I SA/Lu 93/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Achrymowicz, Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Fita, Sędzia WSA Wojciech Kręcisz (spr.), Protokolant Referent stażysta Konrad Gałka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 10 września 2008 r. sprawy ze skargi S na decyzję Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kontroli urzędowej żywności pochodzenia zwierzęcego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii z [...] nr [...] w jej punkcie 1. dotyczącym nakazu wdrożenia systemu oceny mleka; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; III. zasądza od Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii na rzecz S. kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją wydaną na podstawie art. 6, art. 7, art. 80, art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. DZ.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071, z późn. zm.), załącznika III, sekcja IX, rozdział l, część III pkt. 3, litera a (i) rozporządzenia (WE) nr 853/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczególne przepisy dotyczące higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego (Dz.Urz.UE L 139 z 30.04.2004 r. str. 55 z późn. zmianami.) w związku z art. 5 ust 1 pkt 2, art. 15 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o inspekcji weterynaryjnej (t.j. DZ. U. z 2007 r., nr 121, poz. 842), Wojewódzki Lekarz Weterynarii po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Mleczarskiej "A" od decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewódzki Lekarz Weterynarii podnosił, iż analiza całości dokumentacji dotyczącej przedmiotowej sprawy potwierdza zasadność ocen formułowanych przez organ pierwszej instancji. Podkreślał, iż decyzja wydana w postępowaniu wszczętym protokołem nr [...] z dnia [...] jest prawidłowa. Organ odwoławczy wywodził, iż prawidłowe są ustalenia, że Spółdzielnia Mleczarska "A" w R. prowadzi ocenę mleka surowego w sposób niezgodny z obowiązującymi przepisami, określonymi w załączniku III, sekcja IX, rozdział l, część III pkt. 3, litera a (i) rozporządzenia - określenie liczby drobnoustrojów i liczby komórek somatycznych nie jest prowadzone na podstawie wyliczeń średnich geometrycznych, ale na podstawie własnego systemu oceny, nie przewidzianego w przepisach Unii Europejskiej, ani w przepisach krajowych. System i kryteria oceny mleka określone w załączniku III, sekcja IX, rozdział I część III pkt. 3, litera a (i) rozporządzenia, są ściśle związane z późniejszym postępowaniem administracyjnym Powiatowego Lekarza Weterynarii, który nie posiadając danych z oceny jakości mleka na podstawie wyliczeń średnich geometrycznych, nie ma możliwości podjęcia odpowiednich środków w stosunku do producentów mleka nie spełniających kryteriów dla mleka surowego. Wywodził w związku z tym, iż każdy zakład zajmujący się produkcją mleka i jego przetworów ma prawo prowadzić we własnym zakresie inny sposób oceny surowca, jednakże równocześnie z oceną określoną w załączniku III, sekcja IX, rozdział l, część III pkt. 3, litera a (i) rozporządzenia, która jest niezbędna Powiatowemu Lekarzowi Weterynarii do prowadzenia prawidłowego nadzoru nad zakładem, jak i gospodarstwami produkującymi mleko surowe. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazywał również, iż postępowanie w sprawie prowadzone było w sposób czyniący zadość art. 7 kpa, w zakresie, w którym zobowiązuje on organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego i faktycznego wyjaśnienia stany faktycznego oraz art. 80, z którego wynika, iż organ administracji publicznej ocenia na podstawie całości materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Uzasadniając trafność wydanych w sprawie rozstrzygnięć Wojewódzki Lekarz Weterynarii odwoływał się do załącznika III, sekcja IX, rozdział l, część III pkt. 3, litera a (i) rozporządzenia WE nr 853/2004 określającego kryteria i sposób oceny mleka krowiego: - liczba drobnoustrojów ≤100 000 - liczba komórek somatycznych ≤ 400 000, na podstawie wyliczeń średnich geometrycznych, z okresu dwóch miesięcy przy pobraniu przynajmniej dwóch próbek w miesiącu, w przypadku drobnoustrojów oraz średnich geometrycznych z okresu 3 miesięcy przy pobraniu przynajmniej jednej próbki w miesiącu dla komórek somatycznych. Spółdzielnia Mleczarska "A" w R. wystąpiła ze skargą na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wnosząc o jej uchylenia, jak również o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w jej pkt 1 odnoszącym się do wdrożenia systemu oceny mleka. Skarżąca spółdzielnia formułowała w skardze zarzut