II OSK 709/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędzia del. NSA Teresa Kobylecka Protokolant: starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 14 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółki z o.o. z siedzibą w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1576/12 w sprawie ze skargi [...] Spółki z o.o. z siedzibą w M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz [...] Spółki z o.o. z siedzibą w M. kwotę 1.300 (słownie: jeden tysiąc trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II OSK 709 / 13 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 grudnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Spółki z o.o. w M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2012 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] listopada 2011 r. w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż po ponownym rozpoznaniu wniosku [...] Sp. z o.o. Starosta Piaseczyński decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 104 K.p.a. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę osiedla 12 domów jednorodzinnych w zabudowie szeregowej oraz dróg wewnętrznych na działkach o nr ew. [...] obręb [...], [...], [...], [...], w J., gm. P. Zdaniem organu przewidziane w projekcie budowlanym studnie chłonne są urządzeniami wodnymi służącymi kształtowaniu zasobów wodnych, na których wykonanie wymagane jest każdorazowo uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego. Nie wyklucza to również obowiązku uzyskania dodatkowego pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie ścieków do ziemi w zależności od tego czy jest to zwykłe, czy też szczególne korzystanie z wód. Ponieważ, pomimo wydanego postanowienia, inwestor nie przedłożył pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie studni chłonnych, tym samym naruszył obowiązek wynikający z art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego. Nadto, inwestor nie przedłożył nowego, prawidłowo wypełnionego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jak ustalił organ na podstawie danych z ewidencji gruntów, właścicielami działek w obszarze inwestycji jest kilka osób. Działki te nie stanowią jednej działki budowlanej, a właściciele są stronami postępowania administracyjnego. Na dzień rozpatrzenia sprawy nie wpłynęły także jakiekolwiek dokumenty, z których wynikałoby, że nastąpiły zmiany własnościowe lub dokonane zostały zmiany zapisów w księgach wieczystych. Inwestor nie wykonał również nakazu usytuowania budynków zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) oraz sporządzenia bilansów powierzchni i współczynnika intensywności zabudowy dla istniejących samodzielnych działek budowlanych. Ponadto z analizy projektu zagospodarowania terenu wynika, że 9 budynków usytuowanych jest na granicy dwóch różnych działek budowlanych. W pozostałych przypadkach nie zostały zachowane odległości, o których mowa w § 12 ww. rozporządzenia. Organ stwierdził również, że nie miał możliwości sprawdzenia, czy inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w pełnym zakresie. Powyższe okoliczności w ocenie organu uzasadniały wydanie negatywnej dla inwestora decyzji. Na skutek odwołania wniesionego przez [...] Sp. z o.o. decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Wojewoda Mazowiecki na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz na podstawie art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem Wojewody, przedłożony projekt budowlany nie spełnia wymogów określonych przepisami prawa z uwagi na brak pozwolenia wodnoprawnego. Niemożliwy jest wskazany sposób odprowadzania wód opadowych z terenu inwestycji, zatem projekt jest niezgodny z § 8 ust. 3 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133). Dodatkowo projekt zagospodarowania terenu nie spełnia wymogów zawartych w § 8 ww. rozporządzenia jako, że został sporządzony na niepotwierdzonej za zgodność z oryginałem przez uprawnionego geodetę kserokopii mapy. Skargę na powyższą decyzję złożyła [...] Sp. z o.o. w M., wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji i zarzucając im naruszenie: - art. 122 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.