VI SA/Wa 1878/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Anna Błażejczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi R. w K. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] maja 2012 r. powołał M. D. na stanowisko notariusza i wyznaczył siedzibę kancelarii notarialnej w Z.. Od powyższej decyzji Rada Izby Notarialnej w [...] złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., na podstawie art. 127 § 3 w związku z art. 129 § 1 i 2 i art. 138 § 1 pkt 3, art. 104 i art. 107 § 1 i 3 Kpa., umorzył postępowanie odwoławcze w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu wskazał, iż odwołanie jest niedopuszczalne, jeżeli zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną w rozumieniu art. 28 Kpa. Interes prawny, o jakim mowa w tym przepisie, to interes indywidualny, konkretny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Jednocześnie organ stwierdził, że art. 28 Kpa. nie może stanowić samodzielnej postawy do uznania konkretnego podmiotu za stronę postępowania administracyjnego, lecz musi istnieć przepis prawa materialnego, który stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Zdaniem organu, Rada Izby Notarialnej w [...] (dalej jako skarżąca) nie ma interesu prawnego w złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdyż żaden przepis administracyjnego prawa materialnego nie przewiduje wprost udziału samorządu notarialnego jako strony w postępowaniach w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza (asesora notarialnego) i żaden przepis takiego przymiotu samorządowi notarialnemu nie nadaje. Z przepisu art. 10 ustawy Prawo o notariacie wynika jedynie, iż samorząd notarialny jest organem opiniodawczym, współdziałającym przy wydawaniu decyzji w przedmiocie powołania bądź odwołania notariusza czy asesora notarialnego. Jednocześnie Minister podniósł, że dotychczasowa praktyka organów administracji, uznających rady izb notarialnych za strony postępowania administracyjnego o powołanie czy odwołanie notariusza (asesora notarialnego) nie wynikała wprost z treści przepisu prawa, lecz z uchwały 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 6 lutego 1996 r. (III AZP 26/95, OSNP 1996/12/164), w której Sąd Najwyższy stwierdził, że choć żaden przepis materialnego prawa administracyjnego nie przyznaje samorządowi notarialnemu statusu strony w postępowaniu w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza, nie byłoby możliwe spełnienie przez rady izb notarialnych większości uprawnień przyznanych im przepisami ustawy Prawo o notariacie, bez wyposażenia ich we właściwe instrumenty prawne, przede wszystkim zaś w uprawnienie do zaskarżenia decyzji administracyjnych w przedmiocie powołania notariusza i wyznaczenia siedziby jego kancelarii. Jednakże organ podkreślił, iż orzeczenie to było od samego początku krytykowane (m.in. krytyczna glosa J. Borkowskiego OSP 1997/1/20) i nawet Sąd Najwyższy w swym uzasadnieniu wskazał na dwie sprzeczne koncepcje występujące w literaturze przedmiotu i orzecznictwie odnośnie do udziału samorządu notarialnego jako strony w tych postępowaniach. Jednocześnie Minister Sprawiedliwości nie podzielił zdania Sądu Najwyższego, zwłaszcza wobec braku przepisu prawa jednoznacznie nadającego status strony samorządowi notarialnemu oraz wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2011 r., sygn. II GSK 708/10, w którym NSA uznał, iż samorządowi notarialnemu jako organowi opiniodawczemu w toku postępowania o powołanie bądź odwołanie notariusza (asesora notarialnego) nie przysługuje prawo występowania w charakterze strony. Samorząd notarialny uczestniczy w tych postępowaniach na zasadach określonych w art. 106 Kpa. przez co wykluczony jest jego jednoczesny udział jako strony w tym postępowaniu. Zgodnie bowiem z utrwalonym poglądem, w tym samym postępowaniu ten sam organ nie może występować jednocześnie jako strona postępowania i jako organ współdziałający w trybie art. 106 Kpa., gdyż te role procesowe wykluczają się wzajemnie. Ponadto w świetle ugruntowanego stanowiska orzecznictwa i doktryny za stronę w postępowaniu administracyjnym można uznać jedynie podmiot posiadający indywidualny interes prawny, natomiast sprawy o powołanie na stanowisko notariusza (asesora notarialnego) nie dotyczą indywidualnego interesu prawnego izb notarialnych, lecz