II SA/Gd 587/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 5 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej A na decyzję Wojewody z dnia 11 września 2012 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie wykonania robót budowlanych oddala skargę. Decyzją z dnia 16 sierpnia 2012 r., Nr [...], Starosta, na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. wniósł sprzeciw od zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych objętych wnioskiem Wspólnoty Mieszkaniowej "A" w R. polegających na budowie zjazdu z drogi na terenie działki nr [...], obr. [...], na teren działki nr [...], obr. [...] w R. Organ uzasadniając rozstrzygnięcie wyjaśnił, że roboty budowlane polegające na budowie zjazdu z drogi nie podlegają wyłączeniu z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Rozpoznając odwołanie Wspólnoty Mieszkaniowej "A", Wojewoda decyzją z dnia 11 września 2012 r., Nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając stanowisko Starosty. Organ wskazał, że inwestycja polegająca na budowie nowego zjazdu na drogę dojazdową będącą własnością gminną w miejscu, gdzie wcześniej zjazdu nie było, nie podlega zgłoszeniu, gdyż nie jest wymieniona w art. 29-31 ustawy Prawo budowlane, określających takie przedsięwzięcia. Ponadto organ stwierdził, że droga, z której planuje się wykonać zjazd ma w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego funkcję ulicy dojazdowej, nie jest więc drogą wewnętrzną, a inwestycja nie polega na przebudowie istniejącego wcześniej zjazdu. Skargę na powyższą decyzję wniosła Wspólnota Mieszkaniowa "A" w R. żądając uchylenia bądź zmiany decyzji. Skarżąca, tak jak w odwołaniu wskazała, że wykonanie zjazdu z drogi wewnętrznej na terenie działki gminnej nr [...] na teren działki nr [...], obr. [...] w R. nie wymaga pozwolenia na budowę, ale wymaga uzgodnienia z zarządcą tej drogi lub właścicielem terenu. W dniu 12 lipca 2012 r. Wspólnota otrzymała pismo Burmistrza Miasta, w którym uzgodniono lokalizację zjazdu z drogi wewnętrznej oraz warunki wykonania zjazdu, spośród których jeden stanowiło dokonanie zgłoszenia robót budowlanych. Według skarżących, wykonanie zjazdu z drogi wewnętrznej nie wymaga pozwolenia na budowę, a wyłącznie uzgodnienia z zarządcą drogi lub właścicielem terenu. Taka regulacja wynika z przepisów ustawy o drogach publicznych, których nie uwzględniły orzekające w sprawie organy. W wykazie dróg publicznych w Urzędzie Miasta nie ma drogi publicznej zlokalizowanej na działce gminnej nr [...] graniczącej z działką nr [...], czyli droga ta jest drogą wewnętrzną. Inna jest procedura legalnego wybudowania zjazdu z drogi publicznej, a inna z drogi wewnętrznej, która nie jest drogą publiczną. Tylko wybudowanie zjazdu z drogi publicznej wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W odniesieniu do pisma Burmistrza Miasta z dnia 12 lipca 2012 r. wyjaśniono, że nie jest ono wiążące dla organów właściwych w zakresie wydawania pozwoleń na prowadzenie robót budowlanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, zważył, co następuje: Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Kwestia sporną w kontrolowanej przez Sąd sprawie jest kwestia, czy inwestycja planowana przez skarżącą polegająca na budowie zjazdu z drogi na terenie działki nr [...], obr. [...] na teren działki nr [...], obr. [...] w R. wymaga pozwolenia na budowę, czy też zgłoszenia do właściwego organu. Stosownie do art. 28 ustawy z dnia7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2006 r. nr 156 poz. 1118 ze zm.) wszelkie roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Z przepisu tego wynika, że wszystkie roboty budowlane winny być wykonywane po uzyskaniu pozwolenia na budowę, za wyjątkiem robót, które zostały z tego obowiązku przez ustawodawcę zwolnione. Stwierdzenie, iż na budowę przedmiotowego zjazdu nie jest potrzebne pozwolenie na budowę wymagałoby zatem wskazania przepisu, który zwalnia takie roboty z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Nadto w sytuacji dokonania zgłoszenia, dla jego skuteczności, inwestor winien wskazać przepis, z którego wynika, iż planowane roboty podlegają takiemu zgłoszeniu. Art. 29 Prawa budowlanego enumeratywnie wymienia, jakie roboty budowlane mogą być wykonywane i jakie obiekty mogą być wznoszone