- zwanej dalej Prawem wodnym) poprzez błędne uznanie, iż dla zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wymagane jest w przedmiotowej sprawie przedłożenie pozwolenia wodnoprawnego, podczas gdy uzyskanie takiego pozwolenia nie jest obligatoryjne; - art. 122 ust. 1 pkt 8 i art. 124 pkt 6 Prawa wodnego poprzez ich niezastosowanie; - § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego poprzez błędne uznanie, iż kompletność projektu budowlanego wymaga potwierdzenia za zgodność z oryginałem przez uprawnionego geodetę kserokopii mapy, podczas gdy taki obowiązek nie wynika z przepisów, - art. 34 Prawa budowlanego poprzez błędne uznanie, iż złożony przez skarżącą projekt budowlany dla przedmiotowej inwestycji był niekompletny; - art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez błędne uznanie, iż brak jest podstaw do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia budowlanego dla przedmiotowej inwestycji; - art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy. Zdaniem skarżącej Spółki inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na jej realizację, a jej charakter nie wymaga korzystania z wód w sposób szczególny. Odprowadzane do kanalizacji ścieki nie będą zawierały substancji niebezpiecznych dla środowiska. Nadto dla inwestycji zaprojektowano przyłącze wodociągowe z istniejącej sieci wodociągu miejskiego, a odprowadzanie wód z terenów inwestycji będzie odbywać się w jej granicach. Odprowadzanie wód deszczowych oraz ewentualnie czasowe odwadnianie obiektów lub wykopów budowlanych nie będzie miało wpływu na okoliczne ujęcia wody, obiekty budowlane, czy grunty rolne. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja, czy poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszały prawo w takim stopniu, aby skutkowało to uwzględnieniem skargi. Cytując treść art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, Sąd uznał, że uwagi organu odwoławczego dotyczące projektu zagospodarowania działki są, co do zasady słuszne, ale nie mogło to stanowić podstawy do wydania decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego. Mankamenty wskazane przez ten organ mogły być usunięte nawet na etapie postępowania przed organem II instancji. Za zasadne uznał natomiast Sąd pierwszej instancji stanowisko organu, co do konieczności uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. W rezultacie brak takiego pozwolenia stanowił o nie spełnieniu przez inwestora wymogu określonego w art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Odwołując się do przepisów "art. 122.1.pkt 3" oraz art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. d Prawa wodnego, Sąd wskazał, że studnia chłonna stanowiąca element systemu odprowadzania wód opadowych i roztopowych stosownie do art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. d jako obiekt służący do ujmowania wód powierzchniowych, zaliczana jest niewątpliwie do urządzeń wodnych. Powołane przy tym przez organ I instancji stanowiska Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, Departamentu Planowania Zasobów Wodnych oraz Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej co do zaliczenia studni chłonnych do urządzeń wprowadzających bądź rozprowadzających oczyszczone ścieki do wody, a więc urządzeń wodnych, Sąd nie uznał za źródło prawa, chociaż były one pomocne przy rozstrzyganiu powyższej kwestii. Sąd nie podzielił także poglądu skarżącej Spółki, co do tego, że w niniejszej sprawie zastosowanie winna mieć norma określona w art. 122 ust. 1 pkt 8 i art. 122 pkt 6 Prawa wodnego. Odwadnianie obiektów lub wykopów budowlanych, o czym mowa w tych przepisach, dotyczy rozwiązywania problemów z wodami gruntowymi, a nie opadowymi. Z przedstawionych wyżej przyczyn na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] Spółka z o.o. w M., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: - prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie w odniesieniu do przepisów: 1. art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. d Prawa wodnego poprzez błędne przyjęcie, że studnia chłonna jest urządzeniem wodnym (błędna wykładnia), co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego zastosowania: 2. art. 122 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego poprzez stwierdzenie, że skarżąca powinna uzyskać pozwolenie wodnoprawne na budowę urządzenia wodnego w postaci studni chłonnej, podczas gdy studnia chłonna nie jest urządzeniem wodnym (niewłaściwe zastosowanie), co w konsekwencji doprowadziło do niezastosowania: 3. art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez nieuchylenie przez Sąd skarżonej decyzji negatywnej, w sytuacji gdy skarżąca spełniła wszystkie wymogi niezbędne do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś organ nie wydał jej zgodnie z nakazem zawartym w tym przepisie. - przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, w odniesieniu do przepisów: 4. art. 145 §1 P.p.s.a. poprzez bezkrytyczne przyjęcie poglądu prawnego organu administracji publicznej, z pominięciem analizy przepisów, na podstawie których organ oparł swój pogląd, co równoznaczne jest z niedokonaniem kontroli decyzji organu pod względem jej zgodności z prawem, 5. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu, a poprzestanie jedynie na jej wskazaniu, przez co Sąd uniemożliwił kontrolę instancyjną swojego orzeczenia. - niezależnie od powyższych skarżąca Spółka zarzuciła orzeczeniu naruszenie prawa materialnego t.j. § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego poprzez błędne uznanie, iż kompletność projektu budowlanego wymaga potwierdzenia za zgodność z oryginałem przez uprawnionego geodetę kserokopii mapy, podczas gdy taki obowiązek nie wynika z przepisów. Wskazując na powyższe zarzuty kasacji, skarżąca wniosła w myśl art. 185 § 1 P.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, alternatywnie w myśl art. 188 P.p.s.a. o zatwierdzenie projektu budowlanego oraz udzielenie pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji, a także o zasądzenie zgodnie z art. 200 i art. 2010 P.p.s.a. zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa adwokackiego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zostały sformułowane w sposób prawidłowy. I tak, nie mógł zostać uwzględniony z uwagi na brak wymaganej z punktu widzenia konstrukcji skargi kasacyjnej precyzyjności zarzut naruszenia art. 145 § 1 P.p.s.a. Po pierwsze, przepis ten jako podstawa prawna uwzględnienia skargi przez wojewódzki sąd administracyjny odnosi się do wielu przypadków naruszeń prawa w nim wymienionych, co autor kasacji całkowicie pominął. Po drugie, wskazanie jak to czyni strona skarżąca na przepisy prawa, od których analizy uchylił się Sąd pierwszej instancji, a w oparciu, o które oparł swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wymagało od autora kasacji ich wymienienia oraz podjęcia z nimi polemiki odnośnie prawidłowości zastosowania. Przedstawienie zaś tego zarzutu jako samodzielnego, uniemożliwiało przeprowadzenie kontroli kasacyjnej w tym zakresie. Przechodząc do rozpoznania zarzutów naruszenia prawa materialnego, zauważyć trzeba, iż zakres zaskarżenia niniejszą skargą kasacyjną sprowadzał się do dwóch zagadnień: pierwszego – konieczności uzyskania w niniejszej sprawie pozwolenia wodnoprawnego i drugiego – sposobu sporządzenia mapy zagospodarowania terenu. Korespondował on, zatem ze wszystkimi stwierdzonymi przez Sąd pierwszej instancji uchybieniami badanego w sprawie projektu budowlanego. Analizując pierwszą wyżej przedstawiona kwestię należało określić, czym jest i jaką funkcję miała pełnić w projektowanym zamierzeniu inwestycyjnym studia chłonna, którą to Sąd pierwszej instancji zakwalifikował jako urządzenie wodne do wykonania, którego wymagane jest uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego zgodnie z art. 122 § 2 pkt 3 w związku z art. 9 pkt 19 lit d. ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 145- zwanej Prawem wodnym). W tym zakresie odnieść należało się do założeń projektu budowlanego, albowiem urządzenie to nie zostało zdefiniowane w przepisach prawa, a kluczowa jest kwestia sposobu jego zastosowania. Jak wskazuje się w przedmiotowym projekcie budowlanym funkcją planowanych studni chłonnych ma być powierzchniowe odprowadzanie wody deszczowej z rynien- "wody deszczowe (...) z rynien dachów od strony uliczek i z podjazdów do garaży odprowadzone będą powierzchniowo do systemu studni chłonnych zlokalizowanych na końcach ciągów pieszo- jezdnych". Trafnie, zatem zwraca uwagę strona skarżąca, że takie określenie funkcji studni chłonnych nie pozwala na przyjęcie, iż są to urządzenia wodne, bowiem zawarta w art. 9 pkt 19 lit. d Prawa wodnego definicja swoim zakresem ich nie dotyczy. Zgodnie z nią urządzeniami wodnymi są m.in. obiekty służące do ujmowania wód powierzchniowych oraz podziemnych. Wodami podziemnymi są "wody znajdujące się pod powierzchnią ziemi w masywie nasycenia, w tym wody gruntowe pozostające w bezpośredniej styczności z gruntem lub podglebiem (art. 9 pkt 22 Prawa wodnego). Z kolei wody