indywidualnych interesów osób ubiegających się o powołanie na to stanowisko. Oznacza to, zdaniem Ministra, że wobec braku konkretnego przepisu prawa materialnego brak jest podstaw, by uznać samorząd notarialny za stronę postępowania w przedmiocie powołania notariusza. Jak zaznaczył Minister powyższy pogląd prezentowany był w toku całego postępowania z wniosku M. D. o powołanie na notariusza. W konsekwencji skarżącej nie były doręczane pisma czy zawiadomienia, nie została jej także doręczona decyzja z dnia [...] maja 2012 r. o powołaniu M. D. na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca złożyła dopiero po doręczeniu jej kopii wspomnianej decyzji wraz z odpisem pisma z dnia [...] czerwca 2012 r. o stwierdzeniu wykonalności tej decyzji. W ocenie Ministra Sprawiedliwości, stosownie do poglądu wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r., OPS 16/98, zgodnie z którym stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 Kpa. następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa., należało umorzyć postępowanie odwoławcze wywołane wnioskiem skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2012 r., Rada Izby Notarialnej w [...] (skarżąca), wniosła o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] maja 2012 r. Skarżąca podniosła zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 127 § 3 w zw. z art. 129 § 1 i § 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 104 w zw. z art. 28 Kpa., poprzez bezpodstawne przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje status strony w postępowaniu, a w konsekwencji przyjęcie, że postępowanie odwoławcze jest bezprzedmiotowe, co ma istotny wpływ na treść decyzji. Nadto zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 11 pkt 2 ustawy Prawo o notariacie, poprzez przyjęcie, że M. D. jest nieskazitelnego charakteru i daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza mimo że toczy się w stosunku do niego postępowanie dyscyplinarne, w którym postawione zarzuty wskazują, że jako asesor notarialny dopuścił się wielokrotnie naruszeń przepisów ustawy Prawo o notariacie. Zdaniem skarżącej, Minister Sprawiedliwości w decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. w sposób bezpodstawny przyjął, że Izba Notarialna nie jest stroną postępowania o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie kancelarii, co powoduje pozbawienie tej Izby możliwości udziału w postępowaniu i ochrony swoich praw i narusza samą istotę postępowania administracyjnego, skutkując kwalifikowaną wadliwością decyzji o powołaniu na stanowisko notariusza wydanej w postępowaniu, w którym w sposób świadomy pominięto jedną ze stron. Skarżąca wskazała na wadliwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazując, że Minister Sprawiedliwości prowadzi nieznany doktrynie i orzecznictwu wywód w zakresie indywidualnego interesu prawnego. Zdaniem skarżącej, to że postępowanie administracyjne dotyczy indywidualnego interesu M. D. pozostaje bez większego związku z legitymacją samorządu notarialnego. Jak podkreśliła, nie istnieje ani w orzecznictwie ani w doktrynie pogląd, że interes prawny ma być nie dość, że indywidualny, to jeszcze wspólny dla wszystkich stron postępowania. Nadto skarżąca podała, że w większości przypadków nie istnieje, wbrew przekonaniu Ministra Sprawiedliwości, konkretny przepis wskazujący, iż dana osoba jest stroną postępowania. Sytuacja taka jest dosyć rzadka. Interes prawny jest konstruowany z norm prawnych. W przypadku samorządu notarialnego jest to przede wszystkim norma rangi konstytucyjnej - art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, która wskazuje na samą istotę samorządu zawodu zaufania publicznego, tj. sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu zaufania publicznego. Sprawowanie pieczy jest tożsame z dbaniem o to, by zawód był w ten sposób wykonywany. Użyte przez ustrojodawcę wyrażenie "należyte wykonywanie zawodu" określa cel, w którym piecza ma być sprawowana. Jest nim zapewnienie "należytego", a więc zgodnego z prawem oraz ze standardami merytorycznymi i etycznymi, wykonywania zawodu zaufania publicznego. Działanie to nie ma tylko charakteru bieżącego, korygującego ale również prewencyjny. A zatem w kompetencji z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, zawierającej również element materialnoprawny, mieści