VIII SA/Wa 609/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant Referent stażysta Dorota Jaworska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2012 r. sprawy ze skargi [...] B. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz skarżącej [...] B. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy", "SKO"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "k.p.a."), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy B. (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] lutego 2012 r. znak: [...] odmawiającą [...] Sp. z o. o. z siedzibą w B. (dalej: "skarżąca", "Spółka") ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie biogazowni rolniczej o mocy elektrycznej 2,0 MWe produkującej energię elektryczną i cieplną w kogeneracji zlokalizowaną na działkach o nr. ewid. [...],[...] i [...] w miejscowości B., gmina B.. Decyzja z dnia [...] lutego 2012 r. wydana została przez organ I instancji na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4 i art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227 ze zm.; dalej: "ustawa środowiskowa"), a także § 3 ust. 1 pkt 73 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) w zw. z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397) oraz art. 104 k.p.a. Uzasadniając organ I instancji stwierdził, że teren planowanej inwestycji nie jest objęty planem zagospodarowania przestrzennego, niemniej jednak aktualnie (dla m.in. działek objętych wnioskowaną inwestycją) toczy się procedura sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla części miejscowości B., w których wstępnych projektach zakłada się niedopuszczalność lokalizacji przedsięwzięć o charakterze biogazowni. Podniósł, iż w otrzymanych uzgodnieniach realizacji przedsięwzięcia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. oraz pozytywnej opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G., wskazywano szereg uchybień i podawanie przez inwestora ogólnikowych informacji w raporcie oraz spełnienie szeregu warunków pod którymi przedsięwzięcie mogłoby dopiero być realizowane. Nadto zauważył, iż planowana inwestycja znajduje się za blisko budynków mieszkalnych (najbliższe znajdują się już w odległości ok. [...] m), w związku z czym może powodować uciążliwość dla okolicznych mieszkańców pod względem zaistniałych odorów, zwłaszcza w czasie wiatru, które w przedmiotowej okolicy mają charakter zmienny. Wskazał, iż zapisy w raporcie o oddziaływaniu na środowisko opisują całkowitą hermetyzację procesów prowadzonych w biogazowi, jednakże nie można – zdaniem organu I instancji – wykluczyć (zwłaszcza w czasie awarii) szkodliwego oddziaływania na tereny sąsiednie. Nadto podniósł, iż od południowo-zachodniej strony planowane przedsięwzięcie graniczyłoby z kompleksem turystycznym [...], a inwestor nie przedstawił żadnego innego wariantu co do lokalizacji biogazowi. Uwzględniono wariant najkorzystniejszy ekonomicznie, biorąc pod uwagę tylko i wyłącznie korzyści inwestora (wykorzystanie istniejącej infrastruktury) pomijając ewentualne sprzeciwy społeczne ze względu na zbyt bliską odległość planowanej inwestycji od zabudowań mieszkalnych i terenów przyrodniczo chronionych. W ocenie organu I instancji, ani w przedłożonym raporcie, ani w kolejnych uzupełnieniach raportu inwestor nie przedstawił żadnych zabezpieczeń i procedury postępowania w sytuacji wystąpienia awarii. Powołując się na treść § 7 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie, który stanowi, iż komory fermentacyjne i zbiorniki biogazu o pojemności powyżej 100 m3 powinny być lokalizowane na działkach przeznaczonych wyłącznie dla biogazowi, organ I instancji wskazał, iż wnioskowane przez inwestora działki nie są objęte takim zastrzeżeniem. Podniósł, iż wbrew podanym przez inwestora informacją (str. [...] raportu), w pobliżu znajduje się cały kompleks parkowo-pałacowy wpisany do gminnej ewidencji zabytków, który gmina ustawowo zobowiązana jest chronić. Nadto wskazał, iż inwestor w trakcie trwania całego postępowania bagatelizował, a wręcz deprecjonował znaczny sprzeciw społeczeństwa. Uznał, iż załączone do pisma z dnia [...] października 2011 r. listy intencyjne gospodarstw rolnych, które gotowe są przyjąć poferment z planowanej biogazowi, nie można uznać za wystarczające, albowiem taki list motywacyjny nie ma żadnej prawnie wiążącej mocy. Organ I instancji wskazał także, iż na etapie