II SA/Bk 827/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 06 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi P. [...] w B. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie przekazania do ponownego rozpatrzenia sprawy dotyczącej odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty Powiatowego w B. z dnia [...] lipca 2009 roku numer [...], 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.- Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. W 1976 roku miało miejsce wywłaszczenie kompleksu nieruchomości położonych w K., należących do różnych osób, z przeznaczeniem pod potrzeby budowy bazy Przedsiębiorstwa Robót Instalacyjno – Montażowych Budownictwa Rolniczego w B. (decyzją Naczelnika Gminy w Z. z dnia [...].02.1976r.) Po wywłaszczeniu przejęte nieruchomości zostały decyzyjnie przekazane w/w przedsiębiorstwu w użytkowanie. Na potrzeby budowy bazy przedsiębiorstwa, wywłaszczone grunty nie zostały jednak w całości wykorzystane. W niewykorzystanym na cele wywłaszczenia zakresie, grunty o powierzchni 3,7689 ha, stanowiące wówczas działkę o numerze [...], zostały decyzją Naczelnika Gminy J. K. z dnia [...].11.1984r. nieodpłatnie przekazane w użytkowanie Wojewódzkiemu Zarządowi Polskiego Związku Działkowców w B. (zwanym dalej WZ PZD) pod urządzenie pracowniczego ogrodu działkowego. Ogród taki został urządzony i funkcjonuje do chwili obecnej. Decyzją z [...].07.1996r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. stwierdziło nieważność decyzji z 1984r. o przekazaniu nieruchomości o numerze [...] w użytkowanie WZ PZD w B. Spadkobiercy byłych właścicieli rozpoczęli starania o odzyskanie wywłaszczonych a niewykorzystanych na cel wywłaszczenia gruntów. Starosta Powiatu B., decyzją z dnia [...].11.2007 r., Nr [...], po rozpatrzeniu wniosku T. J. F. i H. F., spadkobierców J. F., odmówił zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej jako działka o nr [...], powstałej w wyniku podziału nieruchomości o nr [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewodę P., na mocy decyzji z dnia [...].12.2007 r. Nr [...]. Zdaniem organu, w świetle art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, brak było podstaw prawnych do zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej jako działka o nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, wyrokiem z dnia 29 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 119/08, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody P. z dnia [...].12.2007 r. oraz poprzedzającą ją wydanie decyzję Starosty Powiatu B. z dnia [...].11.2007 r. U podstaw rozstrzygnięcia sądu legł wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3.04.2008r. sygn. K 6/05, który podważył konstytucyjność przepisu art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiącego podstawę prawną odmowy zwrotu nieruchomości. Ponownie rozpoznając sprawę, Starosta Powiatu B. decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., Nr [...], odmówił zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej obecnie jako działka o nr [...] o pow. [...] ha. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 24 ust. 1 ustawy z 8.07.2005r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.u. Nr 169, poz. 1419 ze zm.). Przepis ten stanowi, iż zasadne roszczenia osoby trzeciej do nieruchomości zajętej przez rodzinny ogród działkowy podlegają zaspokojeniu wyłącznie przez wypłatę odszkodowania lub zapewnienie nieruchomości zamiennej. Dlatego też, mimo iż część wywłaszczonej nieruchomości o nr [...] stała się zbędna na cel wywłaszczenia, nie może być zwrócona w naturze. Wojewoda P. po rozpatrzeniu odwołania H. F. i T. J. F., decyzją z dnia [...].12.2009r. Nr [...], orzekł o uchyleniu decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda stwierdził, że organ I instancji błędnie założył, że w sprawie ma zastosowanie art. 24 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, wyłączający możliwość zwrotu w naturze nieruchomości zajętej przez ogród działkowy, co do której to nieruchomości osoba trzecia ma zasadne roszczenie. Konsekwencją stwierdzenia nieważności decyzji o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie Wojewódzkiemu Zarządowi Ogródków Działkowych, jest uznanie, że teren ogródków działkowych jest zajęty bez podstawy prawnej, a zatem wyłączona jest możliwość stosowania w sprawie przepisów ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Stąd należy ocenić, czy zostały spełnione w prawie przesłanki faktycznego zwrotu wywłaszczonej nieruchomości określone art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na powyższą decyzję kasacyjną Wojewody P., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wywiódł Okręgowy Zarząd P. Polskiego Związku Działkowców w B. (dalej powoływany także jako: "Skarżący"), który uczestniczył od początku w postępowaniu administracyjnym jako strona postępowania. Zarzucił organowi naruszenie prawa materialnego w postaci art. 24 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych oraz art. 136 i 137 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami poprzez uznanie, iż PZD ROD "K." bezprawnie użytkuje sporną nieruchomość, a roszczenie jej byłych właścicieli o zwrot działki [...] w naturze, powinno być zaspokojone w ten sposób, a nie w drodze otrzymania działki zamiennej lub odszkodowania. Wskazując na powyższe, Skarżący