się możliwości ingerowania w proces powoływania danej osoby na stanowisko notariusza. Inaczej, w ocenie skarżącej, sprawowanie pieczy jest w po prostu niemożliwe. Odmawiając izbie notarialnej legitymacji doprowadza się do sytuacji, w której samorząd zawodowy nie ma skutecznych instrumentów realizacji swych funkcji, a Minister Sprawiedliwości nie podlega kontroli w zakresie rozstrzygania o powołaniu notariusza ze strony podmiotu, który odpowiedzialny jest za sprawowanie należytej pieczy nad wykonywaniem tego zawodu, nawet wówczas, jak podkreśliła skarżąca, gdy pojawia się istotna wątpliwość co do spełnienia przesłanek ustawowych takiego powołania. W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie i podtrzymując swoją dotychczasową argumentację, odniósł się do podniesionych w skardze zarzutów uznając je za bezzasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Zgodnie z art. 28 Kpa. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jednocześnie, jak prawidłowo wskazał organ, oceniając interes prawny skarżącej do uczestnictwa w postępowaniu dotyczącym powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej, należy brać pod uwagę przepisy prawa materialnego określające, czy i jaki status prawny posiada skarżąca w tym postępowaniu. Tryb powołania notariusza wynika z art. 10 § 1 ustawy Prawo o notariacie (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158 ze zm.) – dalej jako "Pon.", w myśl którego notariusza powołuje i wyznacza siedzibę jego kancelarii Minister Sprawiedliwości, na wniosek osoby zainteresowanej, po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej. Zgodnie zaś z § 2 tego artykułu niewyrażenie opinii przez właściwą radę w ciągu 60 dni od dnia otrzymania wniosku Ministra Sprawiedliwości, uważane jest za wyrażenie opinii pozytywnej. Minister Sprawiedliwości może natomiast odmówić powołania na stanowisko notariusza osoby składającej wniosek tylko wtedy, gdy kandydat ten nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 11-13 ww. ustawy. Ministrowi Sprawiedliwości oraz organom samorządu notarialnego opiniującym kandydata na notariusza przysługuje prawo wglądu do akt osobowych i dyscyplinarnych osoby składającej wniosek (art. 10 § 3 Pon.). Należy zauważyć, iż ustawodawca jednoznacznie określił sposób powołania na stanowisko notariusza. Organem, który posiada uprawnienie do powołania zainteresowanego na notariusza jest Minister Sprawiedliwości. Natomiast rada właściwej izby notarialnej ma możliwość wyrażenia opinii o kandydacie ubiegającym się o przyjęcie do samorządu notarialnego. Opinia ta jest wydawana w ramach współdziałania organów, zgodnie z art. 106 Kpa., w myśl którego jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenie opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Obowiązek współdziałania zmienia zakres właściwości organów, ponieważ jeden ze współdziałających organów nie może wydać prawidłowo decyzji bez udziału drugiego organu, natomiast drugi organ, nie będąc właściwym do wydania decyzji w sprawie, swoim stanowiskiem może wpływać na załatwienie sprawy przez organ wydający decyzję (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwa C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 491). Organy podejmujące współdziałanie muszą zatem, gdy przepis prawa materialnego tak nakazuje, uzyskać stanowisko innego organu przed podjęciem decyzji. Jednocześnie, w sprawach o powołanie na stanowisko notariusza ustawodawca przyjął, iż niewyrażenie przez radę właściwej izby notarialnej opinii w terminie 60 dni od otrzymania wniosku Ministra Sprawiedliwości uważane jest za wyrażenie opinii pozytywnej. Co prawda Minister Sprawiedliwości nie jest związany wyrażoną opinią, jednakże opinia ta powinna mieć znaczący wpływ na podejmowaną decyzję, tym bardziej, że rada ustosunkowuje się do dwóch kwestii, a mianowicie, co do spełnienia przez kandydata na notariusza stosownych warunków oraz co do planowanej siedziby jego kancelarii notarialnej. Instytucja uzgodnienia decyzji administracyjnej przez organ współdziałający sprowadza się zatem do zagwarantowania mu wpływu na treść rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, jednak wyłącznie w zakresie objętym obowiązkiem współdziałania. W tej mierze organ współdziałający ma za zadanie przyczynić się do prawidłowego