I OSK 792/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie NSA Monika Nowicka del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 22 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 704/12 w sprawie ze skargi Gminy Bielsko-Biała na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) zasądza od Gminy Bielsko-Biała na rzecz Wojewody Śląskiego kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 704/12, którym uchylono decyzję wymienionego organu z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] wydaną w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą pod budowę drogi. Powyższy wyrok został wydany w następujących ustaleniach faktycznych i prawnych, poczynionych przez Sąd I instancji: Prezydent Miasta Bielsko-Biała decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, określonej jako rozbudowa ulicy [...] w Bielsku-Białej, obręb [...], obejmując przedmiotową decyzją także działkę nr [...] o pow. [...] m2, stanowiącą własność Gminy Bielsko-Biała, a znajdującą się w użytkowaniu wieczystym Polskiego Związku Działkowców. Kolejną decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...], ten sam organ, działając z urzędu, umorzył jako bezprzedmiotowe na podstawie przepisu art. 105 § 1 K.p.a. postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za wspomniany grunt przeznaczony pod realizację inwestycji drogowej. Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ wskazał, że przepis art. 18 ust. 1g ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. nr 193, poz. 1194 ze zm.) – dalej: specustawa drogowa – stanowi odrębną regulację od zasad wynikających z art. 12 ustawy, w przypadku gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczy rodzinnych ogrodów działkowych, ustanowionych zgodnie z obowiązującą w dacie rozpoznawania sprawy ustawą z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1419 ze zm.) – dalej: u.r.o.d. Zgodnie z tą regulacją podmiot, w którego interesie nastąpi likwidacja rodzinnego ogrodu działkowego lub jego części, zobowiązany jest: 1) wypłacić członkom Polskiego Związku Działkowców - odszkodowanie za stanowiące ich własność nasadzenia, urządzenia i obiekty znajdujące się na działkach; 2) wypłacić Polskiemu Związkowi Działkowców - odszkodowanie za stanowiące jego własność urządzenia, budynki i budowle rodzinnego ogrodu działkowego przeznaczone do wspólnego korzystania przez użytkujących działki i służące do zapewnienia funkcjonowania ogrodu; 3) zapewnić grunty zastępcze na odtworzenie rodzinnego ogrodu działkowego. Zdaniem organu I instancji przepis art. 18 ust. 1g specustawy drogowej wyłączał stosowanie art. 12 tej ustawy. Przepis art. 18 ust. 1g nie zawierał bowiem podstawy do wydania decyzji administracyjnej, w oparciu o którą następowałaby konkretyzacja obowiązków w nim wymienionych. Podstawy do wydania rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej w formie decyzji nie można bowiem domniemywać, a musi ona wynikać wprost z konkretnej normy prawa materialnego. Powoduje to, że ewentualnych roszczeń z tytułu przejęcia terenu ogrodów działkowych można dochodzić wyłącznie na drodze cywilnej. Odwołanie od tej decyzji wniósł Polski Związek Działkowców – Okręgowy Zarząd Śląski w Katowicach (dalej: PZD), wskazując na naruszenie przepisu art. 12 ust. 4a specustawy drogowej oraz przepisu art. 104 K.p.a. Poinformował, że pismem z dnia 5 września 2011 r. Urząd Miejski w Bielsku-Białej zwrócił się o podanie listy użytkowników działek, które ulegną częściowej likwidacji, celem ustalenia odszkodowania za składniki roślinne i budowlane stanowiące ich własność. Związek przesłał taką informację i nie uzyskał żadnej informacji dotyczącej tej kwestii. Podkreślił, że nie zgadza się ze stwierdzeniem zawartym w decyzji o bezprzedmiotowości postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania z uwagi na cywilnoprawną drogę jego dochodzenia. Takie stanowisko narusza zasadę równości wobec prawa i nie wynika wprost z art. 18 ust. 1g specustawy drogowej. Zaskarżoną decyzją został naruszony także przepis art. 12 § 1 K.p.a., bowiem organ, mimo że dysponuje większością danych, zwleka z zakończeniem postępowania odszkodowawczego, zaś umorzenie postępowania narusza wynikającą z art. 8 K.p.a. zasadę zaufania do organów państwa. Wojewoda Śląski, działając na podstawie przepisów art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 11g i art. 12 ust. 4a specustawy drogowej, wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W ocenie organu odwoławczego Prezydent błędnie uznał, że zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania, gdyż w przedmiotowej sprawie występują wszystkie elementy administracyjnego stosunku prawnego i nie ma przeszkód formalnych