II SA/Go 930/12

Dnia 6 grudnia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.) Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Sejmiku Województwa z dnia [...] r. nr XXV/236/12 w sprawie nadania statutu Szpitalowi [...] I. stwierdza nieważność § 10 ust. 4 pkt 2 statutu Szpitala [...], stanowiącego załącznik do uchwały Sejmiku Województwa z dnia [...] r. nr XXV/236/12 w sprawie nadania statutu Szpitalowi [...], II. stwierdza, że zaskarżona uchwała w zakresie wskazanym w punkcie I wyroku nie podlega wykonaniu. Uchwałą Nr XXV/236/12 z dnia [...] czerwca 2012r., podjętą na podstawie przepisu art. 42 ust. 4 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz.U. Nr 112, poz. 654 ze zm.) w związku z art. 18 pkt 19 lit. f ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.), Sejmik Województwa nadał statut Szpitalowi [...]. W stanowiącym załącznik do uchwały statucie, Sejmik określił cele i zadania Ośrodka, jego organy, strukturę organizacyjną oraz prowadzoną przez Ośrodek formę gospodarki finansowej. Powołując się na dyspozycję art. 82c ust. 1 ustawy o samorządzie województwa oraz art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), pismem z dnia [...] października 2012 r. skargę m.in. na wskazaną powyżej uchwałę - w części obejmującej § 10 ust. 4 pkt 2 statutu Ośrodka - wniósł Wojewoda. W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, iż kwestię nadawania statutów podmiotom leczniczym niebędącym przedsiębiorcami reguluje przepis art. 42 ustawy o działalności leczniczej. W myśl ust. 1 tego przepisu ustrój podmiotu, a także inne sprawy dotyczące jego funkcjonowania nieuregulowane w ustawie określa statut. W statucie określa się m.in. organy i strukturę organizacyjną podmiotu, w tym zadania, czas trwania kadencji i okoliczności odwołania przed upływem kadencji członków rady społecznej, o której mowa w art. 48 (art. 42 ust. 2 pkt 4 ww. ustawy). Odnosząc się do § 10 ust. 4 pkt 2 statutu, na mocy którego przed upływem kadencji każdy członek rady społecznej może zostać odwołany przez Zarząd Województwa na wniosek przewodniczącego rady lub dyrektora podmiotu leczniczego, Wojewoda uznał, iż Sejmik - nie precyzując okoliczności takiego odwołania - istotnie naruszył przepis art. 42 ust. 2 pkt 4 ustawy. W ocenie organu nadzoru powinność określenia w statucie okoliczności odwołania członków rady społecznej oznacza konieczność wskazania, w jakich sytuacjach, bądź też jakie wydarzenie musi nastąpić, aby można było skutecznie odwołać członka rady społecznej przed upływem kadencji. Okoliczności te muszą być jednoznacznie wymienione w statucie podmiotu leczniczego, tak żeby nie budziły wątpliwości interpretacyjnych, ani nie stwarzały możliwości swobodnego decydowania o odwołaniu członka rady przez Zarząd Województwa. Skarżący zaznaczył, iż w kwestionowanym statucie określone zostały okoliczności odwołania przed upływem kadencji członka rady społecznej w przypadku, gdy odwołanie to ma nastąpić na wniosek członka rady. Powyższe może nastąpić w przypadku zmiany miejsca zamieszkania, bądź zaistnienia ważnego powodu o charakterze osobistym. Sejmik Województwa nie określił natomiast okoliczności kiedy wniosek o odwołanie członka rady może nastąpić na wniosek przewodniczącego rady lub dyrektora podmiotu leczniczego. W ocenie Wojewody nie można uznać, iż okolicznością odwołania członka rady społecznej jest samo złożenie wniosku przez przewodniczącego rady lub dyrektora podmiotu leczniczego. Takie unormowanie powoduje, że przewodniczący rady społecznej lub kierownik podmiotu leczniczego mogą swobodnie decydować o okolicznościach odwołania członków rady. Tymczasem sformułowanie zawarte w arf. 42 ust. 2 ustawy o działalności leczniczej, iż "w statucie określa się" nie pozostawia organowi stanowiącemu żadnej dowolności w zakresie tworzenia prawa miejscowego w tym przedmiocie. Ponadto konsekwencją tak sformułowanego zapisu statutu jest to, że Sejmik Województwa przeniósł na wyżej wymienione podmioty swoją kompetencję w zakresie stanowienia o okolicznościach