I OSK 564/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska, Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.), Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski, Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel, po rozpoznaniu w dniu 21 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 grudnia 2012 r. sygn. akt III SA/Gd 662/12 w sprawie ze skargi M.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie skierowania na badania lekarskie oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2012 r., sygn. akt III SA/Gd 662/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Kolegium z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Starosty Chojnickiego z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...]. Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Starosta Chojnicki w dniu 7 grudnia 2011 r. wszczął postępowanie w sprawie skierowania M. L. na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami mechanicznymi w związku z informacją Terenowej Wojskowej Komisji Lekarskiej z Bydgoszczy o tym, że stan zdrowia i wykryte u M. L. schorzenie może powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Starosta Chojnicki umorzył postępowanie w sprawie wskazując, że M. L. przedstawił orzeczenie Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w Bydgoszczy w sprawie zdolności do zawodowej służby wojskowej i inwalidztwa z 14 listopada 2011r., w której stwierdzono, iż w związku z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zmiany decyzji ostatecznej dotyczącej st. plut. M. L. i po wznowieniu postępowania uchylono orzeczenie Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej Nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. oraz poprzedzające je orzeczenie Terenowej Wojskowej Komisji Lekarskiej nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. W tej sytuacji, zdaniem Starosty dalsze kontynuowanie postępowania administracyjnego stało się bezprzedmiotowe. Od decyzji tej odwołała się Terenowa Wojskowa Komisja Lekarska w Bydgoszczy podnosząc, iż mimo wznowienia postępowania przez Rejonową Wojskową Komisję Lekarską w Bydgoszczy ostatecznie podtrzymała ona rozpoznanie o istnieniu u M. L. padaczki z napadami częściowo złożonymi po urazie głowy oraz innych schorzeń, które stanowić mogą przeciwwskazanie do kierowania pojazdami, a co było podstawą wniosku Terenowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w Bydgoszczy skierowanego do Starosty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku, postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r., stwierdziło niedopuszczalność odwołania wskazując, iż zostało ono wniesione przez podmiot nie będący stroną w sprawie. Jednakże Kolegium uznało, iż decyzja Starosty Chojnickiego z dnia [...] grudnia 2011 r. rażąco narusza prawo i z tego powodu w dniu 13 lutego 2012 r. z urzędu wszczęło postępowanie o stwierdzenie jej nieważności. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Chojnickiego o umorzeniu postępowania w przedmiocie skierowania M. L. na badania lekarskie w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy złożył również Prokurator Prokuratury Okręgowej w Słupsku. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 122 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), stwierdziło nieważność decyzji Starosty z dnia [...] grudnia 2011 r. Orzeczenie powyższe, po rozpoznaniu wniosku M. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymane zostało w mocy decyzją Kolegium z dnia [...] czerwca 2012 r. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż, w jego ocenie, Starosta Chojnicki, umarzając postępowanie w sprawie, dopuścił się rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie przeprowadziwszy w sposób wyczerpujący postępowania dowodowego, ponadto przekroczył swoje uprawnienia, dokonując samodzielnie oceny stanu zdrowia kierowcy w zakresie istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Powinien był natomiast zbadać, czy informacja pochodzi od organu do tego uprawnionego w świetle stosownych przepisów oraz czy jest uzasadniona i wiarygodna. Skargę na powyższą decyzję wniósł M. L., domagając się uchylenia zarówno zaskarżonego rozstrzygnięcia jak i decyzji z dnia [...] marca 2012 r. Zarzucił on organowi naruszenie: – art. 156 § 1 pkt 2 i dalej k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i nieuzasadnione zastosowanie w sprawie, gdyż z ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych oraz w świetle obowiązujących przepisów prawa ze strony Starosty Chojnickiego nie doszło do rażącego naruszenia prawa, które to