powierzchniowe (śródlądowe) to wody płynące oraz stojące (art. 5 ust. 2 i 3 ww. ustawy). Czynność ujmowania tychże wód należy z kolei zgodnie z jednym z leksykalnych znaczeń tego słowa odnosić do czynności poboru wody (ująć – ujmować: "wziąć coś ręką lub narzędziem; schwytać, zaaresztować kogoś" - za internetowym słownikiem języka polskiego wydawnictwa PWN, adres internetowy: http://sjp.pwn.pl/slownik/2532252/ująć). Wskazując tym samym na znaczenie poszczególnych elementów ww. definicji urządzenia wodnego, wykluczyć należało jej zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy w stosunku do projektowanych studni chłonnych. Po pierwsze służą one do odprowadzenia, a nie pobierania (ujmowania), po drugie nie dotyczą ani wód powierzchniowych, ani podziemnych, ale opadów atmosferycznych. Studnie chłonne, których funkcja polega na powierzchniowym odprowadzaniu wody deszczowej z rynien dachów obiektów budowlanych nie są urządzeniami wodnymi w rozumieniu art. 3 pkt 19 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 145), na wykonanie których to urządzeń wymagane jest uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego (art. 122 ust. 1 pkt 3 tej ustawy). Z tych też przyczyn, zasadny okazał się być postawiony w kasacji zarzut naruszenia art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. d Prawa wodnego przez jego błędną wykładnię, jak również art. 122 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego przez niewłaściwe jego zastosowanie. Jako niezasadny należało z kolei ocenić zarzut naruszenia § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Przepis ten znalazł zastosowanie w sprawie na mocy § 14 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu formy projektu budowlanego (Dz. U. poz. 462). Trafnie stwierdził Sąd pierwszej instancji, iż nie jest wystarczającym sporządzenie projektu zagospodarowania terenu na nieuwierzytelnionej przez uprawnionego geodetę kserokopii mapy sytuacyjno- wysokościowej do celów projektowych. Kserokopii nie można, bowiem przyznać cech dokumentu, które to cechy posiada jedynie oryginał lub poświadczona za zgodność jego kserokopia. Zaznaczyć przy tym również wyraźnie trzeba, co także eksponował Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia, że brak ten może zostać usunięty chociażby przez organ odwoławczy poprzez nałożenie na inwestora obowiązku usunięcia stwierdzonych w tym zakresie nieprawidłowości. Nie można było również podzielić zarzutu naruszenia art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, bowiem ocena kwestii spełnienia przez inwestora wszystkich wymogów do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, w świetle powyższych uwag, na tym etapie postępowania byłaby przedwczesna. Co prawda, Sąd rozpoznający niniejszą kasację nie podzielił zasadniczej argumentacji odnośnie konieczności odmowy udzielenia w niniejszej sprawie pozwolenia na budowę przedstawionej tak przez Sąd pierwszej instancji, jak i organy administracyjne odnośnie konieczności uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, jednakże uzupełnienia wymagała przedstawiona wyżej wada projektu zagospodarowania terenu. Ponadto, wbrew wnioskom kasacji, sądy administracyjne nie są władne do udzielenia pozwolenia na budowę, bowiem kompetencje te spoczywają jedynie w gestii organów administracji architektoniczno- budowlanej. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), a więc w sytuacji zakwestionowania poglądów organów wyrażonych w kontrolowanych w sprawie aktach mogą jedynie je uchylić, a akta sprawy przekazać tymże organom do ponownego rozpatrzenia. Mając powyższe okoliczności na uwadze, wobec braku naruszeń przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a stwierdzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą kasację naruszenia prawa materialnego, uchylając zaskarżony wyrok Sąd II instancji rozpoznał również skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2012 r. i z przyczyn powyżej wskazanych orzekł o jej uchyleniu i o uchyleniu decyzji ją poprzedzającej organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę, organ związany będzie oceną prawną zaprezentowaną w niniejszym wyroku w zakresie, w jakim zakwestionowano ocenę zaprezentowaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku oraz decyzji organu II i I instancji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na mocy art. 203 pkt 1 i art. 200 tej ustawy.