odwołania członków rady społecznej przed upływem kadencji. Wnoszący skargę Wojewoda podkreślił dalej, że zgodnie z art. 42 ust. 2 pkt 4 ustawy statut powinien również określać czas trwania kadencji rady społecznej. Z powyższego wynika zatem, że radę społeczną powołuje się na okres kadencji. Natomiast odwołanie członka rady społecznej jest odstępstwem od tej zasady i powinno następować tylko w wyjątkowych okolicznościach. Stąd tak ważne jest, aby uchwały w sprawie nadania statutów podmiotom leczniczym niebędącym przedsiębiorcami, które są aktami prawa miejscowego, zawierały regulacje jasne, wyczerpujące delegację ustawową, uniemożliwiające swobodę interpretacyjną. Z uwagi na powyższe, Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności § 10 ust. 4 pkt 2 statutu Ośrodka. Odpowiadając na skargę, pełnomocnik Sejmiku Województwa podniósł, iż liczne statuty podmiotów leczniczych w całym kraju, dla których podmiotem tworzącym są jednostki samorządu terytorialnego różnych szczebli zawierają podobne rozwiązania i jako okoliczność odwołania członka rady społecznej wskazują wyłącznie wniosek. W ocenie pełnomocnika organu stanowisko skarżącego wskazujące na konieczność określenia konkretnych okoliczności odwołania członka rady społecznej następującego na wniosek uznać należy za nietrafne, bowiem na skutek zaistnienia takich, czy innych okoliczności wniosek byłby zbędny. W odpowiedzi zwrócono również uwagę, iż enumeratywne i wyczerpujące wyliczenie wszystkich okoliczności odwołania członka rady społecznej jest niemożliwe do unormowania. Nie sposób bowiem przewidzieć wszystkich potencjalnych wydarzeń, które mogą wpłynąć na fakt, że dalsze wykonywanie obowiązków przez członka rady społecznej byłoby niemożliwe, niewłaściwe, czy niedopuszczalne. Okolicznościami takimi bowiem mogą być przyczyny zewnętrzne, bądź okoliczności niezależne od samego członka rady, jak i też okoliczności przez niego zawinione. Jako przykłady można by tylko wymienić z jednej strony długotrwałą chorobę (przyczyna zewnętrzna), z drugiej zaistnienie konfliktu interesów (okoliczność niezależna), czy wreszcie brak należytego przygotowania do obrad rady, częsta absencja czy też stawienie się na obrady w stanie nietrzeźwości (okoliczność zawiniona). Co więcej, gdyby nawet w treści statutu użyto jako okoliczność odwołania członka rady społecznej klauzuli generalnej takiej jak np. "szczególne względy", czy "ważne powody", to również takie postanowienie statutu rodziłoby zarzut możliwości odwołania członka rady w sposób dowolny i arbitralny. Podkreślono ponadto, że rozwiązanie przyjęte w treści statutu nie wyłącza uprawnienia Zarządu Województwa do odwołania członka rady społecznej, po uprzednim dokonaniu analizy wniosku dyrektora, czy przewodniczącego rady społecznej - na podstawie podanych przez niego okoliczności. Nie jest zatem zasadne stanowisko organu nadzoru, że przewodniczący rady, czy kierownik podmiotu leczniczego swobodnie decydują o okolicznościach odwołania członków rady. Nie zgodzono się także z zarzutem skargi, że tak sformułowany zapis statutu pociąga za sobą przeniesienie z Sejmiku Województwa na przewodniczącego rady, czy kierownika jednostki kompetencję w tym zakresie. Uznając w konsekwencji niezasadność skargi, pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Przepis art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) statuuje zasadę kontroli przez sąd administracyjny działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej - art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), dalej w skrócie p.p.s.a. Przedmiot skargi organu nadzoru - Wojewody stanowiła w niniejszej sprawie uchwała Sejmiku Województwa z dnia [...] czerwca 2012 r. w sprawie nadania statutu Szpitalowi [...]