naruszenia pkt. 3a część III - kryteria dla surowego mleka, załącznika III, sekcja IX, rozdział I rozporządzenia (WE) nr 853/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004r, ustanawiającego szczególne przepisy dotyczące higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego (Dz. Urz. UE L139 z 30.04.2004r) oraz art. 7 kpa. Uzasadniając swoje stanowisko Spółdzielcza Mleczarnia "A" podnosiła, iż prowadzi skup i ocenę mleka od rolników producentów na zasadach i w oparciu o przepisy UE, osiągając najwyższe wskaźniki jakości tak pod względem chemicznym, organoleptycznym i mikrobiologicznym. Podkreślała, iż według ostatniej oceny w każdej połowie miesiąca od wielu lat nie posiada w skupie mleka przekroczenia ≤100.000 drobnoustrojów i ≤ 400.000 komórek somatycznych. Kwestionowała więc prowadzenie statystyki określania drobnoustrojów i komórek somatycznych u 1.500 lub więcej dostawców. Skarżąca spółdzielnia podnosiła, iż informowała Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w piśmie z dnia [...], że od 2004 r. prowadzi ocenę w oparciu o własną procedurę PJ-4.6-02 zakupy surowca pkt. 5.6.1, która w całości wyczerpuje zasady określone Rozporządzeniem (WE) nr 853/2004, w odniesieniu do dostaw przekraczających średnie geometryczne drobnoustrojów z okresu dwóch miesięcy i komórek somatycznych w okresie trzech miesięcy, w związku z czym nadużyciem jest twierdzenie, że Lekarz Powiatowy nie ma możliwości nadzoru i podjęcia odpowiednich środków w stosunku do producentów mleka, nie spełniających kryteriów dla mleka surowego. W kontekście zarzutu naruszenia art. 7 kpa skarżąca podnosiła, iż Wojewódzki Lekarz Weterynarii nie zażądał żadnych wyjaśnień istotnych, a jedynie w sposób mechaniczny utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii. Swoją argumentację w tym zakresie wspierała załączonym do skargi protokołem kontroli sprawdzającej z dnia [...]., z treści którego wynika, iż informacje dotyczące oceny jakościowej mleka na podstawie powołanych wyżej przepisów były przekazywane Powiatowemu Lekarzowi Weterynarii oraz, że przedstawiono dokumenty naliczenia średnich geometrycznych za miesiące od marca do grudnia 2007 r. Według skarżącej spółdzielni z protokołu tego wynika, iż procedury rozporządzenia (WE) nr 853/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. określającego kryteria dla surowego mleka były i są przestrzegane przez Spółdzielczą Mleczarnie "A" w R. W odpowiedzi na skargę, Wojewódzki Lekarz Weterynarii, odwołując się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wnosił o oddalenie skargi. Sąd zważył, co następuje. Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Kontrola zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji przeprowadzona zgodnie z zasadami wyrażonymi na gruncie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) prowadzi do wniosku, iż wydane one zostały z naruszeniem przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy. Z akt sprawy wynika, iż: 1) protokołem kontrolnym z dnia [...] na podstawie przepisów ustawy z 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej wszczęte zostało postępowanie administracyjne wobec Spółdzielni Mleczarskiej "A" w R., jako zakładu produkującego produkty pochodzenia zwierzęcego; 2) postępowanie zakończone zostało decyzją Powiatowego Lekarza Weterynarii z dnia [...] nakazującą kontrolowanej spółdzielni: I wdrożenie systemu oceny mleka według kryteriów określonych w rozporządzenia (WE) nr 853/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczególne przepisy dotyczące higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego (Dz.Urz.UE L 139 z 30 kwietnia 2004 r. z późn. zm.) - liczba drobnoustrojów ≤100 000, liczba komórek somatycznych ≤ 400 000, na podstawie wyliczeń średnich geometrycznych, z okresu dwóch miesięcy przy pobraniu przynajmniej dwóch próbek w miesiącu dla liczby drobnoustrojów oraz średnich geometrycznych z okresu 3 miesięcy przy pobraniu przynajmniej jednej próbki w miesiącu dla liczby komórek somatycznych; II uporządkowanie pomieszczeń produkcyjnych w Serowni II i użytkowanie jej zgodnie z planem technologicznym; III przedstawienie do zatwierdzenia projektu technologicznego rozpoczętej budowli obok Serowni II; 3) spółdzielnia "A" odwołała się od tej decyzji kwestionując zasadność rozstrzygnięcia zawartego w jej pkt I; 3) Wojewódzki Lekarz Weterynarii nie podzielił argumentacji odwołania i utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję; 4) spółdzielnia wystąpiła ze skargą do WSA w Lublinie wnosząc o uchylenie decyzji organu odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w