wniósł o uchylenie decyzji wojewody i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda P., wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o oddalenie wykazując brak interesu prawnego po stronie Skarżącego do uczestnictwa w postępowaniu na prawach strony z racji podważenia legalności przekazania w użytkowanie Wojewódzkiemu Zarządowi PZD, terenu ogródków działkowych "K.". Postępowanie sadowoadministracyjne w sprawie niniejszej było zawieszone w okresie od 29 czerwca 2010 r. do 16 października 2012 r., z uwagi na postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym, oznaczone sygnaturą P 32/10, zainicjowane pytaniem prawnym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku w sprawie II SA/Bk 21/10 o treści:" czy przepis art. 24 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2005r. o rodzinnych ogrodach działkowych jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1, 31 ust. 3, 21 ust. 2 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych powodów niż w niej wskazanych. Na wstępie wskazać należy, iż Trybunał Konstytucyjny w dniu 11 lipca 2012 r., w wyroku w sprawie K 8/10 orzekł, między innymi o niezgodności art. 24 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych z art. 2 i 64 Konstytucji RP. Z uzasadnienia tegoż wyroku wynika, że art. 24 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych godzi w wyrażoną w art. 64 ust. 2 Konstytucji zasadę równej dla wszystkich ochrony prawa własności i innych praw majątkowych, gdyż poprzez wyłączenie możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości ze względu na fakt, że znajduje się ona we władaniu PZD, stawia byłych właścicieli takich nieruchomości oraz ich spadkobierców w sytuacji gorszej niż byłych właścicieli i ich spadkobierców innych wywłaszczonych nieruchomości, które nie zostały wykorzystane na cel publiczny. Kryterium zróżnicowania, jakim jest fakt zajęcia nieruchomości pod rodzinny ogród działkowy, nie ma przy tym charakteru relewantnego z punktu widzenia przesłanek zwrotu nieruchomości. Przepis powyższy narusza także wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa. Pozbawia bowiem w sposób nieuzasadniony innymi wartościami konstytucyjnymi prawa zwrotu nieruchomości w naturze osobom mającym roszczenia właścicielskie wobec gruntów, na których rodzinne ogrody działkowe funkcjonują, wówczas gdy ogród byłby likwidowany a jego grunty zostały przeznaczone na cele niepubliczne albo gdy nie zakłóciłoby to prawidłowego funkcjonowania danego ogrodu. Nadto z uzasadnienia wyroku Trybunału wynika, że u podstaw odroczenia mocy obowiązującej zdekonstytucjonalizowanych przepisów ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, legł fakt doniosłych skutków prawnych stwierdzenia niekonstytucjonalności tak wielu przepisów, w tym obalenia domniemania konstytucyjności podstaw prawnych utworzenia i funkcjonowania na terenie RP Polskiego Związku Działkowców. Trybunał, rozważając skomplikowany układ stosunków prawnych powstały na gruncie ustawy, uznał, że wejście w życie wyroku z dniem ogłoszenia spowodowałoby, że znaczny obszar stosunków społecznych w Polsce byłby regulowany przez ustawę w dużej mierze wydrążoną ze swej treści przez wyrok TK. Dopuszczenie do powstania w systemie prawa tak znaczących luk prawnych w ustawie o rodzinnych ogrodach działkowych – powodujących pełną niestosowalność tego aktu niosłoby znamiona tzw. wtórnej niekonstytucjonalności. Z tej racji, Trybunał zdecydował się odroczyć utratę mocy obowiązującej wszystkich przepisów uznanych za niekonstytucyjne, z wyjątkiem art. 10 ustawy, w tym ostatnim przypadku, aby nie obowiązywała w porządku prawnym norma przyznająca PZD wyłączność przy przeznaczaniu nowych gruntów na ogrody. Przy kontroli sądowoadministracyjnej decyzji wydanych przy zastosowaniu przepisu prawa, którego niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny, Sąd administracyjny zawsze jest związany treścią orzeczenia Trybunału. Art. 190 ust. 1 Konstytucji RP stanowi wprost, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały 7 sędziów z dnia 7.12.2009r. sygn. akt I OPS 9/09, użyte przez ustrojodawcę określenie "moc powszechnie obowiązująca" przybliża walor wyroków Trybunału do źródeł prawa powszechnie obowiązującego w rozumieniu art. 87 ust. 1 Konstytucji, w zakresie dotyczącym kręgu adresatów, którzy powinni zapadłe judykaty respektować i dokonywać ich wdrożenia (implementacji). Zgodnie zaś z brzmieniem art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenia sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Takim przepisem szczególnym jest m.in. art. 145a § 1 K.p.a. Podkreślić należy, iż zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dające podstawę do wznowienia postępowania. Niewątpliwie, jak wskazano powyżej, stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu przez Trybunał Konstytucyjny stanowi podstawę prawną wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie, a zatem może także stanowić podstawę uchylenia decyzji przez sąd administracyjny. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności przepisu stanowiącego podstawę prawną zaskarżonego aktu, przesądza o "naruszeniu prawa", o jakim mowa w art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a. Stwierdzenie przy tym przez sąd naruszenia w sprawie prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania skutkuje uchyleniem decyzji niezależnie od tego, czy występujące uchybienie (naruszenie) miało wpływ na wynik sprawy. W okolicznościach niniejszej sprawy, jak wynika z akt administracyjnych i treści tam zawartych decyzji, podstawę materialnoprawną decyzji organów obu instancji był przepis art. 24 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Przez organ pierwszej instancji treść przepisu została wprost uznana za przyczynę odmowy zwrotu w naturze wywłaszczonej nieruchomości, która znalazła się na terenie zagospodarowanym pod ogród działkowy, natomiast organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną wprawdzie stwierdził, że przepis nie może być stosowany, ale nie z uwagi na jego treść, ale przyjęcie, że ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych dotyczy jedynie ogrodów działkowych funkcjonujących legalnie, zaś przekazanie w użytkowanie Wojewódzkiemu Zarządowi PZD nieruchomości położonej w K., na której urządzono ogród, zostało uznane za nieważne. Tymczasem założenie organu II instancji, że ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych "chroni" jedynie tereny z legalnie funkcjonującymi ogrodami działkowymi, nie było trafne. Definicja "rodzinnego ogrodu działkowego" zamieszczona w art. 6 ww. ustawy wprost odnosi się do wydzielonego obszaru gruntu będącego we władaniu Rodzinnego Ogrodu Działkowego, a przepis art. 24 ust. 1 ustawy regulujący kwestię zaspokajania roszczeń osoby trzeciej względem nieruchomości pozostającej w granicach urządzonego ogrodu, stanowi o nieruchomości zajętej przez taki ogród. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie K 8/10 wyraźnie potwierdził, że ww. przepis ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych chroni stan faktyczny tj. władanie nieruchomością przez PZD kosztem "zasadnych roszczeń osób trzecich". Należało zatem przyjąć, że w obu instancjach materialnoprawną podstawę decyzji stanowił zdekonstytucjonalizowany przepis art. 24 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Obalenie domniemania konstytucyjności normy prawnej stanowiącej podstawę materialnoprawną decyzji, wiąże się z niemożnością dalszego traktowania tej normy jako właściwej podstawy orzekania i nie zmienia tego, zdaniem składu orzekającego, odroczenie przez Trybunał Konstytucyjny mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu. Przepis uznany za niezgodny z Konstytucją ma bowiem taki charakter od dnia jego wejścia w życie i okoliczność powyższa musi być brana pod uwagę przy kontroli aktu administracyjnego (vide: wyrok NSA z 6.02.2008r. sygn. II OSk 1745/07 i SN z 23.03.2007r. – OSNP 2008, z. 5-6, poz. 61). Trzeba mieć przy tym na względzie, że istota skargi wnoszonej do sądu polega na tym, że sąd administracyjny rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w kontrolowanym akcie podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę wskazane okoliczności, skład orzekający w sprawie uznał, że wyrażona przez Trybunał Konstytucyjny ocena oczywistej niekonstytucyjności art. 24 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, mimo odroczenia na 18 miesięcy mocy obowiązującej tegoż przepisu przez Trybunał, nie pozwala Sądowi, na utrzymanie w mocy decyzji organów administracji, wydanych na podstawie niekonstytucyjnego przepisu. Przepis powyższy, ze względu na charakter i wagę naruszeń Konstytucji, nie powinien być stosowany przez organy administracji, także w chwili obecnej, albowiem, mimo oczywistego stwierdzenia niezgodnego z prawem wywłaszczenia nieruchomości, pozbawia właścicieli i spadkobierców prawa żądania zwrotu w naturze nieruchomości (lub ich części) zajętych przez rodzinne ogrody działkowe. Konsekwencją wyłączenia stosowania w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym art. 24 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, będzie konieczność oceny wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, zajętej przez rodzinny ogród działkowy, na zasadach ogólnych wynikających z ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zasady te nie przewidują innego, niż zwrot w naturze nieruchomości niewykorzystanej na cel wywłaszczenia, sposobu rekompensaty przeznaczenia nieruchomości na inny cel niż wynikający z decyzji o wywłaszczeniu. Powyższe czyni zbytecznym rozważanie, w jakim trybie i przed jakim organem można dochodzić nieruchomości zamiennej czy odszkodowania. Końcowo Sąd nadmienia, że nie podziela zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę stanowiska organu, jakoby skarżącemu Polskiemu Związkowi Działkowców nie służył przymiot strony postępowania. Polski Związek Działkowców Okręgowy Zarząd w B. był traktowany jako strona postępowania administracyjnego, a upatrywanie braku interesu prawnego PZD do występowania w sprawie w charakterze strony w fakcie formalnej utraty tytułu do użytkowania terenu ogrodów działkowych, pozostaje w sprzeczności z zapisami ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, chroniącej sam fakt władania terenami zajętymi pod ogrody. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku w sprawie K 8/10, Polski Związek Działkowców podstawę prawną swojego istnienia utraci wraz z utratą mocy obowiązującej przepisów ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" w zw. z art. 135 p.p.s.a., zaś o niewykonalności uchylonych decyzji na podstawie art. 152 p.p.s.a.