. Kompetencję podmiotu tworzącego do nadania statutu podmiotu leczniczego przewidział ustawodawca w art. 42 ust. 4 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej ( Dz.U. Nr 112, poz. 654 ze zm.). Zgodnie z przepisem art. 42 ust. 1 ww. ustawy, ustrój podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą, a także inne sprawy dotyczące jego funkcjonowania nieuregulowane w ustawie określa statut. W statucie, o czym stanowi ust. 2 tego przepisu, określa się: 1) nazwę podmiotu, odpowiadającą rodzajowi i zakresowi udzielanych świadczeń zdrowotnych; 2) siedzibę podmiotu; 3) cele i zadania podmiotu; 4) organy i strukturę organizacyjną podmiotu, w tym zadania, czas trwania kadencji i okoliczności odwołania członków rady społecznej, o której mowa w art. 48, przed upływem kadencji; 5) formę gospodarki finansowej. Mając na względzie zakres spraw podlegających regulacji statutowej uznać należy, iż zaskarżona przez Wojewodę uchwała w sprawie nadania statutu podmiotu leczniczego jest aktem prawa miejscowego, podlegającym zaskarżeniu do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Zawiera ona normy o charakterze abstrakcyjnym, nie konsumującym się przez jednokrotne zastosowanie, zaś jej postanowienia kształtują w sposób bezpośredni prawa pewnej kategorii potencjalnych adresatów. Uchwała te nie ma jedynie charakteru wewnętrznego, sprowadzającego się do relacji pomiędzy organami zakładu opieki zdrowotnej, gdyż jej postanowienia określają również uprawnienia pomiotów zewnętrznych np. poprzez wskazanie rodzaju oferowanych przez ten zakład świadczeń zdrowotnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1818/12, wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). W tym miejscu podnieść należy, iż przesłanki zgodności z prawem uchwały organu samorządu województwa sprecyzowane zostały przez ustawodawcę w art. 82 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.), stanowiącym, że uchwała organu samorządu województwa sprzeczna z prawem jest nieważna. Podczas kontroli sądowoadministracyjnej badaniu podlega przy tym wyłącznie legalność zaskarżonego aktu, czyli zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury jego wydania. Według przepisu art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przy czym podstawą stwierdzenia nieważności uchwały jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. I tak, za istotne naruszenie prawa, jak wynika ze stanowiska doktryny i orzecznictwa sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r. sygn. II SA/Wr 1459/97, OSS 1998, nr 3, poz. 79, wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r. sygn. SA/Gd 327/95, wyroki dostępne w CBOSA) uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały. Takie uchybienie stanowi między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie wystąpiło (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023). Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu samorządu terytorialnego. Takie naruszenia nieistotne są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, a nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności. Przechodząc od ogólnych uwag do oceny zasadności wywiedzionej skargi, Sąd zważył, iż w zapisie § 10 ust. 4 statutu stanowiącego załącznik do uchwały Nr XXV/240/12, Sejmik Województwa przewidział możliwość odwołania przez Zarząd Województwa każdego członka rady społecznej podmiotu leczniczego przed upływem kadencji rady w następujących przypadkach: 1) na wniosek samego członka rady uzasadniony następującymi okolicznościami: a) zmianą miejsca pracy, b) zmianą miejsca zamieszkania, c) ważnym powodem o charakterze osobistym, 2) na wniosek Przewodniczącego Rady lub Dyrektora danego podmiotu, 3) w razie skazania członka rady za przestępstwo popełnione umyślnie. Zapisy te stanowić mają wypełnienie normy kompetencyjnej sformułowanej w art. 42 ust. 2 pkt 4 ustawy o działalności leczniczej, zgodnie z którą w statucie określa się między innymi okoliczności odwołania przed upływem kadencji członków rady społecznej, stanowiącej - na mocy art. 48 ust. 1 ww. ustawy - organ inicjujący i opiniodawczy podmiotu tworzącego oraz organ doradczy kierownika. Przedmiotem skargi Wojewoda uczynił § 10 ust. 4 pkt 2 załącznika do uchwały, jako nie wskazujący okoliczności odwołania członków rady społecznej następującego na wniosek przewodniczącego