uniemożliwiających kontynuowanie postępowania administracyjnego. W ocenie Wojewody przepisy art. 12 ust. 4f oraz art. 18 ust. 1g specustawy drogowej dają podstawę do stanowiska, zgodnie z którym, gdy decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej obejmuje tereny rodzinnych ogrodów działkowych, na których ustanowione zostało prawo użytkowania wieczystego na rzecz PZD, powstaje roszczenie o wydanie decyzji administracyjnej ustalającej odszkodowanie za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego. Zwrócił uwagę na art. 15 ust. 1 u.r.o.d., zgodnie z którym urządzenia, budynki i budowle rodzinnego ogrodu działkowego przeznaczone do wspólnego korzystania przez użytkujących działki i służące do zapewnienia funkcjonowania ogrodu stanowią własność Polskiego Związku Działkowców. Natomiast stosownie do ust. 2 cytowanego przepisu nasadzenia, urządzenia i obiekty znajdujące się na działce, wykonane lub nabyte ze środków finansowych użytkownika działki, stanowią jego własność. Zdaniem organu istnieje podstawa do ustalenia odrębnego odszkodowania dla każdego z członków PZD za wspomniane wyżej nasadzenia, urządzenia lub obiekty znajdujące się na nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Wobec tego odszkodowanie nie może ograniczać się tylko do podmiotów wymienionych w art. 12 ust. 4f wspomnianej ustawy, tj. tylko właścicieli, użytkowników wieczystych lub też osób, którym do nieruchomości przysługuje ograniczone prawo rzeczowe, a również powinno być przyznane podmiotom wymienionym w art. 18 ust. 1g specustawy. Na decyzję Wojewody Śląskiego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożyła Gmina Bielsko-Biała, wnosząc o jej uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca Gmina w całości podzieliła stanowisko prezentowane przez organ pierwszej instancji, podkreślając, że postępowanie administracyjne zasadnie zostało umorzone, gdyż art. 18 ust. 1g specustawy drogowej nie zawiera wyraźnej podstawy do wydania decyzji administracyjnej w tym zakresie. Uwzględniając skargę, powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 51/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że istotą sporu zaistniałego w niniejszej sprawie jest stwierdzenie jaki tryb – cywilnoprawny czy też administracyjnoprawny – ma zastosowanie do ustalenia odszkodowania za nieruchomości zajęte w związku realizacją inwestycji drogowej, na których ustanowiono prawo użytkowania wieczystego na rzecz Polskiego Związku Działkowców i jednocześnie, na których urządzony jest rodzinny ogród działkowy. Zgodnie z art. 12 ust. 4a specustawy drogowej, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4 wydaje organ, który wydał decyzję zezwalającą na realizację inwestycji drogowej – w omawianym przypadku Prezydent Bielska-Białej. Dodatkowo ust. 4f przywołanego przepisu precyzuje, że wspomniane odszkodowanie przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym oraz osobom, którym do nieruchomości przysługuje ograniczone prawo rzeczowe. Brzmienie przywołanego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że trybem właściwym do ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą w związku z realizacją inwestycji drogowej jest procedura administracyjna, uregulowana w Kodeksie postępowania administracyjnego. Do takiego wniosku prowadzi uwzględnienie treści art. 1 ust. 1 K.p.a., z którego wynika ogólna norma kompetencyjna, dotycząca stosowania K.p.a. w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej. O tym, że kwestia ustalenia odszkodowania należy do kategorii spraw z zakresu administracji publicznej świadczy wskazanie, w art. 12 ust. 4a specustawy drogowej, decyzji jako formy rozstrzygnięcia o odszkodowaniu, a zarazem brak regulacji nakazującej stosowanie innej aniżeli K.p.a. procedury administracyjnej. Z pola widzenia nie może jednak zniknąć regulacja szczególna w tym zakresie, a mianowicie art. 18 ust. 1g specustawy drogowej, który stanowi, że w przypadku gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczy rodzinnych ogrodów działkowych ustanowionych zgodnie z u.r.o.d. podmiot, w którego interesie nastąpi likwidacja rodzinnego ogrodu działkowego lub jego części, zobowiązany jest do wypłaty wskazanego w tym przepisie odszkodowania na rzecz PZD i jego członków oraz do zapewnienia gruntów zastępczych na odtworzenie rodzinnego ogrodu działkowego. Przepis art. 18 specustawy drogowej jest normą, która ustanawia mechanizm pozwalający na ustalenie wysokości odszkodowania. Precyzuje on bowiem zarówno w jaki sposób określa się wartość nieruchomości, jak i jakie czynniki wpływają na wysokość odszkodowania. Jednakże ust. 1g art. 18 należy traktować jako regulację odnoszącą się do wyjątkowej, pod względem przedmiotowym i