realizacji przedsięwzięcia realne jest zagrożenie ekosystemu rzeki M., która płynie tuż przy planowanej inwestycji. Zauważył nadto, iż z przedłożonej opinii Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. wprost wynikało, iż działki położone w pasie równoległym do pobliskiej drogi powiatowej zlokalizowane są poza terenami zagrożenia powodziowego, jednakże na terenach potencjalnie osuwiskowych. Dlatego też nałożył na inwestora obowiązek przeprowadzenia specjalistycznych badań geotechnicznych, celem jednoznacznego określenia stateczności skarp, na których miałyby być zlokalizowane przedmiotowe przedsięwzięcie, których inwestor nie przeprowadził. Od decyzji pierwszoinstancyjnej odwołanie złożyła Spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie merytorycznego orzeczenia lub uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zarzuciła m.in., iż organ I instancji wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem przepisu art. 107 k.p.a. oraz że decyzja nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w art. 85 ustawy środowiskowej. Nadto skarżąca wskazała, iż uzgodnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i opinia Powiatowego Inspektora Sanitarnego są pozytywne dla inwestora, dlatego – w jej ocenie – niezgodne ze stanem faktycznym jest stwierdzenie organu, że wskazują one na szereg uchybień inwestora. W ocenie Spółki nietrafny jest zarzut decyzji o zbyt bliskim umiejscowieniu planowanej inwestycji od budynków mieszkalnych oraz okoliczności, że inwestycja graniczyłaby z kompleksem turystycznym [...]. Za niezasadne skarżąca uznała również twierdzenie organu I instancji, iż w raporcie oddziaływania na środowisko nie zawarto opisu alternatywnych wariantów realizacji przedsięwzięcia, ani procedury postępowania w przypadku wystąpienia awarii. Kolejny zarzut Spółki dotyczy lokowania komór fermentacyjnych i zbiornika biogazowni na działkach przeznaczonych wyłącznie dla biogazowni. Skarżąca nie zgodziła się również, że znaczenie w sprawie ma okoliczność sąsiadowania biogazowni z kompleksem parkowo-pałacowym wpisanym do gminnej ewidencji zabytków. Za niezasadny uznała również zarzut, że inwestor nie uwzględnił w swoich działaniach zastrzeżeń zgłaszanych przez mieszkańców. Nadto skarżąca podniosła, że przedłożenie przez inwestora listów intencyjnych w celu wykazania zainteresowania odbiorem pofermentu, nie podlega badaniu na tym etapie postępowania. Za niepoparte dowodami Spółka uznała twierdzenie organu o możliwości zagrożenia ekosystemu rzeki M., a za nieprawdziwe uznała twierdzenie organu, iż inwestor nie wykonał obowiązku przeprowadzenia badań geotechnicznych celem określenia stateczności skarp. Kolegium utrzymując w mocy decyzję organu I instancji stwierdziło, że postępowanie w niniejszej sprawie przeprowadzone zostało z uwzględnieniem przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, jak i wskazało, iż zapewniono społeczeństwu i stronom udział w tymże postępowaniu. Rozpoznając ponownie kontrolowaną sprawę Kolegium wskazało, iż przedsięwzięcie polegające na budowie biogazowni rolniczej o mocy elektrycznej do 2,0 MWC zaliczone zostało, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 73 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, planowane przedsięwzięcie zaliczone zostało do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zdaniem SKO, organ I instancji prawidłowo ocenił, biorąc pod uwagę charakter przedsięwzięcia, iż wymaga ono przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i sporządzenia raportu w pełnym zakresie (art. 66 ustawy środowiskowej). Nadto wskazał, iż zgadza się z argumentacją zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podniósł, że wprawdzie przepisy cytowanej ustawy nakazują organom zasięganie opinii właściwych organów co do potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i sporządzenia raportu, a także uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia, jednakże ostateczna decyzja w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia należy do organu, w tym wypadku Wójta Gminy B.. W ocenie SKO zaskarżona decyzja w uzasadnieniu wskazuje powody dla których organ odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań. Kolegium podniosło także, iż wprawdzie raport zawiera elementy wymienione w art. 66 ustawy środowiskowej, jednakże opracowany on został bez uwzględnienia istniejących w tym