jej pkt I dołączając do skargi kopię procedury zakupu mleka z [...] oraz kopię protokołu kontroli sprawdzającej z dnia [...], z treści którego wynikało, iż w jej trakcie okazane zostały dokumenty świadczące o stosowaniu przez spółdzielnię metody wyliczania średnich geometrycznych również w okresie od marca do grudnia 2007 r. Przywołane okoliczności nie są kwestionowane, a istota sporu sprowadza się do kwestii oceny zasadności nakazu wdrożenia wskazanego wyżej systemu oceny mleka, a to w kontekście przepisów kpa regulującego zasady i tryb postępowania administracyjnego. Według Sądu, ocena zasadności nakazu wdrożenia systemu oceny mleka musi być przeprowadzana z perspektywy normatywnej treści art. 7 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Na jego gruncie ustawodawca wyraził ogólną zasadę praworządności, zasadę uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, zwłaszcza zaś zasadę prawdy obiektywnej. Zarzut nie podjęcia działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w zakresie odnoszącym się do stosowanego w spółdzielni "A" systemu oceny jakości mleka uznać należy więc za uzasadniony. Ograniczenie się w toku prowadzonego postępowania administracyjnego w zakresie odnoszącym się do stosowanego systemu oceny jakości mleka, do zawartej w protokole kontroli z dnia [...] konstatacji, iż "mleko surowe oceniane jest na podstawie jednostkowych badań próbek" oraz zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji konstatacji, że "organ pierwszej instancji rozpatrując [...] sprawę prawidłowo ocenił sytuację", co jakkolwiek nastąpiło przy równoczesnym odwołaniu się do przepisów rozporządzenia wspólnotowego, to jednak bez jakiegokolwiek rozwinięcia nawiązującego do kontekstu wyników przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, nie może być uznane za "wyjaśnienie wszystkich okoliczności stanu faktycznego" w rozumieniu zasady prawdy obiektywnej, a ocen formułowanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej nie sposób uznać za poprawne z punktu widzenia zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 kpa. W tym kontekście podkreślić należy, iż jako dowolne traktować należy ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy też nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności eliminują dopiero ustalenia odzwierciedlone w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), tj. przy podjęciu wszelkich działań niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 kpa) – por. wyrok SN z 23 listopada 1994 r., sygn. akt III ARN 55/94. Z tego punktu widzenia przekroczenie granic prawa do oceny dowodów następuje w sytuacji, gdy organ administracji pozostawia poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę i pomija istotne dla sprawy materiały dowodowe lub też informacje o istotnych źródłach dowodowych. W kontekście przywołanej wyżej konstatacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, która obrazuje rzeczywisty przebieg postępowania odwoławczego, z punktu widzenia oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, odwołać się należy do wyrażonej w art. 15 kpa zasady dwuinstancyjności. Jej istota wyraża się dwukrotnym merytorycznym rozstrzygnięciu tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji. Rolą organu odwoławczego nie jest więc kontrola decyzji wydanej w pierwszej instancji, ale rozpatrzenie wszystkich żądań strony i ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu wydawanego rozstrzygnięcia. Konfrontując normatywną treść przywołanych przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, konsekwencje ich obowiązywania wyrażające się w treści konkretnych obowiązków, adresatem których są organy administracji publicznej, ze wskazanym wyżej "stanem sprawy" brak jest podstaw, aby uznać, że wydane rozstrzygnięcia, w zakresie odnoszącym się do nakazu wdrożenia określonego systemu oceny jakości mleka są zgodne z prawem. Z uzasadnienia decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii oraz protokołu kontrolnego z dnia [...] wynika, iż ocenę o stosowaniu wadliwego systemu oceny jakości mleka surowego organ wywiódł na podstawie zakładowej procedury "Zakupy surowca P.J.