podmiotowym sytuacji. Odmienność ta dotyczy przedmiotu postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej – rodzinnych ogrodów działkowych (w rozumieniu art. 6 u.r.o.d.). Rodzinne ogrody działkowe stanowią szczególną kategorię nieruchomości gruntowych, do których zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych. Ich specyfika przejawia się m.in. w tym, że Polski Związek Działkowców oraz użytkownicy poszczególnych działek stają się właścicielami odpowiednio: urządzeń, budynków i budowli rodzinnego ogrodu działkowego przeznaczonych do wspólnego korzystania przez użytkujących działki oraz nasadzeń, urządzeń i obiektów znajdujących się na działce, wykonanych lub nabytych za środków użytkownika działki. Bez wątpienia więc jest to wyjątek od zasady superficies solo cedit. Przepis art. 18 ust. 1g specustawy drogowej reguluje szczególny tryb wypłaty odszkodowania za grunty stanowiące rodzinne ogrody działkowe, które mają być zajęte pod inwestycję drogową. Jest to jednakże wyjątek od generalnej reguły, zgodnie z którą odszkodowanie z grunt przejęty pod realizację inwestycji drogowej ustala starosta w drodze decyzji. Przywołany przepis, zdaniem Sądu, nieprzypadkowo posługuje się określeniem "podmiot, w którego interesie nastąpi likwidacja rodzinnego ogrodu działkowego lub jego części". Bez wątpienia chodzi więc o tego, kto nabędzie grunt w związku z realizacją inwestycji drogowej – można określić go mianem beneficjenta przejęcia nieruchomości. Jest nim, stosownie do treści art. 11b ust. 1 specustawy drogowej, właściwy zarządca drogi. To właśnie on, a nie organ administracji publicznej, staje się podmiotem władającym w imieniu jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa nieruchomościami, które stały się ich własnością w związku realizacją inwestycji drogowej. Nie sposób tym samym komu innemu, a zwłaszcza organowi administracji publicznej przypisać interesu w nabyciu prawa do takiej nieruchomości, a w konsekwencji uznać go za podmiot, o którym mowa w omawianym przepisie. Zdaniem Sądu w opisywanym przypadku mamy do czynienia z obowiązkiem o charakterze cywilnym, powstającym ex lege, z chwilą ziszczenia się przesłanki - tj. w dacie objęcia decyzją o lokalizacji inwestycji drogowej rodzinnych ogrodów działkowych. Mechanizm ustalenia wysokości odszkodowania oraz podmiotów uprawnionych do jego otrzymania zawarty w omawianym przepisie jest w istocie taki sam, jak w art. 20 u.r.o.d. Wobec tego wyłączenie zastosowania art. 17 - 22 u.r.o.d., które zostało przewidziane w art. 11j specustawy nie odnosi się do tej kwestii, gdyż specustawa drogowa zawiera w tym zakresie własną regulację szczególną. Mając na uwadze, że art. 18 ust. 1g specustawy drogowej nie wskazuje decyzji jako formy, w której powinna nastąpić realizacja zobowiązania podmiotu, w interesie którego nastąpi likwidacja rodzinnego ogrodu działkowego, zdaniem Sądu I instancji rozstrzygnięcie umarzające postępowanie administracyjne było w tym przypadku prawidłowe. O ile art. 12 ust. 4f specustawy drogowej niewątpliwie stanowi podstawę do wydania decyzji o odszkodowaniu za grunt zajęty pod realizację inwestycji drogowej, o tyle brak jest analogicznego rozwiązania normatywnego w art. 18 ust. 1g tej ustawy – a więc w sytuacji, gdy realizacja inwestycji drogowej powoduje przejęcie, w całości lub w części, nieruchomości posiadających status rodzinnych ogrodów działkowych. W tym zakresie ostatni z wymienionych przepisów wyłącza stosowanie reguły ogólnej, zawartej w art. 12 ust. 4f tej ustawy. Nieuprawnionym jest w związku z tym czynienie domniemania dopuszczalności zastosowania władczej i jednostronnej formy działania jaką jest decyzja administracyjna tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104 K.p.a. Wobec tego, wbrew stanowisku Wojewody Śląskiego, zarówno Polski Związek Działkowców, jak również jego członkowie nie mogą oczekiwać wydania decyzji o odszkodowaniu z urzędu, ani też wystąpić do właściwego organu z żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego, którego przedmiotem byłoby ustalenie wysokości odszkodowania. W sprawie tej sędzia sprawozdawca złożył zdanie odrębne, w którym nie podzielił zaprezentowanego w komentowanym wyroku poglądu, że zawarte w art. 18 ust. 1g specustawy drogowej określenie "podmiot, w którego interesie nastąpi likwidacja rodzinnego ogrodu działkowego lub jego części" dowodzi wskazania przez ustawodawcę innego, niż to ma miejsce w pozostałych przypadkach, podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania, o jakim mowa w tym przepisie. W konsekwencji nie można także zaakceptować poglądu, że organ, o jakim mowa art. 11a ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 4a specustawy drogowej został zwolniony z obowiązku ustalenia w drodze decyzji odszkodowania należnego podmiotom wskazanym w art. 18 ust. 1g tej ustawy. Nie jest zrozumiałe stanowisko, że podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowań i zapewnienia gruntów zastępczych, o jakich jest mowa w art. 18 ust. 1g winien być właściwy zarządca drogi jako podmiot władający "w imieniu jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa nieruchomościami, które stały się ich własnością w związku realizacją inwestycji drogowej" oraz, że nie sposób organowi administracji publicznej przypisać interesu w nabyciu prawa do takiej nieruchomości. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 maja 2011 r. wniósł Wojewoda Śląski, zaskarżając ten wyrok w całości. Zarzucił mu naruszenie: 1. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 18 ust. 1g, art. 12 ust. 4a i art. 12 ust. 4f specustawy drogowej i przyjęcie, że art. 18 ust. 1g specustawy drogowej wyłącza stosowanie art. 12 ust. 4a i art. 12 ust. 4f specustawy drogowej, a tym samym zbędnym jest ustalenie praw i podmiotów, o których mowa w art. 12 ust. 4f tej ustawy oraz, że ustalenie zakresu i wysokości roszczeń odszkodowawczych, o których mowa w art. 18 ust. 1g specustawy drogowej winno nastąpić w drodze porozumienia pomiędzy podmiotem, w którego interesie nastąpiła likwidacja części rodzinnego ogrodu działkowego, a Polskim Związkiem Działkowców i jego członkami, a ewentualny spór w tym przedmiocie winien być rozstrzygnięty przed sądem powszechnym; 2. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na treść orzeczenia, a mianowicie: a) art. 145 § 1 pkt 1a P.p.s.a. poprzez uznanie, że organ administracji II instancji naruszył wymienione powyżej przepisy prawa materialnego; b) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. poprzez uznanie, że organ administracji II instancji naruszył przepisy postępowania, tj. art. 77 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że organ administracji I instancji nie ustalił stanu prawnego nieruchomości objętych decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz art. 105 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że brak było podstaw do umorzenia przez organ administracji I instancji postępowania. Wskazując na powyższe Wojewoda Śląski wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wskazał, że przedmiot niniejszego postępowania dotyczy dwóch kwestii: po pierwsze ustalenia odszkodowania należnego użytkownikowi wieczystemu w związku z przejęciem nieruchomości pod inwestycję drogową (art. 12 ust. 4f specustawy drogowej), po wtóre ustalenia odszkodowania za naniesienia określone w art. 15 u.r.o.d. znajdujące się na przedmiotowym terenie, którym był rodzinny ogród działkowy (art. 18 ust. 1g specustawy drogowej). Zgodnie z art. 12 ust. 4f specustawy drogowej za nieruchomości objęte liniami rozgraniczającymi teren inwestycji drogowej odszkodowanie przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Ustalenie wysokości odszkodowania na rzecz podmiotów wymienionych w art. 12 ust. 4f następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 12 ust. 4b). W związku z odesłaniem zawartym w art. 12 ust. 5 odszkodowanie ustala się na zasadach określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 specustawy drogowej. Wysokość odszkodowania za pozbawienie prawa własności nieruchomości powinna uwzględniać pełną jej wartość wraz z częściami składowymi. Przy czym za części składowe tych nieruchomości nie można uznać: 1. urządzeń, budynków i budowli rodzinnego ogrodu działkowego przeznaczonych do wspólnego korzystania przez użytkujących działki i służących do zapewnienia funkcjonowania ogrodu – które stanowią własność Polskiego Związku Działkowców (art. 15 ust. 1 u.r.o.d.), 2. nasadzeń, urządzeń i obiektów znajdujących się na działce, wykonanych lub nabytych ze środków finansowych użytkownika działki – które stanowią jego własność (art. 15 ust. 2 u.r.o.d.). Gwarancje wypłaty odszkodowań za naniesienia określone w art. 15 u.r.o.d. stanowi art. 18 ust. 1g pkt 1 i 2 specustawy drogowej. Zgodnie z tym przepisem za urządzenia, budynki, budowle, obiekty i nasadzenia, które na podstawie powołanego art. 15 u.r.o.d. stanowią odrębną własność Polskiego Związku Działkowców i członków Polskiego Związku działkowców przysługuje odszkodowanie od podmiotu, w którego interesie nastąpiła likwidacja rodzinnego ogrodu działkowego. Podobnie też inwestor inwestycji drogowej obowiązany jest do zapewnienia gruntów zastępczych na odtworzenie rodzinnego ogrodu działkowego. Na podstawie art. 18 ust. 1g specustawy drogowej uprawnionymi do odszkodowania są: Polski Związek Działkowców i jego członkowie, natomiast w myśl art. 12 ust. 4f omawianej ustawy