można kwalifikować jako jedną z enumeratywnie wymienionych podstaw do zastosowania nadzwyczajnego trybu określonego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; – art. 122 § 1 pkt 5 i dalej ustawy – Prawo o ruchu drogowym, poprzez wadliwe uznanie, że przepis ten w powiązaniu z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. stanowi samodzielną podstawę do uznania, że decyzja Starosty Chojnickiego z dnia [...] grudnia 2011 r. w sprawie umorzenia postępowania wydana została z rażącym naruszeniem prawa, gdy tymczasem przepis ten może jedynie stać się ewentualnie podstawą do wszczęcia stosownego postępowania administracyjnego przed właściwym do tego celu organem, o ile zaistnieją takie przesłanki faktyczne i prawne, a tym samym zastosowanie wadliwej podstawy prawnej w zaskarżonej decyzji, która to nie mogła stać się podstawą do zastosowania dyspozycji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; – art. 10 § 1 kpa oraz w zw. z art. 81 kpa, poprzez zaniechanie pisemnego zawiadomienia strony o możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonych w sprawie dowodów, przed wydaniem decyzji, w szczególności zaniechanie zawiadomienia strony o fakcie wpłynięcia do akt sprawy pism Prokuratury Okręgowej w Słupsku w tym przede wszystkim z pisemnym stanowiskiem SKO z dnia 13 lutego 2012 r., wnioskiem Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Słupsku w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatowego w Chojnicach Nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. oraz pisemnym stanowiskiem Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Słupsku z dnia 27 lutego 2012 r. jak również szeregiem innych dokumentów w sprawie, z którymi to wnioskodawca nie miał możliwości zapoznania się z wyłącznej winy organu. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że nie jest ani osobą niepełnosprawną, ani osobą o ograniczonej zdolności do pracy, zaś z treści wydanych przez wojskową komisję lekarską orzeczeń nie wynikają żadne ograniczenia czy też przeciwwskazania do wykonywania określonego zawodu, czy też czynności z nim związanych. Gdyby ograniczenia takie istniały to zostałyby wpisane przez komisję lekarską w orzeczeniu. Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt 5 ustawy – Prawo o ruchu drogowym badaniu lekarskiemu, przeprowadzanemu w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem, podlega osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie do kierowania tramwajem, skierowana decyzją starosty na podstawie zawiadomienia właściwych organów orzekających o niepełnosprawności lub niezdolności do pracy. Dopóki istnieją takie wątpliwości, zgłoszone przez właściwy organ, dopóty starosta jest zobowiązany do wydania decyzji o skierowaniu na badania w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Fakt zastąpienia jednego orzeczenia wojskowej komisji lekarskiej innym, zawierającym nie zmienione rozpoznanie lekarskie, nie czyni bezprzedmiotowym postępowania prowadzonego w trybie powołanego przepisu. Sąd przyjął, iż stan zdrowia kierowcy jest istotną przesłanką bezpieczeństwa w ruchu drogowym i w dużym stopniu zależy właśnie od dyspozycji psychofizycznej tej osoby. Wystąpienie okoliczności wskazanej w art. 122 ustawy stwarza obowiązek poddania się badaniom lekarskim i jest wystarczające do poddania się takim badaniom bez konieczności dopatrywania się innych przesłanek. Sąd uznał, że rażąco naruszało art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 122 ust. 1 pkt 5 ustawy – Prawo o ruchu drogowym uznanie za bezprzedmiotowe postępowania prowadzonego w odniesieniu do skarżącego, w sytuacji, gdy w sposób oczywisty nie przestały istnieć przesłanki determinujące konieczność prowadzenia takiego postępowania. W szczególności nie przestały istnieć wątpliwości co do stanu zdrowia skarżącego, zgłoszone przez właściwy organ – w kontekście jego zdolności do prowadzenia pojazdów. O bezprzedmiotowości postępowania można by mówić ewentualnie w przypadku, gdyby organ właściwy do orzekania w sprawach zdolności do służby wojskowej poinformował o tym, że zawarte w orzeczeniu lekarskim rozpoznanie było wynikiem pomyłki i w istocie u skarżącego nie wykryto żadnych schorzeń mogących mieć wpływ na zdolność do kierowania pojazdami. Tego rodzaju sytuacja nie zaistniała jednak w niniejszej sprawie. Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpił M. L., prawidłowo reprezentowany, zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie: I. Przepisów postępowania: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organ art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa na etapie jej rozpoznania przez organy administracji – tj. umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. i w konsekwencji oddalenie skargi, która powinna była zostać uwzględniona, bowiem w sprawie, co najwyżej można byłoby uchylić decyzję Starosty Chojnickiego z dnia [...] grudnia 2011 r. – jako wydaną z naruszeniem prawa, nie zaś jak błędnie oceniono – stwierdzić jej nieważność – jako obarczonej wadą rażącego naruszenia prawa, 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organ art. 10 § 1 k.p.a., polegającego na niezapewnieniu skarżącemu prawa do czynnego udziału na każdym jego etapie, poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że skarżący w sposób dostateczny nie uzasadnił w jaki sposób naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. II. Przepisów prawa materialnego: 1) art. 122 ust. 1 pkt 5 i dalej ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym, poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że przepis art. 122 ust. 1 pkt 5 cytowanej powyżej ustawy staje się samodzielną podstawą do skierowania na badania lekarskie, nawet pomimo tego że w zaświadczeniu od właściwego organu brak jest informacji na temat tego, w jaki sposób stan zdrowia i wykryte schorzenia u skarżącego miały by powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów, przy jednoczesnym znajdowaniu się w aktach sprawy orzeczeń wojskowych komisji lekarskich, z których treści nie wynikają jakiekolwiek ograniczenia zdrowotne, a tym samym błędnym uznaniu, że Starosta Chojnicki wydając decyzję w dniu [...] grudnia 2011 r. na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. dopuścił się rażącego naruszenia prawa i w konsekwencji czego oddaleniu skargi, gdy z okoliczności faktycznych w sprawie oraz dyspozycji wskazanych przepisów prawa wynika, że skarga taka powinna być uznana za zasadną. Autor skargi kasacyjnej domagał się uchylenia zaskarżanego orzeczenia oraz rozpoznania skargi i orzeczenia co do istoty sprawy, poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia [...] czerwca 2012 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] marca 2012 r. Ponadto wniesiono, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a, o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentu – tj. odpisu z przebiegu zawodowej służby wojskowej M. L., który to dokument ukazuje wprost na rodzaj stanowiska służbowego, które skarżący zajmował na przestrzeni lat i na podstawie którego Terenowa Wojskowa Komisja Lekarska w Bydgoszczy orzekała w sprawie jego zdolności do pracy. Alternatywnym żądaniem było uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Prokurator Okręgowy w Słupsku wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem nie posiadała usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotem sprawy, w której orzekało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku było stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Chojnickiego o umorzeniu postępowania o skierowanie M. L. na badanie lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Badaniu zatem przez Samorządowe Kolegium podlegało, czy po wszczęciu postępowania o skierowanie na badania lekarskie wystąpiła przesłanka wskazana w art. 105 § 1 k.p.a., zatem czy postępowanie stało się z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe. Kolegium uznało, że umorzenie przez Starostę Chojnickiego postępowania było dotknięte wadą kwalifikowaną – rażącym naruszeniem prawa. Ocenę tę podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku. Z rozstrzygnięciami Samorządowego Kolegium i Wojewódzkiego Sądu należy się zgodzić. Podstawę skierowania na badanie lekarskie kierowcy stanowią przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), dalej "Prawo o ruchu". Zgodnie z art. 99 ust. 2 pkt 1 lit. c/ starosta wydaje z urzędu decyzję o skierowaniu kierowcy na badania, na podstawie zawiadomienia właściwych organów orzekających o niepełnosprawności lub niezdolności do pracy, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Badaniom lekarskim przeprowadzanym w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami podlega kierujący pojazdem skierowany decyzją starosty w przypadkach uzasadniających zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Z przepisów tych wynika zatem, iż jeśli organ właściwy do orzekania o niepełnosprawności lub niezdolności do pracy wystąpi do starosty z zawiadomieniem co do stanu zdrowia kierowcy, a z zawiadomienia tego wynikają uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia, wówczas starosta ma prawo