-4.6-02". Zasadność tej oceny we wskazany wyżej sposób (lakoniczny i zdawkowy) potwierdził organ odwoławczy. W świetle przywołanego standardu, jakiemu powinno czynić zadość prawidłowo przeprowadzone postępowania, brak jest jednak podstaw, aby uznać, że materiał dowodowy stanowiący faktyczną podstawę wydanych rozstrzygnięć był zupełny i kompletny, tym samym prawidłowo oceniony. Zasadność tego stanowiska potwierdza analiza treści protokołu kontroli sprawdzającej z dnia [...], którego kopia dołączona została do skargi. Jakkolwiek faktem jest, że protokół ten pochodzi z daty po wydaniu zaskarżonej decyzji ([...]), to jednak jego treść jednoznacznie dowodzi tego, że w przedmiotowej sprawie organy administracji publicznej nie zebrały i nie przeprowadziły istotnych w sprawie dowodów, obiektywnie istniejących w dacie pierwotnie przeprowadzanej kontroli, opierając swoje rozstrzygnięcie na selektywnej lekturze procedury "Zakupu surowca", tj. na materialne niekompletnym. Realizując w niezbędnym, pożądanym i oczekiwanym zakresie zasadę oficjalności postępowania administracyjnego, ponad wszelką wątpliwość organy administracji posiadłyby wiedzę o istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy dowodach istniejących w dacie wydawania zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Z przywołanego protokołu wynika bowiem, że w trakcie kontroli strona przedstawiła również dokumenty na okoliczność stosowania metody średnich geometrycznych w okresie od marca do grudnia 2007 r., a więc w okresie objętym pierwotnie prowadzonym postępowaniem. Zaniechanie podjęcia niezbędnych działań procesowych nakierowanych na wyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności skutkowało wydaniem rozstrzygnięć opartych na niepełnym i nie w pełni rozważonym materiale dowodowym. Wiedza organów, której z własnej winy nie posiadły – nie wykazały bowiem w tym względzie nie dość, że właściwej inicjatywy, to również nie przeprowadziły rzetelnej analizy postanowień procedury "Zakupu surowca" obowiązującej w spółdzielni "A" od [...]– okazała się niepełna i niekompletna, albowiem źródłem jej pozyskania we wskazanym zakresie, była tylko i wyłącznie selektywna lektura treści przedstawionego w toku kontroli dokumentu, tj. procedury "Zakupu surowca". Ponad wszelką wątpliwość, nie mogła ona stanowić prawidłowej faktycznej podstawy wydanych rozstrzygnięć. Wskazanym zaniechaniom organów administracji publicznej w dążeniu do wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy towarzyszyło również zaniechanie realizacji zasady wyrażonej w art. 10 § 1 kpa, co z całą pewnością uniemożliwiło osiągnięcie rezultatu pożądanego z punktu widzenia zasady prawdy obiektywnej. Ani w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, ani też w postępowaniu odwoławczym przed wydaniem decyzji stronie nie umożliwiono wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, co gdyby jednak nastąpiło mogłoby dać efekt w postaci pozyskania przez organy administracji wiedzy o wszystkich okolicznościach istotnych dla sprawy. Ponadto, jak już wskazano wyżej, wbrew zasadzie dwuinstancyjności postępowania obligującej organ odwoławczy do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, Wojewódzki Lekarz Weterynarii ograniczył się do lakonicznego stwierdzenia, że "organ pierwszej instancji rozpatrując [...] sprawę prawidłowo ocenił sytuację". Tego rodzaju "konwencja" nie dość, że nie może być uznana za świadczącą o podjęciu merytorycznego rozstrzygnięcia, to również narusza art. 107 § 3 kpa. Z przepisu tego wynika, iż w uzasadnieniu decyzji organ administracji zobowiązany jest po pierwsze, wskazać fakty które uznał za udowodnione, a po drugie, dokonać prawnej kwalifikacji (oceny) przyjętego stanu faktycznego. Podkreślenia przy tym wymaga, że w zakresie odnoszącym się do uzasadnienia prawnego, organ administracji publicznej nie może ograniczać się do przywołania konkretnej jednostki redakcyjnej tekstu prawnego (artykułu, paragrafu). Zobowiązany jest bowiem, do zawarcia w uzasadnieniu wydanej decyzji umotywowanej oceny stanu faktycznego w kontekście konkretnych i adekwatnych przepisów obowiązującego prawa oraz do wykazania istnienia związku między tą oceną, a treścią wydanego rozstrzygnięcia. Ponownie orzekając w sprawie, organy administracji uwzględnią przywołane wyżej argumenty oraz oceny i wnioski formułowane w kontekście normatywnej treści art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, zwłaszcza zaś konsekwencje ich obowiązywania dla prawidłowego postępowania wyjaśniającego. Postępowanie wyjaśniające w zakresie odnoszącym się do zasadności nakazu wdrożenia systemu oceny jakości mleka w spółdzielni "A" przeprowadzą w sposób czyniący zadość standardowi określonemu w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego. Następnie wydadzą decyzje adekwatne do poczynionych w sprawie ustaleń, które uzasadnią w sposób czyniący zadość warunkom określonym w art. 210 § 4 kpa. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c. art. 135, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.