II SA/Wr 643/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Protokolant Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania pierwszej instancji w sprawie wyrażenia zgody na wejście na teren nieruchomości w celu konserwacji linii energetycznej średniego napięcia oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. (sygn. [...]) Starosta B., działając na podstawie art. 104 k.p.a., w związku z art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), odmówił "wyrażenia zgody (w drodze decyzji administracyjnej) na wejście na teren" nieruchomości położonej w B., oznaczonej geodezyjnie jako działki nr 645/3, nr 64611, nr 646/2, AM-[...], obręb [...], gmina B., o łącznej powierzchni 1,32 ha o, mających nastąpić w dniach 27-31 października 2003 r., pracach eksploatacyjnych na linii [...] biegnącej przez wspomnianą nieruchomość w celu konserwacji linii energetycznej średniego napięcia. Zdaniem Starosty powołany przez stronę wnioskującą przepis, tj. art. 124 ugn ma zastosowanie tylko w sytuacji, gdy inwestycja została zrealizowana w oparciu o decyzję administracyjną. Wówczas obowiązek udostępnienia nieruchomości wynikający z art. 124 ust. 6 tejże ustawy stanowi jedynie konsekwencję administracyjnego zajęcia nieruchomości. Natomiast, jak podkreślił organ I instancji, linia energetyczna została wybudowana bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, przy jednoczesnym pominięciu art. 70 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.), obowiązującego na dzień realizacji inwestycji. Ponadto Starosta zaznaczył, że decyzja administracyjna uzyskana na podstawie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest rodzajem wywłaszczenia i nie ma zastosowania do inwestycji już zrealizowanych. Od opisanego rozstrzygnięcia, w ustawowym terminie, odwołanie wniosła Spółka A. S.A., reprezentowana przez pełnomocnika. Zdaniem strony odwołującej się, decyzja Starosty B. narusza prawo materialne poprzez niewłaściwą interpretację oraz zastosowanie art. 124 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Bowiem, w ocenie odwołującego się, z treści art. 124 ust. 6 nie wynika, aby udostępnienie nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją urządzeń, o których mowa wart. 124 ust. 1 było uzależnione od ich legalnego usytuowania. Dodatkowo, jak podnosi strona, wynikający z art. 124 ust. 6 obowiązek udostępnienia nieruchomości nie może być uznany jedynie za konsekwencję ich administracyjnego zajęcia Wojewoda D. decyzją [...] z dnia [...] r., przywołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 2 in fine kpa, po rozpatrzeniu odwołania od opisanej decyzji Starosty B. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Na uzasadnienie organ odwoławczy wskazał, że mimo prowadzonej korespondencji pomiędzy wnioskodawcą i właścicielem nieruchomości nie doszło do porozumienia między stronami. Konsekwencją braku porozumienia pomiędzy Zakładem Energetycznym a M. W., w przedmiocie warunków i terminu wejścia na działki gruntu, było skierowanie do Starosty B. w dniu 30 kwietnia 2004 r. przez tenże Zakład wniosku o wydanie w trybie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.) "decyzji na wejście na nieruchomość". W piśmie z dnia 5 czerwca 2008 r. A., będąca następcą prawnym Zakładu Energetycznego, zwróciła się do Starosty o rozpatrzenie opisanego wniosku. . Jak wskazuje Wojewoda D. zważył jako podstawa materialnoprawna decyzji Starosty B. został wskazany art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej jako "u.g.n.". W myśl art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Natomiast art. 124 ust. 6 u.g.n. nakłada na właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości obowiązek jej udostępniania - bez konieczności wydawania osobnej decyzji - w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa wart. 124 ust. 1. Obowiązek ten, choć roszczenie ma charakter cywilnoprawny, podlega egzekucji administracyjnej (co umożliwia uzyskanie efektu niezwłocznego wejścia na nieruchomość). Ponadto będzie się on jedynie odnosił do sytuacji, w których starosta na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. wydał uprzednio decyzję o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości (zob. wyroki NSA I OSK 4/09 z dnia 20 października 2009 r. oraz I OSK 301/08 z dnia 5 lutego 2009 r., 1. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 940-941). W treści wniosku A. S.A. z dnia 30 kwietnia 2004 r. nie został wskazany konkretny przepis art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w oparciu o który tenże podmiot wystąpił z wnioskiem do Starosty B. o wydanie "decyzji umożliwiającej wstęp na teren i wykonanie prac eksploatacyjnych". Podstawa prawna opisanego żądania nie została także podana wprost w toku toczącego się przed Starostą B. postępowania. Również kwestionowane rozstrzygnięcie organu I instancji nie wskazuje, który konkretnie przepis stanowi podstawę materialnoprawną decyzji, odnosząc się jak już wskazano, do art. 124 u.g.n w ogólności. Z treści pism wnioskodawców (pisma z dnia 5 czerwca 2008 r., 12 lutego 2009 r. oraz 9 października 2009 r., w których mowa jest o "decyzji na wejście na nieruchomość, w celu wykonania planowych prac eksploatacyjnych związanych z konserwacją istniejącej linii"), uzasadnienia kwestionowanej decyzji, a także odwołania A. S.A., wynika jednak w sposób nie budzący wątpliwości, że podstawę materialnoprawną żądania stanowił art. 124 ust. 6 u.g.n. Natomiast. Jak już wspomniano, obowiązek określony w tym przepisie jest niejako automatyczną konsekwencją uprzedniego wydania decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n., dla którego nałożenia ustawodawca nie przewidział możliwości wydania decyzji administracyjnej poprzedzonej przeprowadzeniem postępowania administracyjnego. Obowiązek ten wynika wprost z przepisu prawa. Zgodnie z poglądem przyjętym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym: w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej (w formie decyzji administracyjnej) ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu - pozytywne, czy negatywne - staje się prawnie niedopuszczalne. Inaczej mówiąc: bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p. a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. (zob. wyrok WSA w Łodzi II SNŁd 1064/10 z dnia 20 maja 2011 r.). W konsekwencji organ stwierdza, że niedopuszczalność wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 6 u.g.n. skutkuje powstaniem przesłanki bezprzedmiotowości postępowania, która uniemożliwiała wydanie merytorycznej (w analizowanym przypadku odmownej) decyzji, obligując zarazem organ I instancji do umorzenia toczącego się postępowania. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest umorzyć postępowanie w całości lub w części w każdym przypadku, gdy stanie się ono bezprzedmiotowe. Z kolei w rozpatrywanej sprawie, z racji wydania przez Starostę Bolesławieckiego decyzji co do istoty, organ odwoławczy, kierując się dyspozycją art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., zobligowany jest do uchylenia kwestionowanej decyzji w całości i do umorzenia postępowania I instancji. Na koniec organ odwoławczy sygnalizuje, że w przypadku ponownego złożenia przez inwestora wniosku w przedmiocie wykonania prac na istniejącym urządzeniu przesyłowym, należałoby rozważyć, czy zastosowania nie znajdzie, dodany ustawą z dnia 24 września 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 200, poz. 1323), art. 124b ust. 1 u.g.n., w myśl którego starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nie należących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Decyzję wydaje się z urzędu albo na wniosek podmiotu zobowiązanego do wykonania czynności (art. 124b ust. 2 u.g.n.). Obowiązek udostępnienia nieruchomości może być ustanowiony na czas nie dłuższy niż 6 miesięcy (art. 124b ust. 3 u.g.n.). Przy czym, wydanie rozstrzygnięcia tego rodzaju musi zostać poprzedzone próbami uzyskania zgody osób mających prawa rzeczowe do nieruchomości na udostępnienie nieruchomości w celu wykonania określonych prac, a czynności te powinny zostać udokumentowane i dopiero ich bezskuteczność upoważnia do złożenia wniosku o wydanie omawianej decyzji (zob. E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. LEX 2011). Wspomniana nowelizacja (zdaniem organu odwoławczego) na mocy art. 2 ustawy zmieniającej, co też trzeba podkreślić, nie mogła zostać uwzględniona w niniejszym postępowaniu, gdyż zgodnie z brzmieniem wskazanego artykułu, w sprawach wszczętych i nie zakończonych, prowadzonych na podstawie przepisów działu III u.g.n., stosuje się przepisy dotychczasowe. Na ostateczną decyzję w sprawie skargę do sądu administracyjnego złożył M.W.. W skardze podniósł naruszenie (jego zdaniem) w zaskarżonej decyzji art. 105 § 1 kpa poprzez błędne przyjęcie, że postępowanie jest bezprzedmiotowe w sytuacji istnienia podstaw do wydania decyzji merytorycznej, art. 7, 77 § 1, oraz 107 § 3 kpa poprzez wykazanie się brakiem należytej staranności przez organ drugiej instancji w prowadzeniu sprawy wyrażający się w rozstrzyganiu o niej bez rzetelnej znajomości stanu faktycznego oraz materiału dowodowego. Wskazując na dostrzeżone uchybienia skarżący wnosi o uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Na uzasadnienie strona podnosi, że w rozpoznawanej sprawie właściciel linii energetycznej domaga się wejścia na teren działek skarżącego celem przeprowadzenia konserwacji linii energetycznej na co skarżący nie wyraża zgody, w konsekwencji czego właściciel linii złożył stosowny wniosek do Starosty Powiatowego. Organ I instancji