odszkodowanie przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Krąg podmiotów uprawnionych do odszkodowania na podstawie powyższych przepisów nie jest więc tożsamy. W związku z powyższym przyjęcie, że art. 18 ust. 1g specustawy drogowej jest przepisem szczególnym i jako taki wyłącza stosowanie art. 12 ust. 4f tej ustawy, a tym samym zbędne jest ustalenie praw i podmiotów, o których mowa w ostatnim z wymienionych przepisów, doprowadziłoby w konsekwencji do pozbawienia podmiotów uprawnionych z art. 12 ust. 4f specustawy drogowej, którymi są nie tylko Polski Związek Działkowców i jego członkowie, ale jest nim również np. wierzyciel hipoteczny, prawa do odszkodowania. W świetle powyższego kwestia odszkodowania – jego zakresu i podmiotów uprawnionych – za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne uregulowana jest niezależnie w dwóch przepisach specustawy drogowej: w art. 12 ust. 4f oraz w art. 18 ust. 1g. Mając na uwadze zakres regulacji art. 18 ust. 1g i art. 12 ust. 4f specustawy drogowej brak jest podstaw do uznania, że pierwszy z wymienionych przepisów wyłącza stosowanie art. 12 ust. 4f omawianej ustawy. Tym samym nie można zgodzić się z twierdzeniem Sądu, że w tej sytuacji zbędnym jest ustalenie praw i podmiotów, o których mowa w art. 12 ust. 4f specustawy drogowej. W ocenie Wojewody Śląskiego administracyjny tryb realizacji roszczeń, o których mowa w art. 18 ust. 1g specustawy drogowej daje gwarancję równego traktowania wszystkich podmiotów objętych decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zasada równego traktowania podmiotów dotkniętych skutkami prawnorzeczowymi decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powinna odnosić się nie tylko do materialnoprawnej sfery uprawnień tych podmiotów, ale także do stosowania jednolitej procedury uzyskiwania tych uprawnień. Odmienne stanowisko prowadziłoby do sprzeczności z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji. Droga cywilna wiązałaby się bowiem z większymi obowiązkami po stronie uprawnionych do odszkodowania, takimi jak koszty sądowe i ryzyko procesu. Ponadto w orzecznictwie podnosi się, że gdy uprawnienia strony nie powstają bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej, organ administracji – jeśli nie jest przewidziana inna forma jego działania – obowiązany jest dokonać tej konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej (wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 1984 r., sygn. akt SA/Wr 430/84, OSP 1986, nr 9-10, poz. 176). W przypadku więc, gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej obejmuje tereny rodzinnych ogrodów działkowych, co do których Polskiemu Związkowi Działkowców przysługuje prawo własności lub prawo użytkowania wieczystego, a na rzecz członków Polskiego Związku Działkowców zostało ustanowione prawo użytkowania w rozumieniu kodeksu cywilnego, podmiotom tym przysługuje roszczenie o ustalenie w drodze decyzji administracyjnej odszkodowania odpowiednio za nabycie z mocy prawa własności nieruchomości, wygaszenie prawa użytkowania wieczystego, wygaszenie ograniczonego prawa rzeczowego. Odrębne odszkodowanie musi być ustalone dla każdego z członków Polskiego Związku Działkowców za stanowiące ich własność nasadzenia, urządzenia i obiekty znajdujące się na działkach oraz odszkodowanie dla Polskiego Związku Działkowców za stanowiące jego własność urządzenia, budynki i budowle rodzinnego ogrodu działkowego przeznaczone do wspólnego korzystania przez użytkujących działki i służące do zapewnienia funkcjonowania ogrodu. Mając na uwadze przytoczone okoliczności należy uznać, zdaniem autora skargi kasacyjnej, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania. Występują bowiem wszystkie elementy materialnego stosunku prawnego, a wobec tego można wydać decyzję załatwiającą sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Organ I instancji powinien wydać zatem decyzję o odszkodowaniu, zgodnie z art. 12 ust. 4a, art. 12 ust. 4f oraz art. 18 ust. 1g specustawy drogowej. Nie doszło więc do naruszenia przez organ II instancji art. 105 § 1 K.p.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Bielska-Białej podtrzymał dotychczasowe stanowisko o braku podstawy prawnej do ustalenia odszkodowań dla PZD i użytkowników działek rodzinnych, zgodnie z art. 12 ust. 4f oraz art. 18 ust. 1g specustawy drogowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – powoływanej nadal jako P.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Rozpoznając zatem sprawę w granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że ma ona usprawiedliwione podstawy. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie była kwestia odszkodowania za utratę praw majątkowych, na skutek wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 11a ust. 1 specustawy drogowej – obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 687ze zm.). Odniesienie się do przytoczonych wyżej podstaw kasacyjnych wymaga przede wszystkim ustalenia stanu prawnego, jaki może mieć zastosowanie do ustaleń faktycznych, poczynionych przez Sąd I instancji. Zgodnie z art. 12 ust. 4 specustawy drogowej nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6 tej ustawy, stają się własnością Skarbu Państwa lub odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (zrid) stała się ostateczna. Z tym też dniem ustanowione na nieruchomościach wchodzących w skład pasa drogowego użytkowanie wieczyste wygasa (art. 12 ust. 4d ustawy) oraz wygasają ustanowione na nieruchomościach (lub prawie użytkowania wieczystego) ograniczone prawa rzeczowe (art. 12 ust. 4c ustawy). Podmiotom, które w ten sposób utraciły własność nieruchomości albo wygasło im użytkowanie wieczyste lub ograniczone prawo rzeczowe, przysługuje odszkodowanie, w myśl art. 12 ust. 4f specustawy drogowej. Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 (zob. art. 12 ust. 5 specustawy), a decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 12 ust. 4a specustawy drogowej). W tym miejscu zwrócić należy uwagę, że treść ust. 4f art. 12 specustawy drogowej jest dość nieprecyzyjna, gdyż wspomina jedynie o odszkodowaniu za nieruchomości, o których mowa w ust. 4 tego artykułu, nie mówiąc nic o odszkodowaniu za wygasłe prawo użytkowania wieczystego i ograniczone prawa rzeczowe, o których mowa w ust. 4d i 4c, notabene mogące istnieć także na nieruchomościach będących już własnością podmiotu publicznego (ust. 4d) realizującego inwestycję, a nie tylko na nieruchomościach, o jakich mowa w ust. 4 art. 12, przejmowanych na własność podmiotu realizującego inwestycję drogową. Określenie natomiast podmiotowego zakresu uprawnionych do odszkodowania w postaci dotychczasowych właścicieli nieruchomości, użytkowników wieczystych oraz osób, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe, a przede wszystkim konstytucyjna zasada wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji) nakazują przyjąć, że odszkodowanie, o jakim mowa w przepisie art. 12 ust. 4f specustawy, przysługuje za wszystkie prawa majątkowe utracone lub wygasłe na skutek wydania decyzji o zrid. To zastrzeżenie jest istotne dla dalszych wywodów. Przypomnieć też się godzi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał już analogiczną pod względem stanu faktycznego i prawnego sprawę, zarejestrowaną pod sygnaturą I OSK 1710/11. W sprawie tej doszło do wydania wyroku w dniu 20 lutego 2013 r. ((dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA). Naczelny Sąd administracyjny w pełni podziela poglądy wyrażone w obszernym uzasadnieniu przywołanego wyroku. W szczególności zwrócić należało uwagę na to, że ogólna zasada wypłaty odszkodowania za utracone prawa majątkowe, określona w art. 12 ust. 4f specustawy drogowej, ulega modyfikacji w przypadku, gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczy rodzinnych ogrodów działkowych, ustanowionych zgodnie z powoływaną już przez organ ustawą z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (dalej: u.r.o.d.). Modyfikacja ta – w odniesieniu do rodzaju utraconego prawa, za które przysługuje odszkodowanie – ma związek z odstępstwem od zasady superficies solo cedit, wynikającym z art. 15 u.r.o.d. Ten ostatni przepis stanowi, że urządzenia, budynki i budowle rodzinnego ogrodu działkowego przeznaczone do wspólnego korzystania przez użytkujących działki i służące do zapewnienia funkcjonowania ogrodu stanowią własność Polskiego Związku Działkowców (a nie właściciela gruntu), a nasadzenia, urządzenia i obiekty znajdujące się na działce, wykonane lub nabyte ze środków finansowych użytkownika działki, stanowią jego własność. Wobec tego, zgodnie z art. 18 ust. 1g specustawy drogowej, podmiot, w którego interesie nastąpi likwidacja rodzinnego ogrodu działkowego lub jego części, zobowiązany jest: 1) wypłacić członkom Polskiego Związku Działkowców – odszkodowanie za stanowiące ich własność nasadzenia, urządzenia i obiekty znajdujące się na działkach; 2) wypłacić Polskiemu Związkowi Działkowców – odszkodowanie za stanowiące jego własność urządzenia, budynki i budowle rodzinnego ogrodu działkowego przeznaczone do wspólnego korzystania przez użytkujących działki i służące do zapewnienia funkcjonowania ogrodu; 3) zapewnić grunty zastępcze na odtworzenie rodzinnego ogrodu działkowego. Obowiązek wynikający z pkt 3) ust. 1g nie ma charakteru świadczenia pieniężnego ze strony podmiotu zobowiązanego i wynika z odmiennych konotacji niż samo prawo do odszkodowania, dlatego też o charakterze