VII SA/Wa 1742/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Sędzia WSA Daria Gawlak - Nowakowska, Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi B. D. i M. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego skargę oddala. Sygnatura akt VII SA/Wa 1742/12 UZASADNIENIE Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2012 r. - po rozpatrzeniu odwołania B. D. i M. D. - utrzymał w mocy decyzje Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r., umarzającą wszczęte z wniosku B. D. i M. D. postępowanie administracyjne w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2008 r., znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2008 r., Nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę inwestycji pn.: budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowymi i garażem podziemnym z instalacjami wewnętrznymi: wody, kanalizacji, gazu, elektryczną, centralnego ogrzewania oraz kotłownią gazową drogami wewnętrznymi, parkingami, ukształtowaniem terenu przy ul. [...]/[...] w [...] na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...] [...], W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...] marca 2012 r., znak: [...], Wojewoda [...] umorzył wszczęte z wniosku B. D. i M. D. postępowanie administracyjne w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2008 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2008 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę inwestycji pn.:budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowymi i garażem podziemnym ze wskazanymi wyżej instalacjami Od powyższej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r., B. D. i M. D. złożyli odwołanie. Po rozpoznaniu wskazanego wyżej odwołania oraz przeanalizowaniu akt sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przypomniał specyfikę postępowania wznowieniowego wskazując, że stwarza ono możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną jeżeli postępowanie w którym zapadła decyzja, dotknięte było przynajmniej jedną z kwalifikowanych wad prawnych wymienionych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 oraz art. 145b § 1 k.p.a. Jednocześnie organ zacytował treść art. 105 § 1 k.p.a. i wskazał, że organ administracji publicznej jest obowiązany umorzyć postępowanie z urzędu, w sytuacji gdy stało się ono bezprzedmiotowe z którejkolwiek przyczyny. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego występuje gdy brak jest któregokolwiek z elementów konstruujących przedmiot tego postępowania, elementu przedmiotowego lub podmiotowego. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministacyjnym sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej (w formie decyzji administracyjnej) ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu pozytywne, czy negatywne — staje się prawnie niedopuszczalne. Analiza wniosku B. i M. D. z dnia 20 czerwca 2011 r. wykazała, że przesłanką wznowieniową, o którą wnioskodawcy oparli swoje żądanie, jest okoliczność przewidziana przepisem art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Skarżący podnoszą bowiem, że cyt "( ) decyzja została wydana bez ustalenia stron postępowania dla działki [...] obr [...] [...] (działk [...] podzielona została na dz. ew. na [...], [...]) Wojewoda [...] w decyzji [...] stwierdził, że organ I instancji uznał właścicieli działki [...] (obecnej [...], [...]) oraz tych spadkobierców właścicieli działki [...], którzy są ujawnieni (znani organowi). Oznacza to, że organ I instancji nie ustalił w sposób prawidłowy stron postępowania ( )" Ponadto skarżąca — B. D. podnosi, ...że cyt " jako strona postępowania nie byłam informowana w przedmiocie wydania decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. Co prawda skarżący jako podstawę prawną wskazali w powyższym wniosku również art. 145 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a. to jednak z treści podania wynika bezsprzecznie, że w analizowanym przypadku jedyną przesłankę wznowieniową stanowi w istocie okoliczność, że skarżąca —B. D. oraz inne strony bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu. Skarżący nie wskazali okoliczności, które świadczyłyby, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2008 r., wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, czy też, że wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania w/w decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Z całą pewnością brak udziału stron w postępowaniu nie jest nową okolicznością faktyczną, ani też nowym dowodem, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Przyjęcie odmiennej interpretacji stanowiłoby próbę obejścia prawa. Skoro w przepisie art. 145 § 1 k.p.a. ustawodawca wyszczególnił kilka odrębnych przesłanek wznowieniowyeh, to niedopuszczalne jest kwalifikowanie jednej i tej samej okoliczności (braku udziału stron w postępowaniu) jako innych podstaw wznowienia postępowania. Powyższe jest niedopuszczalne zwłaszcza w sytuacji, przesłanek wznowieniowych, co do których ustawodawca przewidział inne uregulowania. Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2008 r., została ona skutecznie doręczona skarżącej – B. D. w dniu [...] października 2008 r., a M. D. w dniu [...] października 2008 r. i od tych dat rozpoczął się dla nich bieg miesięcznych terminów do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, że w przypadku B. D. miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego w/w decyzją Wojewody [...] upłynął z dniem [...] listopada 2008 r., a w przypadku M. D. z dniem [...] listopada 2008 r. Tym samym ww. wniosek o wznowienie w zakresie dotyczącym braku udziału skarżących w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2008 r., został wniesiony z uchybieniem miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 k.p.a. Niezależnie od powyższego organ podkreślił, że interes prawny w kwestionowaniu naruszenia norm procesowych w zakresie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym ma podmiot, którego prawa zostały naruszone. W postępowaniu administracyjnym prawami procesowymi rozporządza bowiem strona postępowania. Wyłącznie do jej oceny ustawodawca pozostawił podjęcie ewentualnej obrony. Tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone. Tym samym należy stwierdzić, że skarżący B. D. i M. D. nie są uprawnieni do tego, żeby skutecznie żądać wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2008 r. ze względu na okoliczność, że nieujawnieni spadkobiercy właścicieli, działki nr [...] nie brali w nim udziału. Mając na uwadze powyższą argumentację, wobec wznowienia, na wniosek B. D. i M. D., postępowania w sprawie zakończonej w/w decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2008 r., postępowanie wznowieniowe jako bezprzedmiotowe winno być umorzone. Z uwagi na formalny charakter rozstrzygnięcia merytoryczne zarzuty odwołania nie mogły zostać uwzględnione. B. i M. D. wnieśli skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w warszawie. W uzasadnieniu skargi wskazali, iż decyzja ta jest wadliwa albowiem decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana bez ich udziału. Na rozprawie dnia 7 grudnia 2012 r (k.108) podnieśli, że ich celem jest aby organy tak poprowadziły postępowanie aby zabezpieczyć ich budynek, który pozostaje w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji objętej pozwoleniem na budowę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna i jako taka podlega oddaleniu albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Natomiast zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) sąd uchyla decyzję jedynie w sytuacji gdy stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją organy administracji umorzyły wznowione postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. postępowanie zakończone wydaniem decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2008 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2008 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę inwestycji pn.: budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowymi i garażem podziemnym z instalacjami wewnętrznymi wskazując, że brak było podstaw do wznowienia postępowania. Trafnie wskazały organy administracji, że wznowienie postępowania administracyjnego, jest jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania. W doktrynie podkreśla się, że jest to instytucja procesowa, która stwarza możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa procesowego. Przesłanki wznowienia postępowania zostały przez ustawodawcę wyszczególnione w art. 145 § 1, 145a § 1 i 145b § 1 k.p.a. Jednocześnie art. 148 § 1 wskazuje, że podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej w terminie 1 miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, zaś art. 148 § 2 k.p.a. stanowi, że termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w pkt 4 art. 145 § 1 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. A zatem obowiązkiem organu, do którego wpływa wniosek o wznowienie postępowania jest zbadanie w pierwszej kolejności czy wniosek ten został złożony w ustawowym terminie oraz czy wnoszący go podmiot powołuje się na przesłanki określone w art. 145 § 1 lub 145a lub b k.p.a. Jedynie pozytywna weryfikacja wniosku pod względem ww. przesłanek powinna skutkować wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania na podstawie art. 149 § 2 k.p.a., a dalej przeprowadzeniem przez organ postępowania, co do przyczyn wznowienia i co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Natomiast jeżeli wznowienie postępowania jest z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych niedopuszczalne albo gdy strona złożyła wniosek o wznowienie postępowania z uchybieniem terminu – organ – w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a. wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Z wniosku będącego przedmiotem rozpoznania przez