decyzją odmówił wyrażenia zgody w drodze decyzji administracyjnej na wejście na teren działek strony. W wyniku rozpoznania odwołania organ II instancji wydał decyzję, którą uchylił w całości decyzję organu I instancji oraz umorzył postępowanie I instancji jako bezprzedmiotowe. Skarżący podnosi, że linia energetyczna jest samowolą budowlaną, właściciel terenu, na którym linia jest posadowiona nigdy nie zgodził się na udostępnienie terenu na którym linia powstała. Właściciel linii nie uzyskał nigdy pozwolenia budowlanego, nigdy również nie wydano decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości na skutek wydania zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przez nieruchomość urządzeń przesyłowych na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na wejście, na mój teren przez właściciela nielegalnej linii celem jej konserwacji nigdy właściciel nie wyraził zgody . Nie ulega wątpliwości, że odmowa albo udzielenie zgody na wejście na cudzy teren w sytuacji gdy właściciel terenu nie wyraził zgody na wejście jest sprawą, którą można załatwić w drodze decyzji administracyjnej, zatem jest sprawą administracyjną. W takim stanie faktycznym nie ma podstaw do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego lecz jedynie merytoryczne załatwienie sprawy poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, ponieważ strona nie ma obowiązku udostępniania nieruchomości w celu wykonywania prac konserwacyjnych. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada kontroli działalności administracji publicznej została wyrażona w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie była ocena zasadności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, tj. decyzji o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i umorzeniu postępowania prowadzonego przed tym organem. Organ odwoławczy w uzasadnieniu orzeczenia wskazał, że podstawę materialnoprawną decyzji Starosty B. stanowił art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami w myśl którego starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Zgodnie zaś z art. 124 ust. 6 tej ustawy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości jest obowiązany udostępnić nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Interpretując instytucję powołaną w art. 124 ust. 6 ugn stanowiącą pewien rodzaj ograniczenia prawa własności bądź użytkowania wieczystego wnioskować należy, że nie jest to samodzielna podstawa do udostępnienia nieruchomości, a zakres zastosowania cytowanego przepisu była przedmiotem rozważań tak orzecznictwa, jak i doktryny. W wyroku z dnia 5 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 301/08, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że artykuł ten wchodzi w rachubę tylko w razie wydania przewidzianej w art. 124 ust. 1 tej ustawy decyzji starosty o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości przez właściciela, na skutek wydania zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przez nieruchomość określonych urządzeń przesyłowych. W sytuacji gdy decyzji takiej nie wydano, przepis art. 124 ust. 6 ustawy nie może znajdować zastosowania (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 stycznia 2004 r., sygn. akt IV CK 330/02). Reasumując, należy uznać, że art. 124 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami znajdzie zastosowanie w takich stanach faktycznych, w których instalacja urządzeń wykonana została na podstawie decyzji administracyjnej. Inaczej mówiąc, z możliwości korzystania z prawa własności cudzej nieruchomości winni korzystać przede wszystkim ci, którzy mogą wylegitymować się legalnością przedsięwzięć inwestycyjnych na tej nieruchomości. Ponieważ w sprawie jest niesporne, że wnioskodawca (inwestor) w kontrolowanym postępowaniu nie legitymuje się orzeczeniem wydanym w trybie art. 124 ust. 1 ugn (ani też umową cywilnoprawną z właścicielem nieruchomości) prowadzenie postępowania przez organ pierwszej instancji we wskazanym trybie nie miało podstaw, dlatego prawidłowo organ odwoławczy uznał konieczność umorzenia tego postępowania w trybie art. 105 kpa. Odnosząc się do zarzutów skargi należy podnieść, że nie mogą one odnieść zamierzonego skutku. Zwrócić należy w pierwszym rzędzie uwagę, że skarżący podnosi naruszenie przepisów postępowania art. 105 § 1 art. 7, 77 § 1, oraz 107 § 3 kpa. Wbrew odmiennym twierdzeniom skargi, zdaniem sądu organ odwoławczy nie dopuścił się naruszenia prawa procesowego. Prawidłowo zastosował w sprawie art. 105 § 1 kpa i należycie uzasadnił z jakiej przyczyny zajął takie właśnie stanowisko w sprawie. Nie naruszył przy tym organ zasad postępowania dokonując dostatecznego zgromadzenie i analizy materiału dowodowego sprawy. Reasumując, wobec bezzasadności skargi podlega ona oddaleniu, stosownie do art. 151 ppsa.