tego obowiązku i instrumentach prawnych jego realizacji oraz jego związku z prawem do odszkodowania za wygaszone prawo użytkowania wieczystego będzie mowa później. Jeśli zaś chodzi o dwa pierwsze punkty ust. 1g art. 18 specustawy drogowej zauważyć trzeba, że wynikająca z nich modyfikacja zasady ogólnej w odniesieniu do rodzaju utraconego prawa, za które przysługuje odszkodowanie, nie dotyczy trybu przyznania odszkodowania. Tryb został określony, jak już wspomniano, w przepisie art. 12 ust. 4a specustawy drogowej, z którego wynika, że decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Skoro zgodnie z art. 12 ust. 4f odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4 (a jak wyjaśniono nie tylko za nieruchomości), przysługuje dotychczasowym właścicielom, użytkownikom wieczystym oraz osobom, którym przysługuje ograniczone prawo rzeczowe, a art. 18 ust. 1g pkt 1 i 2 jest tylko jego konieczną modyfikacją, z uwagi na odmienny przedmiot wywłaszczenia z mocy decyzji o zrid, to nie ma powodu do uznania, że odszkodowanie, o jakim mowa w pkt 1 i 2 ust. 1g art. 18 specustawy drogowej, miałoby być ustalane i wypłacane w innym trybie, niż odszkodowanie na podstawie art. 12 ust. 4f tej ustawy. Słusznie bowiem wskazuje Wojewoda Śląski, że konstytucyjną zasadę równego traktowania (art. 32 ust. 1 Konstytucji) należy w tym przypadku postrzegać przez pryzmat skutków decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, czyli w istocie przez pryzmat prawa do słusznego odszkodowania za wywłaszczenie (art. 21 ust. 2 Konstytucji), które odnosi się nie tylko do materialnoprawnej sfery uprawnień podmiotów wywłaszczonych, ale także do procedury uzyskiwania tych uprawnień. Pojęcie "słusznego odszkodowania" nie jest zdefiniowane w Konstytucji, ale wielokrotnie było wyjaśniane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał stwierdził, że zasada ta polega między innymi na tym, że "odszkodowanie nie może być w żaden sposób uszczuplane, i to nie tylko przez sposób obliczenia jego wysokości, ale również przez tryb jego wypłacania" (zob. orzeczenie TK z 19.06.1990 r., K 2/90, OTK 1990, poz. 3). Z innych orzeczeń TK wynika także, że chodzi w szczególności o termin wypłaty odszkodowania (najlepiej łącznie z wywłaszczeniem) i jego dostępność (np. nie powinno być wypłacane w ratach). Za naruszającą zasadę słusznego odszkodowania, a zarazem równego traktowania, należałoby więc uznać sytuację, w której jedna grupa podmiotów pozbawionych praw majątkowych na skutek decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej otrzymywałaby odszkodowanie w drodze aktu administracyjnego wydawanego (co do zasady) w ciągu 30 dni, od kiedy decyzja o zrid stała się ostateczna (art. 12 ust. 4b specustawy drogowej), a inna grupa uprawnionych do odszkodowania musiałaby swoich praw majątkowych dochodzić przed sądem powszechnym – jak w konkluzji stwierdził Sąd I instancji – gdzie na własny koszt i ryzyko oraz w nieprzewidywalnym czasie musiałaby ubiegać się o ekwiwalent za wywłaszczone wcześniej na cel publiczny konstytucyjne prawa podmiotowe (art. 64 ust. 1 Konstytucji). Tak więc w przypadku wywłaszczenia pod inwestycję drogową części ogrodu działkowego ustanowionego zgodnie z ustawą z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, obowiązkiem Prezydenta Miasta Bielsko-Biała było wszczęcie postępowania administracyjnego nie tylko w zakresie dotyczącym odszkodowania za wygasłe prawo użytkowania wieczystego do działek gruntu, ale także odszkodowania za prawa majątkowe, o jakich mowa w art. 18 ust. 1g pkt 1 i 2 specustawy drogowej i wydanie decyzji na podstawie art. 12 ust. 4a tej ustawy. Jeszcze raz należy bowiem podkreślić, że art. 18 ust. 1g pkt 1 i 2 przewiduje jedynie modyfikację odszkodowania, o jakim mowa w ust. 4, powołanym w ust. 4a art. 12 i to wyłącznie ze względu na "oderwanie" praw majątkowych, o jakich mowa w art. 18 ust. 1g pkt 1 i 2, od prawa do gruntu. Nie może budzić wątpliwości, co podkreślono wyżej w uwagach do art. 12 ust. 4f ustawy, że odszkodowanie musi obejmować wszystkie prawa majątkowe utracone lub wygasłe na skutek wydania decyzji o zrid, a podmioty, którym przysługiwały prawa majątkowe określone w art. 18 ust. 1g pkt 1 i 2, z pewnością należą do grona "dotychczasowych właścicieli", o jakich mowa w art. 12 ust. 4f ustawy. Prawo do odszkodowania za prawa majątkowe z art. 18 ust. 1g pkt 1 i 2 zostało więc określone w podobny sposób, jak prawo do odszkodowania za wygasłe prawo użytkowania wieczystego i ograniczone prawa rzeczowe (ust. 4d i 4c), które również nie zostały wymienione w ust. 4 art. 12 specustawy drogowej, ale nie ma wątpliwości, że odszkodowanie za te prawa przysługuje poprzez określenie podmiotowej strony uprawnionych