I OSK 501/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska (spr.) sędzia NSA Wiesław Morys Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 grudnia 2012 r. sygn. akt II SAB/Wr 9/12 w sprawie ze skargi R.W. na przewlekłe prowadzenie postępowania Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 10 grudnia 2012 r. sygn. akt II SAB/Wr 9/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi R. W. na przewlekłe postępowanie Wojewody Dolnośląskiego, zobowiązał Wojewodę Dolnośląskiego do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nabycie z mocy prawa przez Skarb Państwa nieruchomości, zakreślając 30-dniowy termin liczony od dnia doręczenia prawomocnego wyroku, ale stwierdził, że przewlekłość nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd przedstawił następujący stan sprawy: Działając z wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, zawiadomieniem z 8 października 2010 r., Wojewoda Dolnośląski wszczął postępowanie w sprawie ustalenia na rzecz R. W. odszkodowania z tytułu przejęcia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości w obrębie Kraśnik Dolny, zakreślając 14-dniowy termin na zapoznanie się z aktami, a zawiadomieniem z 28 grudnia 2010 r., ze względu na brak operatu szacunkowego, wskazał 31 marca 2011 r. jako nowy termin załatwienia sprawy. 29 marca 2011 r. Wojewoda poinformował strony o możliwości zapoznania się z operatem, wyznaczając termin 14 dni od otrzymania zawiadomienia i przesyłając z niego wyciąg, a w związku z tym wskazał termin załatwienia sprawy do 15 maja 2011 r. R. W. 12 kwietnia 2011 r. złożył zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, a 5 maja 2011 r. zażądał od Wojewody doręczenia kserokopii operatu. Wojewoda zawiadomieniem z 6 maja 2011 r. przedłużył termin załatwienia sprawy do 10 czerwca 2011 r., 10 maja 2011 r. przesłał R. W. kserokopię operatu, a 9 czerwca 2011 r. wydał decyzję ustalającą odszkodowanie. Na skutek odwołania R. W., Minister Infrastruktury, decyzją z 28 grudnia 2011 r. uchylił decyzję Wojewody i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania, która wraz z aktami wpłynęła do Wojewody 4 stycznia 2012 r. Zawiadomieniem z 23 lutego 2012 r. Wojewoda ustalił nowym termin załatwienia sprawy na 30 kwietnia 2012 r. z uwagi na konieczność uzyskania nowego operatu szacunkowego. R. W. 15 marca 2012 r. wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę, wnosząc o stwierdzenie przewlekłości od 27 sierpnia 2007 r. do 11 marca 2012 r., podkreślając, że postępowanie trwa już 55 miesięcy. Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i przedstawił przebieg postępowania po otrzymaniu decyzji Ministra Infrastruktury. W jego trakcie pismem z 2 marca 2012 r. Wojewoda zwrócił się do Generalnej Dyrekcji o potwierdzenie możliwości sfinansowania nowego operatu, a po otrzymaniu 7 marca 2012 r. potwierdzenia, 23 marca 2012 r. uruchomił tryb zamówienia publicznego, która to procedura trwała do 4 kwietnia 2012 r., kiedy to podpisana została umowa z rzeczoznawcą, a wobec tego nowy termin załatwienia sprawy został wyznaczony na 30 czerwca 2012 r. Operat został sporządzony 21 maja 2012 r., organ przyjął go 12 lipca 2012 r., jednak wcześniej 9 lipca 2012 r. wskazał nowy termin załatwienia sprawy do 31 sierpnia 2012 r. z uwagi na brak operatu. Dnia 1 sierpnia 2012 r. Wojewoda powiadomił strony o możliwości zapoznania się z operatem, a 31 sierpnia 2012 r. nowy termin załatwienia wyznaczył na 30 września 2012 r. R. W. skierował do Wojewody cztery wnioski dowodowe dotyczące operatu, które organ otrzymał 3 września 2012 r. Wojewoda 13 września 2012 r. wystąpił do odpowiednich organów o wydanie dokumentów koniecznych do weryfikacji operatu, jak tego chciał R. W., a w związku z tym nowy termin załatwienia sprawy został wyznaczony do 31 grudnia 2012 r. Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd stwierdził, że została spełniona przesłanka dopuszczalności, bowiem jej wniesienie zostało poprzedzone zażaleniem, a następnie wyjaśnił, że przez przewlekłość postępowania należy rozumieć sytuację, gdy postępowanie jest prowadzone w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużych odstępach czasu, wykonywanie czynności pozornych, mnożenie czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy, wskazując też na obowiązki organu, wynikające z art. 35 i 36 k.p.a. W sprawie Wojewódzki Sąd wyróżnił dwa etapy postępowania. Pierwszy trwający od 8 października 2010 r. – wszczęcie postępowania do 9 czerwca 2011 r. – wydanie decyzji o odszkodowaniu (następnie uchylonej), co do którego orzekł, iż w jego trakcie organ nie postępował przewlekle, gdyż z uwagi na konieczność uzyskania operatu szacunkowego, jako dowodu w sprawie o ustalenie odszkodowania, co jest wymogiem ustawowym, zwłoka była niezależna od organu, zwłaszcza że wyłonienie rzeczoznawcy musiało nastąpić w trybie ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych, a nadto musiał być wyznaczony czas na zajęcie stanowiska stron co do operatu. Drugi etap trwał – po uchyleniu decyzji Wojewody przez Ministra Infrastruktury – od 4 stycznia 2012 r., otrzymanie przez Wojewodę akt postępowania i to na tym etapie organ dopuścił się przewlekłości postępowania, gdyż wyłonienie nowego rzeczoznawcy trwało trzy miesiące, a pierwsza czynność do tego zmierzająca miała miejsce dopiero 21 marca 2012 r., co nie miało żadnego uzasadnienia i właśnie świadczy o zwłoce w załatwieniu sprawy w jakiej, w dacie wniesienia skargi, organ pozostawał a dla tej oceny bez znaczenia są dalsze czynności podjęte po jej wniesieniu. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu przewlekłość ta jednak nie miała cech rażącego naruszenia przepisów – art. 35 k.p.a. – bowiem wystąpiła tylko w powyższym etapie i trwała od 4 stycznia 2012 r. do chwili zlecenia wykonania operatu. Za nieuzasadnione też Sąd uznał żądanie skargi – stwierdzenie przewlekłości od 27 lipca 2007 r., skoro decyzja o lokalizacji autostrady, czego skutkiem było przejęcie nieruchomości skarżącego na własność państwa i konieczność ustalenia odszkodowania, stała się ostateczna 19 marca 2008 r., postępowanie sądowoadministracyjne toczyło się do 31 marca 2010 r., a wszczęcie postępowania o odszkodowanie nastąpiło 8 października 2010 r. R. W. wniósł, sporządzoną przez radcę prawnego, skargę kasacyjną od punktu drugiego tego wyroku, tj. w zakresie stwierdzenia, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) w związku z art. 149 tej ustawy poprzez akceptację postępowania Wojewody Dolnośląskiego, który naruszył art. 35 k.p.a. w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, gdyż od 5 lat i 5 miesięcy przewleka postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W uzasadnieniu skargi podniesiono: Bezspornym jest fakt, że Wojewoda wszczął postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania dopiero 8 października 2010 r., co oznacza, że nastąpiło to ze znaczną zwłoką ponad 3-letnią, licząc od 27 sierpnia 2007 r., a obciążenie tym skarżącego poprzez utrzymywanie, że powinien on złożyć wniosek o wszczęcie postępowania jest nie do zaakceptowania, gdyż to organ administracji mając obowiązek realizacji zasad konstytucyjnych, a taką jest odszkodowanie za wywłaszczenie, gwarantowane art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, które to prawo skarżącego Wojewódzki Sąd zupełnie pominął i nie usunął naruszenia prawa, pomimo iż mógł zastosować środki przewidziane w art. 149 p.p.s.a. Przewlekle prowadzenie postępowania narusza prawo własności skarżącego, pogłębia poniesioną szkodę, a stosownie do orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka każdy ma prawo do poszanowania swego mienia, pozbawienie prawa własności może nastąpić tylko w interesie publicznym, za odszkodowaniem, którego niemożność uzyskania narusza prawo do spokojnego korzystania z mienia. Odszkodowanie, zgodnie z konstytucyjną zasadą, powinno być słuszne, a jak wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny nie może ono być uszczuplane, a taki skutek wywołuje nie tylko sposób obliczania wysokości, ale również tryb wypłacania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, jako nieposiadająca usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotem postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym była przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wojewodę Dolnośląskiego w sprawie ustalenia odszkodowania, to zatem podlegało ocenie Sądu oraz to czy, jeśli przewlekłość zaistniała, miała charakter rażący. Natomiast skarga kasacyjna skupia się nie tyle na tym przedmiocie, ale na skutkach jakie ma dla skarżącego niewydanie decyzji o odszkodowaniu. Zgodzić należy się ze skarżącym, że za odjęcie prawa własności nieruchomości przysługuje odszkodowanie i odszkodowanie to musi być słuszne, aby zrekompensować utratę tego prawa. Rację także ma skarżący, że słuszność odszkodowania to także przyznanie go w możliwie jak najkrótszym terminie po odjęciu prawa. Jednak, jak powiedziano wyżej, nie to było przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego, ale przewlekłość postępowania, w tym jego charakter (rażący lub nie). W tej kwestii w istocie skarga się nie wypowiada, nie zawiera w tej kwestii jakiejkolwiek polemiki z zaskarżonym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu. W sprawie nadto jest jeszcze inny aspekt. Wojewódzki Sąd uznał przewlekłość postępowania, działając na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), dalej p.p.s.a., i zobowiązał Wojewodę do wydania decyzji, a w takiej sytuacji miał obowiązek orzec czy przewlekłość miała charakter rażący i tylko rozstrzygnięcia w tym zakresie dotyczy skarga kasacyjna. Jednak w tej właśnie kwestii nie wypowiada się ona w ogóle. Naczelny Sąd, z mocy art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związany granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania, co oznacza, iż jeśli nie zaistniała nieważność postępowania, a w tej sprawie nie miała miejsca, to Naczelny Sąd może rozpoznać sprawę tylko w takich ramach, jakie zarzuty skargi zakreślają. W zakresie zaskarżonym, co do oceny Wojewódzkiego Sądu, który nie stwierdził aby przewlekłość miała charakter rażący, skarga kasacyjna, jak już wskazano wyżej, nie zawiera żadnego zarzutu, żadnego odniesienia w uzasadnieniu, żadnego argumentu, który wskazywałby, że ocena ta jest błędna. Wojewódzki Sąd wyjaśnił, dlaczego uznał, iż postępowanie Wojewody było przewlekłe, który jego etap miał taką wadę, a także z jakiej przyczyny nie stwierdził rażącego charakteru tej przewlekłości. Zdaniem Sądu jakkolwiek przewlekłość zaistniała, to jednak w pierwszym okresie, od dnia otrzymania decyzji odwoławczej z aktami do dnia rozpoczęcia właściwych działań w celu uzyskania nowego operatu. Zaskarżając wyrok Wojewódzkiego Sądu w tej części skarga kasacyjna do tego właśnie powinna się odnosić, czego zupełnie nie czyni. Z tych przyczyn nie można było uznać jej zarzutów za zasadne i należało ją oddalić, co też Naczelny Sąd Administracyjny uczynił, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a.