwzięcie należy rozumieć zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko, polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu korzystania z terenu, i przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty, to tym bardziej prowadzenie takiej samej działalności przez tego samego inwestora na tej samej działce, tyle że w różnych budynkach, powinno być zakwalifikowane jako jedno przedsięwzięcie. Tymczasem organ do tej okoliczności w ogóle się nie odniósł, poprzestając na ustaleniu, że skoro przedmiotem jego postępowania jest tylko zmiana sposobu użytkowania stodoły na tuczarnię, w którym to budynku ma być hodowanych maksimum 280 zwierząt, to nie jest to przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, w związku z czym skarżący, których nieruchomości są położone bezpośrednio przy nieruchomości gospodarstwa, na terenie którego będzie oprowadzona hodowla (działka nr 186 małżonków S.) i w odległości około 22 metrów (Działka nr 187 małżonków R.) nie są stroną postępowania, gdyż ich nieruchomości nie znajdują się w obszarze oddziaływania chlewni. W tym miejscu dodatkowego należy zwrócić uwagę, że ustawodawca, określając w § 3 pkt 103 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, odległość 100 metrów, nakazuje nie uwzględniać nieruchomości gospodarstwa, na którego terenie chów lub hodowla będą prowadzone. Tak więc w tym konkretnym wypadku nie uwzględnia się działki 185, jako że wchodzi ona w skład gospodarstwa rolnego M. P. Mając powyższe na uwadze zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. , poz. 1270 ze zmianami). Na podstawie art. 152 tej samej ustawy Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien uwzględnić wszystkie wyżej wskazane okoliczności, a co za tym idzie merytorycznie rozpoznać złożone przez skarżących odwołanie.