II SA/Ke 712/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 grudnia 2012 roku sprawy ze skargi B.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] znak: [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta S. przez Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. o odmowie przyznania B. F. zasiłku pielęgnacyjnego. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia 10 sierpnia 2012r. B. F. zwróciła się do organu I instancji o przyznanie jej zasiłku pielęgnacyjnego, przedstawiając w załączeniu orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w S. z dnia [...], zaliczające ją do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Organ I instancji, odmawiając stronie przyznania żądanego świadczenia, przytoczył treść art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. nr 139, poz. 992 ze zm.) i podkreślił, że z przedstawionego przy wniosku orzeczenia wynika, że nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności, w związku z czym brak podstaw by uznać, że niepełnosprawność B. F. powstała przed ukończeniem przez nią 21 lat. W rezultacie tych ustaleń stwierdzono, że wnioskodawczyni nie spełnia ustawowych przesłanek uprawniających ją do przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. W odwołaniu od ww. decyzji B. F. wskazała, że rozstrzygnięcie to jest dla niej niezrozumiałe, zwłaszcza że przebyła trzy operacje i utrzymuje się wyłącznie z emerytury. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, w całości podzieliło stan faktyczny i argumentację prawną przedstawioną przez organ I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że zasiłek pielęgnacyjny przysługuje: niepełnosprawnemu dziecku; osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; osobie, która ukończyła 75 lat. Zgodnie z art. 16 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zasiłek pielęgnacyjny przysługuje także osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia. Przedłożone przez wnioskodawczynię (urodzoną [...]) do wniosku orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w S. z dnia [...], zalicza B. F. do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. W orzeczeniu tym wskazano, że daty od której istnieje niepełnosprawność "nie da się ustalić". Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z, sygn. akt. II SA/Bd 101/10 z 2 marca 2010r. , Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 576/08 z dnia 17 czerwca 2009r. oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 10 listopada 2011r. sygn. akt II SA/Ke 696/11, w których stwierdzono, że uprawnionym organem, który może poddać ocenie dokumenty w celu poczynienia ustaleń, co do momentu powstania niepełnosprawności i stopnia niepełnosprawności, jest zespół ds. orzekania o niepełnosprawności, albowiem to ten organ wydaje orzeczenia o niepełnosprawności, o których mowa w przepisie art. 16 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Orzeczenie to nie może być zastąpione żadnym innym dokumentem, ani tym bardziej domniemaniem, że niepełnosprawność w rozumieniu art. 16 ust. 3 ustawy mogła powstać przed ukończeniem przez stronę 21 roku życia. Ustawodawca wymaga, by w orzeczeniu właściwej jednostki - powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności - zostało wprost i bez żadnych wątpliwości ustalone, że niepełnosprawność powstała przed 21 rokiem życia. Odnosząc się do orzeczeń Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w S. z dnia [...] oraz z dnia [...] – w których stwierdzono, że "nie da się ustalić" daty, od której istnieje niepełnosprawność wnioskodawczyni – wskazano, że uprzednio takie zapisy orzeczeń o stopniu niepełnosprawności organy interpretowały na korzyść wnioskodawców, co skutkowało m. in. przyznaniem B. F. zasiłku pielęgnacyjnego w poprzednim okresie. Natomiast w świetle utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych należy uznać, że zasiłek pielęgnacyjny może zostać przyznany jedynie przy łącznym spełnieniu wszystkich przesłanek ustanowionych w art. 16 ust. 3 ustawy. Tymczasem w niniejszej sprawie organ uprawniony do orzekania o niepełnosprawności nie ustalił jednoznacznie, że niepełnosprawność u wnioskodawczyni powstała przed 21 rokiem życia – co przesądza o prawidłowości rozstrzygnięcia zawartego w zakwestionowanej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na ww. decyzję organu odwoławczego B. F. ponownie powołała się na zły stan swojego zdrowia, co – jej zdaniem – jest wystarczającym powodem do przyznania jej żądanego świadczenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż powołane w jej treści. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny kontroluje działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem,– nie zaś pod kątem słuszności i celowości, bądź zasad współżycia społecznego. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną, a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2012r. poz. 270, zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej właściwości podnieść należy, że orzekające w niniejszej sprawie organy administracji publicznej dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. – które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie rozważań prawnych wskazać trzeba, że warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ich ustalania, przyznawania i wypłacania określa ustawa z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. nr 139, poz. 992 ze zm.), zwana dalej ustawą. Zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy świadczeniami rodzinnymi są m.in. świadczenia opiekuńcze: zasiłek pielęgnacyjny i świadczenie pielęgnacyjne. Zasiłek pielęgnacyjny, którego przyznania w niniejszej sprawie domaga się B. F., przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osobie w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji (art. 16 ust. 1 ustawy). Jak wynika z art. 16 ust. 2 ustawy zasiłek ten przysługuje: 1) niepełnosprawnemu dziecku; 2) osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) osobie, która ukończyła 75 lat. Skarżąca, która urodziła się w dniu [...], liczyła w dacie orzekania przez organ 62 lata i nie mieściła się w przedziale wiekowym, określonym w powołanym art. 16 ust. 2 ustawy, nie posiadała także orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. B. F., składając wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego, przedstawiła orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w S. z dnia [...], zaliczające ją do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności – wobec czego podstawą do orzekania w niniejszej sprawie był art. 16 ust. 3 ustawy. Zgodnie z tym przepisem zasiłek pielęgnacyjny przysługuje także osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, która legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia. Mając na uwadze treść ostatniej z cyt. powyżej regulacji podkreślić trzeba, że w niniejszej sprawie obowiązkiem organów obu instancji było ustalenie, czy u B. F. niepełnosprawność o umiarkowanym stopniu powstała przed ukończeniem przez nią 21 roku życia, tj. przed 1970r. Jak wynika bowiem z wyrażonej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej organy administracji publicznej w toku postępowania stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten ustanawia zarazem dla organów obowiązek ustalenia stanu faktycznego zgodnie ze stanem rzeczywistym. Natomiast zabezpieczeniem realizacji opisanej powyżej zasady jest szereg przepisów o postępowaniu dowodowym, spośród których zasadnicze znaczenie ma art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada na organy powinność zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Z kolei art. 80 K.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Poddając kontroli legalność wydanych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć we wskazanym powyżej zakresie stwierdzić trzeba, że organy wymaganiom tym nie sprostały. Jak wynika z uzasadnień decyzji obu instancji prowadzone postępowanie dowodowe sprowadziło się jedynie do zapoznania się z orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w S. z dnia [...], w którym w punkcie IV – wskazującym od kiedy istnieje niepełnosprawność skarżącej – stwierdzono: "nie da się ustalić", zaś w pkt V dotyczącym daty ustalenia stopnia niepełnosprawności wskazano datę 1 czerwca 2010r. Dodatkowo – w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego– organem uprawnionym do ustalenia momentu powstania niepełnosprawności, jak i stopnia niepełnosprawności jest zespół ds. orzekania o niepełnosprawności, gdyż to ten organ wydaje orzeczenia o niepełnosprawności, o których mowa w przepisie art. 16 ustawy i orzeczenie to nie może być zastąpione żadnym innym dokumentem, ani tym bardziej domniemaniem, że niepełnosprawność w rozumieniu art. 16 ust. 3 ustawy mogła powstać przed ukończeniem przez stronę 21 roku życia. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy powołał się na wyroki: WSA w Bydgoszczy z dnia 2 marca 2010r. sygn. akt II SA/Bd 101/10, WSA we Wrocławiu z dnia 26 listopada 2009r. sygn. akt IV SA/Wr 418/09, WSA w Kielcach z dnia 10 listopada 2011r. sygn. akt II SA/Ke 696/11. W tym miejscu zauważyć należy, że orzeczenia te wydane zostały w odmiennym stanie prawnym niż stan obowiązujący w dacie orzekania w niniejszej sprawie – w zakresie przepisów wykonawczych do ustawy o świadczeniach rodzinnych. Mianowicie, jak wynika z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 grudnia 2011r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2011r. Nr 298, poz. 1769) – do wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego należy dołączyć: 1) dokument stwierdzający tożsamość osoby ubiegającej się o zasiłek pielęgnacyjny; 2) orzeczenie