skierować takiego kierowcę na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych co do kierowania pojazdem, a skierowany jest wtedy zobowiązany do poddania się tym badaniom. Z użytego przez ustawodawcę sformułowania co do istnienia uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia wynika, że otrzymawszy zawiadomienie starosta jest obowiązany ową przesłankę ocenić. Ma zatem obowiązek ustalić, czy zawiadomienie jest na tyle uzasadnione, że wynikają z niego takie okoliczności, które uzasadniają skierowanie kierowcy na badania lekarskie, aby podczas nich można było stwierdzić istnienie lub brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Terenowa Wojewódzka Komisja Lekarska w Bydgoszczy wystąpiła do Starosty Chojnickiego z zawiadomieniem o stanie zdrowia M. L.. Z załączonych akt wynika, że u M. L. wykryto schorzenie, mogące powodować niezdolność do kierowania pojazdami. Z tego powodu Starosta wszczął postępowanie o skierowanie M. L. na badania. Postępowanie to jednak umorzył, działając na wniosek M. L., bowiem przedłożył on orzeczenie Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej, wydane w trybie wznowienia postępowania, którym uchylone zostały orzeczenia wcześniejsze – stanowiące podstawę zawiadomienia Terenowej Wojskowej Komisji Lekarskiej – i wydane nowe orzeczenie. Ta okoliczność stała się przyczyną umorzenia postępowania. Skierowanie kierowcy na badania lekarskie w związku z zawiadomieniem właściwego organu o stanie zdrowia kierowcy nie może być automatycznie skutkiem tego zawiadomienia. Konieczne jest stwierdzenie, że wynikają z niego uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy. Identycznie jest w sytuacji wniosku o umorzenie postępowania o skierowanie na badania. Otrzymawszy taki wniosek od strony, po wszczęciu postępowania, organ je prowadzący jest obowiązany ustalić czy zaistniała przesłanka bezprzedmiotowości postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania może mieć miejsce z przyczyn tak podmiotowych jak i przedmiotowych. Te pierwsze dotyczą podmiotów, których udział w postępowaniu i utraty przez nie możliwości bycia stroną postępowania, te drugie zaś to wiele różnych okoliczności, powodujących, że postępowanie nie może się toczyć, odpadł bowiem jego przedmiot. W przypadku postępowania o skierowanie kierowcy na badania lekarskie przyczyną bezprzedmiotowości postępowania może być np. wystąpienie z zawiadomieniem przez organ niewłaściwy, pomyłka w tym zawiadomieniu co do osoby kierowcy, nieistnienie orzeczenia o stanie zdrowia kierowcy lub wyeliminowanie takiego orzeczenia z obrotu prawnego. W sprawie umorzenia postępowania o skierowanie M. L. na badania lekarskie Starosta Chojnicki nie przeprowadził żadnej oceny co do okoliczności mogących uzasadniać to umorzenie, co wynika z uzasadnienia decyzji o umorzeniu. Fakt uchylenia orzeczeń o stanie zdrowia M. L. we wznowionym postępowaniu uznał automatycznie za przyczynę uzasadniającą umorzenie. We wznowionym postępowaniu, o ile zachodzą przesłanki do uchylenia decyzji, organ właściwy wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy – art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Tak też stało się we wznowionym przez Rejonową Wojskową Komisję Lekarską postępowaniu co do stanu zdrowia M. L.. Wydanie decyzji we wznowionym postępowaniu nie eliminuje zupełnie decyzji poprzedniej, bowiem w jej miejsce, po jej uchyleniu w tej samej dacie wydaje się nową, orzekającą co do istoty. Starosta zatem powinien był ocenić, czy nowa decyzja usunęła zastrzeżenia co do stanu zdrowia i pozwalała na stwierdzenie, ze w jej wyniku nie ma podstaw do kierowania na badania lekarskie, zatem postępowanie w tej sprawie należało umorzyć. Niezbadanie tej kwestii i brak jakiejkolwiek oceny, czy rzeczywiście orzeczenie Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej wydane po wznowieniu postępowania, mogło stanowić podstawę do umorzenia postępowania w sprawie skierowania M. L. na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań do kierowania pojazdami z uwagi na stan zdrowia naruszyło art. 105 § 1 k.p.a. W okolicznościach sprawy zasadnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że naruszenie ma charakter rażący, zatem decyzja zawiera wadę, wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Natomiast co do zarzutu naruszenia praw skarżącego w postępowaniu – art. 10 § 1 – to nie można się z tym zgodzić, bowiem został on zawiadomiony o wszczęciu postępowania nadzorczego i skorzystał ze wszystkich środków zaskarżenia. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270).