organy administracji w niniejszej sprawie bezspornie wynika, że B. i M. D. powołują się na ustawową przesłankę do wznowienia postępowania wymienioną w art. 145 § 1 pkt 5, 5 i 6 k.p.a. Tym samym spełniona została jedna z ww. przesłanek formalnych umożliwiających wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania. Rację ma natomiast Wojewoda [...], że postanowienie z dnia [...] listopada 2011 r. zostało wydane przedwcześnie albowiem organ ten nie wyjaśnił w należyty sposób czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony w terminie określonym w art. 148 § k.p.a. Należy w pierwszej kolejności podkreślić, że decyzja Prezydenta Miasta [...], której dotyczył wniosek skarżących była przedmiotem kontroli organu odwoławczego – Wojewody [...]. W tej sytuacji prawidłowo organ odwoławczy uznał, że skoro wznowieniu może podlegać jedynie ostateczna decyzja to wniosek B. i M. D. może dotyczyć jedynie decyzji organu odwoławczego jako decyzji ostatecznej. Za prawidłowością takiego stanowiska przemawia analiza przepisów art. 148 § 1 i 150 k.p.a., które wskazują, że wprawdzie podanie wnosi się do organu pierwszej instancji jednakże organem właściwym do rozpoznania sprawy jest zawsze organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Powyższe wskazuje, że celem ustawodawcy było aby wznowienie postępowania dotyczyło decyzji wydanej przez organ II instancji (oczywiście w sytuacji, gdy któraś ze stron wniosła od niej odwołanie). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że prawidłowe są ustalenia organu, iż wniosek o wznowienie postępowania został złożony po upływie określonego wyżej terminu. Z akt sprawy bezspornie wynika, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2008 r. została doręczona B. D. [...] października 2008 r. zaś M. D. – [...] października 2008 r. Oznacza to, że termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania upłynął odpowiednio [...] listopada 2008 r. i [...] listopada 2008 r. Bez znaczenia przy tym pozostaje, że decyzja organu pierwszej instancji – z dnia [...] lipca 2008 r. nie była Ww. doręczona. Brak czynnego udziału w postępowaniu przed tym organem konwalidowany był przez organ drugiej instancji, który – zgodnie z wyrażoną w art. 15 i 138 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności ma obowiązek sprawę ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć. Wobec powyższego prawidłowo organy w niniejszej sprawie uznały, że wobec wadliwego wszczęcia postępowania (na skutek wniosku o wznowienie złożonego po upływie terminu) postępowanie jest bezprzedmiotowe i jako takie winno zostać umorzone w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. Jako trafne Sąd uznał również stanowisko organu co do tego, że skarżący nie mogli skutecznie żądać wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. wskazując na brak udziału w postępowaniu pozostałych właścicieli działki o nr ew. [...]. Kwestia ta już jest ugruntowania w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż to strona, która została pominięta w postępowaniu administracyjnym ma prawo podnieść zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Takie stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 26 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 51/08 (publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazując, że "tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać". I wreszcie – rację ma również organ co do tego, że mimo, iż skarżący powołują we wniosku z dnia 18 maja 2012 r. przesłankę wymienioną w pkt 5 i 6 art. 145 § 1 to w okolicznościach tej sprawy brak było podstaw do wznowienia postępowania w oparciu o te przesłanki. De facto "nowe okoliczności", na które powołują się skarżący to nieustalenie właścicieli działki nr [...]. Powyższe – jak zostało wyżej wskazane - może być podniesione jedynie przez tych właścicieli (współwłaścicieli), którzy zostali pominięci w tym postępowaniu. Oceniając natomiast prawidłowość wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 6 k.p.a. słusznie organ wskazał, że skarżący we wniosku nie wskazali okoliczności, które świadczyłyby o tym, że decyzja Prezydenta Miasta [...] i utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody [...] zostały wydane bez wymaganego prawem stanowiska innego organu. Z tych względów Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa a biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić. Podnoszona natomiast przez skarżących na rozprawie dnia 7 grudnia 2012 r. kwestia braku zabezpieczenia ich budynku nie może być oceniona w tym postępowaniu. Niezależnie od wyniku tego postępowania ewentualne uszkodzenia ich budynku powstałe na skutek realizacji inwestycji będącej przedmiotem pozwolenia na budowę z dnia [...] lipca 2008 r. winny być ocenione przez organy nadzoru budowlanego lub przez sąd powszechny. Mając powyższe okoliczności na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.