do odszkodowania w ust. 4f art. 12. Bez znaczenia jest przy tym określenie w art. 18 ust. 1g specustawy drogowej podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania jako tego, "w którego interesie nastąpi likwidacja rodzinnego ogrodu działkowego lub jego części", gdyż chodzi tu o właściwego zarządcę drogi, na którego wniosek wszczynane jest postępowanie inwestycyjne. Jeśli zaś chodzi o określony w art. 18 ust. 1g pkt 3) specustawy drogowej obowiązek zapewnienia gruntów zastępczych na odtworzenie rodzinnego ogrodu działkowego, to zwrócić należy uwagę na kilka problemów. Po pierwsze, obowiązek ten jest korelatem uprawnienia PZD określonego w art. 19 u.r.o.d., którego stosowanie zostało wyłączone z mocy art. 11j specustawy drogowej, w odniesieniu do inwestycji prowadzonych na jej podstawie. Przepis art. 11j wyłączył stosowanie art. 17-22 u.r.o.d., co miało na celu przyspieszenie procesu budowy dróg, między innymi poprzez zniesienie części przywilejów PZD dotyczących jego pozycji w postępowaniu wywłaszczeniowym (m. in. konieczność zgody PZD na likwidację ogrodu). Wyłączono w ten sposób również prawo do odszkodowania za nakłady i naniesienia utracone przez działkowców i PZD, które przywrócone zostało po wprowadzeniu ust. 1g art. 18 specustawy, co dokonało się ustawą z dnia 24 kwietnia 2009 r. o zmianie specustawy drogowej. Przy okazji przywrócono także pierwotny (bo określony wcześniej w art. 19 u.r.o.d.) obowiązek podmiotu, w którego interesie nastąpiła likwidacja rodzinnego ogrodu działkowego, do zapewnienia gruntów zastępczych na odtworzenie ogrodu, jako substytut odszkodowania za likwidację ogrodu lub jego części. Zakres obowiązku określonego w art. 18 ust. 1g pkt 3 specustawy drogowej jest jednak węższy, niż w art. 19 u.r.o.d. Istotne jest jednak to, że pierwotnie organy publiczne (Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego) miały obowiązek zapewnić nieodpłatnie grunty zastępcze na odtworzenie ogrodu, co wynikało z art. 10 u.r.o.d. Przepis ten utracił jednak moc prawną w odniesieniu do Skarbu Państwa z dniem 20 lipca 2012 r., tj. w dniu opublikowania w Dzienniku Ustaw z 2012 r., poz. 837, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 lipca 2012 r., K 8/10, natomiast w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego tę moc utracił już na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2008 r., K 61/07. Okoliczność ta może więc mieć wpływ na treść obowiązku zapewnienia gruntów zastępczych na odtworzenie rodzinnego ogrodu działkowego oraz na prawo do odszkodowania Polskiego Związku Działkowców za wygasłe prawo użytkowania wieczystego. Kierując się powyższymi ustaleniami za uzasadniony należało uznać zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię przez Sąd I instancji art. 18 ust. 1 g, art. 12 ust. 4a i art. 12 ust. 4f specustawy drogowej, polegającą na przyjęciu, że art. 18 ust. 1g wyłącza stosowanie art. 12 ust. 4a i art. 12 ust. 4f, a tym samym zbędnym jest ustalenie praw i podmiotów, o których mowa w art. 12 ust. 4f tej ustawy oraz, że ustalenie zakresu i wysokości roszczeń odszkodowawczych, o których mowa w art. 18 ust. 1g specustawy drogowej winno nastąpić w drodze porozumienia pomiędzy podmiotem, w którego interesie nastąpiła likwidacja części rodzinnego ogrodu działkowego, a Polskim Związkiem Działkowców i jego członkami, a ewentualny spór w tym przedmiocie winien być rozstrzygnięty przed sądem powszechnym. Zauważyć jedynie należy, że wywiedzenie (w punkcie drugim podstaw skargi kasacyjnej) tego samego zarzutu w powiązaniu z przepisami art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. i art. 105 K.p.a. nie zmienia jego charakteru na zarzut procesowy. Podkreślić przy tym należy, że przepis art. 105 § 1 K.p.a. jest przepisem prawa materialnego, gdyż stanowić może podstawę do wydania decyzji, jeżeli zostaną skonkretyzowane zawarte w nim przesłanki do umorzenia postępowania, dlatego też zarzut jego naruszenia w oparciu o podstawę z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie mógł zostać uwzględniony. "Podstawy kasacyjne określone w art. 174 P.p.s.a. mają charakter odrębny i nie podlegają łączeniu, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień" (zob. wyrok NSA z dnia 20.07.2012 r., I OSK 2222/11, zam. w CBOSA). Tę właściwą wykładnię, przedstawioną przez Naczelny Sąd Administracyjny, organ I instancji weźmie pod uwagę ponownie rozpoznając sprawę. Mając to wszystko na uwadze, na podstawie art. 188 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku, jako że usprawiedliwione okazały się tylko zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego. O kosztach postępowania orzeczono zaś na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.