rady lub kierownika podmiotu leczniczego i tym samym naruszający art. 42 ust. 2 pkt 4 ww. ustawy. Dokonując analizy przepisu art. 42 ust. 2 pkt 4 ustawy o działalności leczniczej, w zakresie, w jakim odnosi się on do "okoliczności odwołania członków rady społecznej", w pierwszej kolejności sięgnąć należało do jego wykładni literalnej. Przeprowadzona w ten sposób interpretacja przepisu nakazuje przyjąć, że przewidziana w treści statutu możliwość odwołania członka rady społecznej przed upływem jej kadencji wiąże się nieodłącznie ze wskazaniem okoliczności to odwołanie uzasadniających. Użycie przez ustawodawcę w omawianym przepisie sformułowań "określa się" oraz "okoliczności odwołania" wskazuje na konieczność określenia w statucie przesłanek, warunków, przyczyn, czy zdarzeń uzasadniających odwołanie. Okoliczności te powinny zostać wskazane w sposób konkretny, nie budzący wątpliwości. Powyższe zdaje się potwierdzać pogląd zaprezentowany w dotychczasowym orzecznictwie, iż takie sformułowanie przepisu art. 42 ust. 2 pkt 4 oznacza konieczność uwzględnienia w treści statutu kontekstu sytuacji, w jakiej możliwe jest odwołanie członka rady społecznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2012r., sygn. akt II OSK 1819/12, wyrok dostępny w CBOSA). Stwierdzić należy, iż w kontrolowanym statucie Sejmik Województwa -odmiennie aniżeli w przypadku wniosku członka rady - w odniesieniu do sytuacji, w której wniosek o odwołanie członka rady społecznej pochodzi od przewodniczącego rady lub dyrektora podmiotu leczniczego, zaniechał określenia okoliczności uzasadniających odwołanie, poprzestając wyłącznie na określeniu jednego z trybów uruchomienia "procedury odwoławczej", ze wskazaniem podmiotu inicjującego tę procedurę, Nieuwzględnienie w zapisie § 10 ust. 4 pkt 2 statutu regulacji obligatoryjnych uznać należy za niedopełnienie przez podmiot tworzący kompetencji określonej w art. 42 ust. 2 ustawy o działalności leczniczej, co stanowi istotne naruszenie prawa. Dodatkowo zważyć należy, że przyjęcie zaskarżonego zapisu za zgodny z prawem prowadzić mogłoby do nadużyć w zakresie odwoływania członków rady społecznej przed upływem kadencji, przy np. braku woli współpracy ze strony kierownika podmiotu leczniczego z poszczególnymi członkami rady. Powyższe zaś czyniłoby przewidzianą w ustawie radę społeczną tworem fikcyjnym, uniemożliwiając jej realizację ustawowo określonych zadań. Należy mieć na względzie, iż założeniem ustawodawcy była aktywność rady społecznej skierowana na zwiększenie społecznej kontroli procesu wykonywania świadczeń zdrowotnych w jednostkach publicznych (M.Dercz w: M.Dercz, T.Rek, Komentarz do ustawy o działalności leczniczej, ABC, 2012) poprzez między innymi: 1) przedstawianie podmiotowi tworzącemu wniosków i opinii w sprawach: a) zbycia aktywów trwałych oraz zakupu lub przyjęcia darowizny nowej aparatury i sprzętu medycznego, b) związanych z przekształceniem lub likwidacją, rozszerzeniem lub ograniczeniem działalności, c) przyznawania kierownikowi nagród, d) rozwiązania stosunku pracy lub umowy cywilnoprawnej z kierownikiem; 2) przedstawianie kierownikowi wniosków i opinii w sprawach: a) planu finansowego, w tym planu inwestycyjnego, b) rocznego sprawozdania z planu finansowego, w tym planu inwestycyjnego, c) kredytów bankowych lub dotacji, d) podziału zysku, e) zbycia aktywów trwałych oraz zakupu lub przyjęcia darowizny nowej aparatury i sprzętu medycznego, 3) dokonywanie okresowych analiz skarg i wniosków wnoszonych przez pacjentów, z wyłączeniem spraw podlegających nadzorowi medycznemu; 4) opiniowanie wniosku w sprawie czasowego zaprzestania działalności leczniczej (art. 48 ustawy). Przyjmując racjonalność ustawodawcy założyć należy, iż ciało jakim jest rada społeczna nie zostałoby powołane i wyposażone w wyżej wymienione zadania i kompetencje po to, by następnie - przed upływem kadencji - w sposób dowolny zezwolić na odwoływanie jej członków. Przyznana przewodniczącemu rady, bądź kierownikowi podmiotu leczniczego arbitralność decyzji w