terenie uwarunkowań takich jak powstanie przedsięwzięcia na terenach osuwiskowych i brak w raporcie odniesienia się do tego problemu. Nadto nie uwzględniono w raporcie także innych wariantów realizacji przedsięwzięcia, uwzględniając tylko wariant najkorzystniejszy dla inwestora, z pominięciem istnienia bliskiej zabudowy mieszkaniowej, a także charakteru tego terenu użytkowanego w większości jako uprawy sadownicze. W ocenie organu odwoławczego nie bez znaczenia jest również istnienie w pobliżu kompleksu turystycznego i zespołu parkowo-pałacowego. Organ odwoławczy zauważył, iż w toku postępowania szereg zastrzeżeń zgłosili nie tylko mieszkańcy, ale również organizacje społeczne i ekologiczne, co świadczy o tym, że przedsięwzięcie spotkało się ze znacznym sprzeciwem społeczeństwa co do jego lokalizacji i realizacji. Zatem – w ocenie SKO – raport w części dotyczącej analizy możliwych konfliktów społecznych związanych z planowanym przedsięwzięciem (art. 66 ust. 1 pkt 15 ustawy środowiskowej) powinien szczegółowo odnosić się do tej kwestii i wskazywać na sposób ich rozwiązywania. Tymczasem – jak zauważyło Kolegium – w raporcie na str. [...] wskazano tylko, że pojawiły się głosy sprzeciwu i że inwestor zorganizował dwa spotkania, w tym jedno związane z ewentualnym wyjazdem na teren biogazowni rolniczej o podobnym profilu w celu zapoznania się z technologią. Nadto wymieniono, jakie uciążliwości związane z tym przedsięwzięciem mogą wywoływać konflikty społeczne, lecz nie przedstawiono żadnych działań zmierzających do ich rozwiązania. Organ odwoławczy, oceniając zgromadzony materiał dowodowy, jak i treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji uznał zatem, że wydana ona została z uwzględnieniem wszystkich miejscowych uwarunkowań oraz obowiązujących przepisów prawa, dlatego też nie znalazł podstaw do jej uchylenia. Jednocześnie nie podzielił zasadności zarzutów odwołania. Wskazał, iż uzasadnienie decyzji zawiera zarówno uzasadnienie faktyczne, jak i prawne. Nadto Kolegium zauważyło, iż organ I instancji nie kwestionuje treści uzgodnień organów właściwych, lecz zgodnie z obowiązującymi przepisami dokonał własnej oceny przyjętych w raporcie rozwiązań i uwzględniając miejscowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia wydał decyzję odmowną. SKO podniosło, iż w decyzji wskazano, że zanim doszło do pozytywnego uzgodnienia, organy uzgadniające wskazywały na uchybienia raportu i wzywały do jego uzupełnienia. W ocenie Kolegium, za niezasadny należało uznać zarzut dotyczący usytuowania najbliższej zabudowy mieszkaniowej, bowiem organ odnosząc się do zbyt bliskiej odległości tej zabudowy od biogazowni wziął pod uwagę jej uciążliwość pod względem emitowanego odoru, szczególnie w czasie wiatru. Organ odwoławczy uznał, iż nie można zgodzić się, że oddziaływanie biogazowi zamknie się w obszarze działki inwestora, co wynika chociażby ze stwierdzenia zawartego na str. [...] raportu. Dlatego też – w ocenie Kolegium – nie można stwierdzić, że nie ma możliwości negatywnego oddziaływania inwestycji na kompleks turystyczny Oleśnik oraz zespół pałacowo-parkowy. Nadto – zdaniem SKO – nie można uznać, że organ niezasadnie przyjął też, iż istnieje możliwość zagrożenia ekosystemu rzeki M.. Zauważył, iż inwestor założył, że oddziaływanie biogazowni będzie zamykać się w granicach działki inwestora, lecz założenie to nie zostało poparte żadnymi ustaleniami raportu. Dlatego też konkludując Kolegium stwierdziło, że powodem decyzji odmownej jest całokształt materiału zgromadzonego w sprawie, a nie wyłącznie ta okoliczność, iż istnieje możliwość zagrożenia ekosystemu rzeki M.. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca, która pismem z dnia [...] lipca 2012 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o: uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia [...] lutego 2012 r. oraz o przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Autor skargi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego tj.: a) art. 80 ustawy środowiskowej poprzez odmowę wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pomimo nie spełnienia się ustawowych przesłanek wydania decyzji negatywnej; b) art. 85 ustawy środowiskowej poprzez niezamieszczenie w uzasadnieniu decyzji wymaganych wskazanym przepisem elementów; c) art. 66 ustawy środowiskowej poprzez uznanie, że w ramach postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia wnioskodawca zobowiązany jest zapewnić rozwiązanie wszelkich konfliktów społecznych, jakie mogą powstać z związku z planowaną inwestycją; że skarżący był zobowiązany do przeprowadzenia na etapie postępowania w trybie ustawy środowiskowej wszystkich badań gruntu, których domagał się organ I instancji; d) art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób lakoniczny i niezgodny z zawartymi we wskazanych przepisach zasadami przekonywania i pogłębiania zaufania, w szczególności polegające na braku w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji umotywowania podjętego rozstrzygnięcia; e) art. 84 § 1 k.p.a. poprzez samodzielne uznanie danych i badań zawartych w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz złożonych w toku postępowania za nierzetelne i niepełne, w sytuacji, gdy ewentualna weryfikacja zawartych w tym raporcie danych i obliczeń wymagała wiadomości specjalnych; f) art. 107 k.p.a. poprzez nieprawidłowe i niepełne uzasadnienie decyzji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się zatem do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w sposób przewidziany w art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: "p.p.s.a."). Dodać należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja nie może się ostać, ponieważ została wydana z naruszeniem art. 15 k.p.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Na wstępie należy wyjaśnić, iż zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażona w art. 15 k.p.a. stanowi niewątpliwie konkretyzację przepisu art. 78 Konstytucji RP, a jednocześnie element szerszej zasady sprawiedliwości proceduralnej, która obejmuje dwa istotne elementy, a mianowicie obowiązek uzasadniania swoich rozstrzygnięć przez organy władzy publicznej oraz prawo do zaskarżania przez strony i uczestników postępowania rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji, zagwarantowane w art. 78 Konstytucji (por. wyrok TK z dnia 14 czerwca 2006 r., K 53/05, OTK ZU 2006, nr 6A, poz. 66). Ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania, sprawa administracyjna rozstrzygnięta po raz pierwszy jest otwarta do ponownego orzekania, jeżeli zostanie wniesiony zwykły środek prawny (J. Borkowski, Glosa do wyroku SN z dnia 17 kwietnia 1997 r., III RN 12/97, OSP 1998, z. 5, poz. 99). Powstaje stąd obowiązek traktowania postępowania przed organem II instancji jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji (T. Woś, J. Zimmermann, Glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, PiP 1989, z. 8, s. 147). Nie spełnia powyższego wymogu jedynie kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu I instancji (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 592; por. także wyr. NSA z dnia 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, nr 1, poz. 35; wyr. NSA z dnia 19 lipca 2001 r., V SA 3872/00, niepubl.; wyr. WSA w Lublinie z dnia 10 września 2008 r., I SA/Lu 93/08, LEX nr 489194). Dla uznania zatem, iż zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarczy samo stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Poprzestanie na takim ustaleniu oznaczałoby formalne rozumienie zasady (por. wyr. NSA z dnia 20 maja 1998 r., IV SA 2058/97, niepubl.). Toteż właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (por. wyr. NSA z dnia 29 kwietnia 1999 r., I SA/Łd 112/98, niepubl.; wyr. NSA z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95). Chodzi zatem o to, by "przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony" (uzasadnienie uch. SN z dnia 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, OSNAPiUS 1995, nr 7, poz. 82). Po wstępnej kontroli wymogów formalnych zwykłego środka prawnego, organ II instancji powinien przystąpić do ponownego rozpatrzenia sprawy, tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu I instancji. Od strony teoretycznej można by przyjąć, że pierwsze rozstrzygnięcie przestaje obowiązywać z chwilą, gdy zdecydowano się na powtórzenie postępowania w sprawie, która musi i tak zakończyć się nowym rozstrzygnięciem (T. Woś, J. Zimmermann, Glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., s. 147). Zadaniem organu odwoławczego jest rozważenie, jak należy daną sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu I instancji (wyr. NSA z dnia 7 lutego 1996 r., SA/Sz 2214/95, niepubl.). Ogólnie można