bez pozwolenia na budowę. Przepis ten nie wymienia, jako zwolnionego z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, budowy zjazdu, niezależenie od kategorii drogi, z jakiej zjazd ten ma być wykonany. Art. 29 ust. 2 pkt 12 Prawa budowlanego stanowi jedynie, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie dróg. Taka inwestycja, stosownie do treści art. 30 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego podlega zgłoszeniu. Ustawodawca nie różnicuje przy tym sytuacji w zależności od tego czy planowana droga ma charakter publiczny czy też nie. Przedmiotowa inwestycja dotyczy natomiast budowy zjazdu z drogi. Budowa zjazdu z drogi nie należy do kategorii inwestycji wymienionych w art. 29 Prawa budowlanego. W szczególności budowa zjazdu z drogi nie jest przebudową drogi. Zgodnie z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, przy czym w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Natomiast stosownie do art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. nr 19 poz. 115), zjazd jest to połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z ustawy Prawo budowlane wynika zatem obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę zjazdu. Wbrew stanowisku skarżącej, z ustawy o drogach publicznych nie wynika zwolnienie budowy zjazdu z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Przepis art. 29 ustawy o drogach publicznych stanowi, że 1. Budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. 2. W przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. 3. Zezwolenie na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na czas nieokreślony, z zastrzeżeniem ust. 5. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu - jego parametry techniczne, a także zamieszcza się, w przypadku obu zezwoleń, pouczenie o obowiązku: 1) uzyskania przed rozpoczęciem prac budowlanych pozwolenia na budowę, a w przypadku przebudowy zjazdu dokonania zgłoszenia budowy albo wykonania robót budowlanych oraz uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym; 2) uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego zjazdu. 4. Ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. 5. Decyzja o wydaniu zezwolenia na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wygasa, jeżeli w ciągu 3 lat od jego wydania zjazd nie został wybudowany. Z treści art. 29 ust. 3 pkt 1 ustawy o drogach publicznych wynika zatem wyraźnie, że w zezwoleniu na lokalizację zjazdu zamieszcza się pouczenie o obowiązku uzyskania przed rozpoczęciem prac budowlanych pozwolenia na budowę zjazdu, natomiast zgłoszeniu zgodnie z tym przepisem podlega jedynie przebudowa zjazdu. Takie też stanowisko wyrażono w wyroku z dnia 24 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1778/09 Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w którym wskazano, że zjazd z drogi na prywatną posesję stanowi obiekt budowlany, którego realizacja może nastąpić po uzyskaniu pozwolenia na budowę. (wyrok dostępny w LEX nr 746789, oraz na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Charakter drogi – publicznej bądź wewnętrznej, z jakiej wykonywany jest zjazd, nie ma znaczenia dla istnienia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Okoliczność ta ma istotne znaczenie wyłącznie z punktu widzenia obowiązku uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na budowę zjazdu. Stosownie do art. 29 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Przepis ten nie dotyczy natomiast pozwolenia na budowę wydawanego przez organ architektoniczno–budowlany na podstawie przepisów prawa budowlanego. Stanowisko Burmistrza Miasta, na które powołuje się skarżąca, iż budowa zjazdu wymaga dokonania zgłoszenia robót budowlanych, nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, bowiem nie jest wiążące dla organów właściwych w zakresie wydawania pozwoleń na prowadzenie robót budowlanych. Organy te są związane przepisami prawa, które, nakładają na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę zjazdu. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym, oddalił skargę jako bezzasadną. Zarządzenie: 1. Odnotować w kontrolce uzasadnień, 2. odpis wyroku wraz z uzasadnieniem i pouczeniem o sposobie i terminie wniesienia skargi kasacyjnej doręczyć skarżącej, 3. przedłożyć akta z wpływem lub za 45 dni.