o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności – w przypadku innych osób niż wymienione w art. 16 ust. 2 pkt 3 ustawy; 3) inne dokumenty i oświadczenia niezbędne do ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Natomiast przepis § 6 ust. 2 poprzednio obowiązującego rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2005r. Nr 105, poz. 881) wśród dokumentów, jakie należało dołączyć do przedmiotowego wniosku wymieniał: 1) orzeczenie o niepełnosprawności albo 2) orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniem daty powstania niepełnosprawności, albo 3) orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności; 4) uwierzytelnioną kopię dokumentu stwierdzającego tożsamość osoby ubiegającej się o zasiłek pielęgnacyjny. Z przytoczonych przepisów wynika, że nastąpiła zmiana w zakresie rodzaju dokumentów, które powinny być przedstawione wraz z wnioskiem o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego. W przeciwieństwie do poprzednio obowiązującego stanu prawnego obecnie obowiązujący przepis rozporządzenia wymaga złożenia orzeczenia o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności. Nie wymaga natomiast, jak poprzednio, aby orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wskazywało datę powstania niepełnosprawności. Jednocześnie wśród dokumentów, jakie należy dołączyć do wniosku § 5 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 27 grudnia 2011r. wymienia "inne dokumenty i oświadczenia niezbędne do ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego". Ze względu na powyższe Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela stanowisko zaprezentowane przez WSA w Kielcach w wyroku z dnia 26 lipca 2012r. o sygn. akt II SA/Ke 431/12, zgodnie z którym powyższa zmiana przepisów powoduje, że ustalenie, czy wystąpiła ustawowa przesłanka przyznania zasiłku pielęgnacyjnego, przewidziana w art. 16 ust. 3 ustawy – to jest powstanie niepełnosprawności o umiarkowanym stopniu w wieku do ukończenia 21 roku życia – nie następuje wyłącznie na podstawie zapisu zawartego w orzeczeniu o niepełnosprawności; może nastąpić na podstawie innych dokumentów i oświadczeń niezbędnych do ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, o których mowa w § 5 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 27 grudnia 2011r. Ponieważ wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych wydane zostały w poprzednio obowiązującym stanie prawnym, gdy przepisy wykonawcze do ustawy wymagały, aby załączane do wniosku orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wskazywało datę powstania niepełnosprawności, co pozwalało na uznanie, że uprawnionym do orzekania o tej dacie była jedynie właściwa jednostka (powiatowy zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności), to nie mogły one uzasadniać odmowy przyznania zasiłku pielęgnacyjnego w obecnym stanie prawnym. Z uwagi na powyższe Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela argumentacji organu odwoławczego. W świetle powyższego stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie organ nie przeprowadził należycie postępowania wyjaśniającego dotyczącego ustalenia, czy niepełnosprawność w stopniu umiarkowanym powstała u skarżącej w wieku do ukończenia przez nią 21 roku życia. W tym konkretnym przypadku zatem, mając na uwadze ogólne zasady postępowania administracyjnego oraz cel ustawy o świadczeniach rodzinnych organ odwoławczy winien był odebrać od skarżącej wyjaśnienia, zażądać złożenia odpowiednich dokumentów potwierdzających tę okoliczność i w zależności od ich treści rozważyć konieczność przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Należy przy tym wyjaśnić, że sąd administracyjny, badając legalność zaskarżonej decyzji, nie jest uprawniony do dokonywania ustaleń w sprawie – gdyż nie przejmuje sprawy administracyjnej jako takiej do końcowego załatwienia – lecz ma jedynie skontrolować (ocenić) działalność tego organu i z tego względu nie może zastępować organu administracji publicznej. Rolą sądu jest zatem wyłącznie kontrola zaskarżonej decyzji i prawidłowość przeprowadzonego przez ten organ postępowania dowodowego (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 17 stycznia 2012r. o sygn. akt: III SA/Gl 1369/11, LEX nr 1139192). Rozpoznając sprawę ponownie organy, mając na względzie poczynione wyżej uwagi, przeprowadzą postępowanie zgodnie z wymogami procedury administracyjnej i wydadzą stosowne rozstrzygnięcie, eliminując tym samym dotychczasowe naruszenia prawa. Zostanie przy tym zabezpieczona realizacja zasady wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Dopiero bowiem w oparciu o należycie ustalony stan faktyczny można zastosować właściwe przepisy prawa materialnego. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w pkt I wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku uzasadnia art. 152 ustawy p.p.s.a.