przyjąć, że istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. Łaszczyca Grzegorz, Komentarz do art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego [w:] Łaszczyca Grzegorz, Martysz Czesław, Matan Andrzej, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103, LEX, 2010). W niniejszej sprawie postępowanie odwoławcze i – w konsekwencji uzasadnienie decyzji organu II instancji – nie spełnia opisanych wyżej wymogów, bowiem organ nie przeprowadził należycie postępowania odwoławczego, naruszając zasadę dwuinstancyjności, albo też przeprowadził je należycie, ale nie znalazło to odzwierciedlenia w uzasadnieniu rozstrzygnięcia – z naruszeniem art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. W obu przypadkach konsekwencją było naruszeniem ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Należy wskazać, że uzasadnienie decyzji organu odwoławczego jest lakoniczne, odtwórcze i brak w nim elementów samodzielnie przeprowadzonego postępowania dowodowego. Nawet bowiem jeśli organ odwoławczy doszedłby, w wyniku przeprowadzonego postępowania dowodowego, do identycznych wniosków jak organ I instancji, to jego podstawowym obowiązkiem jest wykazanie, w jaki sposób do wniosków takich doszedł – wyłuszczenie dlaczego jedne okoliczności organ uznał za udowodnione (ze wskazaniem dowodów, na których się oparł) oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Z uzasadnienia musi wynikać konkretny proces myślowy organu prowadzący do konkretnych wniosków. Tymczasem Kolegium w niniejszej sprawie ograniczyło się do podtrzymania ustaleń i stanowiska organu I instancji, jednak – a przynajmniej to wynika z uzasadnienia decyzji – bez głębszej refleksji i przeprowadzenia we własnym zakresie postępowania dowodowego. To zaś jest powinnością organów odwoławczych, rozpatrujących sprawę merytorycznie i zaniechanie tego obowiązku jest wadą skutkującą koniecznością uchylenia rozstrzygnięcia. Organ w przeważającej mierze opisywał stan faktyczny w sprawie. W sposób nazbyt ogólny odnosił się do zarzutów odwołania oraz odtwórczo jedynie przytaczał ustalenia Raportu, który powinien podlegać ocenie w postępowaniu dowodowym, nie zaś determinować rozstrzygnięcie. Brak w uzasadnieniu elementów ocennych, są za to konstatacje, nie poparte wcześniejszym wywodem wynikającym z przeprowadzenia postępowania dowodowego. Sąd nie przesądza zatem, co do meritum, o prawidłowości decyzji organu I instancji, ponieważ zastąpiłby w tej mierze organ odwoławczy, to zaś nie tylko nie leży w jego kompetencji, ale w świetle obowiązujących przepisów nie jest dopuszczalne. Sąd nie znalazł również podstaw do zastosowania art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z treści art. 135 p.p.s.a. wynika bowiem, że warunkiem zastosowania trybu określonego w tym przepisie jest niezbędność takiego rozstrzygnięcia do końcowego załatwienia sprawy. Z. Kmieciak wskazuje, że spełnienie przesłanki "niezbędności" następuje jedynie wówczas, gdy bez zastosowania trybu określonego w komentowanym przepisie załatwienie sprawy byłoby "niemożliwe lub co najmniej utrudnione" (Z. Kmieciak, Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych, PiP 2007, z. 4, s. 39). (por. Kabat Andrzej, Komentarz do art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [w:] Dauter Bogusław, Gruszczyński Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX, 2011). Wobec powyższego, już tylko z powyższego względu, rzeczą Sądu jest uchylenie wadliwego rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Sąd nie może bowiem skutecznie dokonać oceny merytorycznej rozstrzygnięcia Kolegium, a to z tego względu, że nie poddaje się ono weryfikacji z uwagi na uchybienia prawnoprocesowe. Mając powyższe na względzie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. " c" p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. jak w punkcie drugim sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił na mocy art. 205 § 2 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.), gdyż strona skarżąca przed Sądem była reprezentowana przez radcę prawnego. Na łączną kwotę ([...] zł) przysługujących do zwrotu stronie skarżącej kosztów postępowania Sąd zaliczył: 240 zł tytułem zastępstwa procesowego, [...] zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego oraz 17 złotych tytułem opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa (punkt trzeci sentencji wyroku).