zakresie uruchomienia "procedury odwoławczej", tak jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, skutkować niewątpliwie mogłaby paraliżem funkcjonowania rady. Sąd przyznał w tej mierze słuszność organowi nadzoru, iż okoliczności, o których mowa w art. 42 ust. 2 pkt 4 muszą być skonkretyzowane w statucie podmiotu leczniczego, tak aby nie stwarzały możliwości swobodnego decydowania o odwołaniu członka rady przez Zarząd Województwa, tym bardziej, jeśli zważy się, że odwołanie członka rady społecznej przed upływem końca jej kadencji jest odstępstwem i powinno następować tylko w wyjątkowych okolicznościach. Zgodzić należy się również ze skarżącym, że konsekwencją tak sformułowanego zapisu statutu jest to, że Sejmik Województwa przyznając przewodniczącemu rady i dyrektorowi podmiotu leczniczego, swobodę w zakresie wnioskowania o odwoływanie członków rady, w istocie przeniósł na wyżej wymienione podmioty swoją kompetencję w zakresie stanowienia o okolicznościach odwołania członków rady społecznej przed upływem kadencji, przyznaną mu przez ustawodawcę w art. 42 ust. 2 pkt 4 ustawy o działalności leczniczej. Nie zasługuje przy tym na aprobatę stanowisko pełnomocnika Sejmiku Województwa powołującego się w odpowiedzi na skargę na trudności w sprecyzowaniu okoliczności odwołania. Na dokonaną przez skład orzekający w niniejszej sprawie ocenę nie może mieć także wpływu podnoszona w odpowiedzi tożsamość zaskarżonego zapisu z zapisami statutów innych podmiotów leczniczych, dla których podmiotem tworzącym nie jest Sejmik Województwa. Obowiązywanie tych statutów rodzi jedynie domniemanie ich zgodności z prawem, które może upaść z chwilą poddania ich kontroli sądu administracyjnego. Konkludując powyższe rozważania, stwierdzić należało, że zaskarżona uchwała w części obejmującej § 10 ust. 4 pkt 2 jej załącznika - statutu podjęta została z istotnym naruszeniem prawa tj. art. 42 ust. 4 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz.U. Nr 112, poz. 654 ze zm.). Uznając, iż stwierdzone naruszenie stanowi przesłankę wyeliminowania § 10 ust. 4 pkt 2 statutu z obrotu prawnego, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a orzeczono o nieważności uchwały (tj. stanowiącego jej załącznik statutu) w zaskarżonej części. Kwestią końcową pozostawało zastosowanie w sprawie art. 152 p.p.s.a. W ocenie składu orzekającego, instytucja wstrzymania zaskarżonego aktu dotyczy także aktu prawa miejscowego. Dostrzec należy, iż pogląd konkurencyjny, odwołujący się przede wszystkim do stanowiska zawartego w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 15 maja 2000 r., (OPS 1/00, publ. ONSA 2000, nr 4, poz. 134, uchwała dostępna w CBOSA) dotyczył art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm.). Zgodnie z jego nieobowiązującą już treścią "wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania aktu lub zawieszenia czynności, jednakże sąd może na wniosek strony lub z urzędu wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania tego aktu lub zawieszeniu czynności, zwłaszcza jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków". Przepis ten w istocie zatem odpowiada w obecnej regulacji art. 61 § 1 i § 3 p.p.s.a. Natomiast zakres zastosowania przepisu art. 152 p.p.s.a. dotyczy wykonalności w szerokim jej sensie. Zwrot "w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie akt lub czynność nie mogą być wykonane", użyty w komentowanym przepisie, należy zatem traktować jako synonim określenia "czy i w jakim zakresie zawieszona jest moc (skutek prawny) aktu lub czynności". W tej sytuacji to, czy konkretny akt poddaje się wykonaniu w sensie czynienia użytku z uprawnienia bądź wypełnienia obowiązku z niego wynikającego nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, o którym stanowi wymieniony przepis (szerzej Z. Kmieciak, glosa do wyroku NSA z dnia 29 kwietnia 2004 r., OSK 591/04, publ. OSP 2005/4/50; także R. Sawuła, Stosowanie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wybrane zagadnienia, publ. PiP z 2004/8/71 i powołane tam poglądy).