załatwienia sprawy przez inny organ, ale bez wkraczania we właściwość, zadania i kompetencje innego organu. Działanie organu współdziałającego jest niezależnym postępowaniem incydentalnym w stosunku do postępowania głównego. Postanowienie wydawane przez organ współdziałający wchodzi do materiału dowodowego sprawy i w zależności od stopnia związanie jego treścią albo znajdzie wyraz w uzasadnieniu decyzji, albo też wpłynie bezpośrednio na treść rozstrzygnięcia sprawy zawartego w decyzji administracyjnej (por. M. Dyl, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 547). Mając na uwadze powyższe Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stoi na stanowisku, iż organ, z którym podejmowane jest współdziałanie w wykonaniu ustawowego obowiązku wydania opinii nie jest stroną postępowania głównego, lecz bierze udział w procesie decyzyjnym wydając właściwy akt administracyjny indywidualny. Dlatego też nie można uznać, iż organ współdziałający jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 Kpa. Nie może on zatem skutecznie wnosić odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) od decyzji wydanej przez organ główny. Jednocześnie Sąd podziela stanowisko przedstawione w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2011 r., sygn. akt II GSK 708/10, zgodnie z którym organ współdziałający w podejmowaniu decyzji przez organ właściwy do rozpatrzenia sprawy nie staje się przez to stroną postępowania administracyjnego, bowiem sprawa administracyjna nie dotyczy jego praw i obowiązków. W sytuacji, gdy organ uczestniczy w postępowaniu głównym na zasadach określonych w art. 106 Kpa., to wykluczony jest jednocześnie jego udział jako strony w tym postępowaniu. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w tej kwestii, te role procesowe wzajemnie się wykluczają. Zgodnie z treścią art. 35 pkt 2 Pon. do zakresu działania rady izby notarialnej należy nadzór nad wykonywaniem obowiązków przez notariuszy, asesorów notarialnych i aplikantów notarialnych oraz nad przestrzeganiem przez nich powagi i godności notariusza. W przepisie tym mowa jest wprost o nadzorze nad notariuszami, nie zaś nad kandydatami na notariuszy. Tymczasem do momentu złożenia ślubowania nie można mówić o powołaniu kandydata na notariusza, mimo wydania przez organ stosownej decyzji w tym zakresie. Brak zatem jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, iż odmawiając skarżącej prawa udziału w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie powołania M. D. na stanowisko notariusza Minister Sprawiedliwości uniemożliwił Radzie tej Izby Notarialnej wykonywanie obowiązków sprawowania nadzoru nad notariuszami i sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu. Ustawodawca wyposażył radę izby notarialnej w szereg instrumentów (np. wizytacje i lustracje kancelarii notarialnych, wnioskowanie o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego), za pomocą których może skutecznie czuwać nad zapewnieniem wysokiego poziomu merytorycznego dokonywanych przez notariuszy czynności. Odnosząc się do zarzutów skarżącej dotyczących naruszenia art. 17 Konstytucji RP, poprzez pozbawienie samorządu notarialnego uprawnienia do władczego współdecydowania o dopuszczeniu do zawodu notariusza, wskazać należy, iż żaden przepis ustawy Prawo o notariacie nie przyznaje samorządowi notarialnemu uprawnienia do władczego współdecydowania o dopuszczeniu do wykonywania zawodu notariusza. Jak już wyżej wspomniano, z art. 10 Pon. wynika jedynie, iż samorząd notarialny jest organem opiniodawczym, współdziałającym przy wydawaniu decyzji w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza. Opinia samorządu notarialnego nie jest jednak wiążąca i podlega ocenie jak każdy inny dowód. Minister Sprawiedliwości w toku postępowania jest związany przepisami prawa materialnego (ustawa Prawo o notariacie) oraz proceduralnymi (Kodeksem postępowania administracyjnego). Żadna z tych ustaw nie przyznaje samorządowi notarialnemu władczego decydowania czy choćby współdecydowania o dopuszczeniu do zawodu notariusza. Konstytucyjność powołanych ustaw w tym zakresie do chwili obecnej nie została zakwestionowana, stąd wiążą one organ wydający decyzję w przedmiocie powołania na notariusza. Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r., poz. 270) orzekł, jak w sentencji wyroku.