II OSK 928/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski /spr./ Sędzia WSA del. Tadeusz Lipiński Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 23 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1433/12 w sprawie ze skargi K. Sp. z o. o. z/s w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Z. Ś. na rzecz K. Sp. z o. o. z/s w K. kwotę 500 (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1433/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, uwzględniając skargę K. Sp. z o.o. w K., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej "SKO", w K. z dnia [...] maja 2009 r., nr [...], i poprzedzającą ją decyzję tegoż organu z dnia [...] września 2008 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...], Prezydent Miasta K. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego wraz z niezbędnymi urządzeniami techniczno-budowlanymi oraz zjazdu z ul. [...] na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w K.. Decyzją z dnia [...] października 2006 r., znak: [...], SKO w K. stwierdziło nieważności ww. decyzji o warunkach zabudowy. Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Kolegium utrzymało w mocy ww. decyzję. W wyniku wniesienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 496/07, uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję SKO w K. z dnia [...] października 2006 r. Podstawą uchylenia była wada proceduralna postępowania prowadzonego przez Kolegium w postaci pominięcia pełnomocnika inwestora B. M., której pełnomocnictwo znajduje się w aktach. Skutkiem powyższego było naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, ponieważ inwestor nie był w nim należycie reprezentowany. Decyzją z dnia [...] września 2008 r. SKO w K. stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ nieważnościowy stwierdził, że analiza urbanistyczno-architektoniczna została sporządzona w przedmiotowej sprawie sposób ogólnikowy, pozwalający na dużą dowolność ustalania poszczególnych parametrów planowanej zabudowy. W szczególności w ocenie Kolegium w sprawie doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ustalenie warunków zabudowy dla nowej inwestycji mimo niespełnienia warunków wymaganych ustawą w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania nowej zabudowy. W przedmiotowej sprawie dopuszczono szerokość planowanego budynku do 35 m od ul. [...] i 30 m od ul. [...]. Nie wskazano, czy jest to średnia szerokość w obszarze analizowanym, czy też ustalono szerokość na podstawie ustępu 2 tego przepisu. Nie wskazano w sposób szczegółowy budynków branych pod uwagę, ani nie wskazano, jaka jest w obszarze analizowanym średnia szerokość budynków. Zatem ustalenie szerokości planowanego budynku na 35 i 30 m narusza porządek i ład urbanistyczny, zwłaszcza wobec faktu, że z analizy nie wynika możliwość ustalenia szerokości budynku w podanej szerokości, a średnia z obszaru analizowanego to około 16 m. Ponadto SKO wskazało, że doszło do rażącego naruszenia § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej "rozporządzeniem". Przepis ten zezwala na ustalenie innej wysokości budynku niż tej jaka istnieje na działkach sąsiednich tylko w przypadku, gdy wynika to z analizy. Tymczasem w przedmiotowej sprawie nie dokonano analizy stanu faktycznego pod kątem możliwości ustalenia innej wysokości budynku niż z ustępu 1 i 2 omawianego przepisu. Nie wskazano, z jakich przyczyn odstępuje się od ustalenia wysokości dla planowanego budynku jako średniej w obszarze analizowanym. Wręcz przeciwnie – wskazano, że podstawowe znaczenie dla ustalenia wysokości miały budynki na działach nr [...] oraz [...], które mają odpowiednio 6,5 i 5 m wysokości. Zupełnie zatem wbrew temu stwierdzeniu ustalono wysokość na 7 m i wypiętrzenie narożnika budynku nawet do 11,5 m. Dodatkowo Kolegium wskazało, że badana decyzja w swej istocie nie odpowiada wnioskowi złożonemu przez inwestora w sprawie. Przede wszystkim we wniosku z dnia 12 maja 2005 r. inwestor określił inwestycję, jako budynek wielofunkcyjny z funkcją mieszkalną i usługowo-handlową w zakresie związanym z opieką zdrowotną oraz garażem podziemnym dla użytkowników wraz z niezbędną infrastrukturą techniczno-budowlaną oraz zjazdem. W decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 r. Prezydent Miasta K. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego wraz z niezbędnymi urządzeniami techniczno-budowlanymi oraz zjazdu z ul. [...] na działce nr ew. [...] obręb [...], przy ul. [...] w K.. Z analizy powyższego wynika, że organ nie uwzględnił wnioskowanej przez inwestora funkcji handlowej planowanego budynku, wskazując jedynie na funkcję mieszkalną i usługową, a także pominął zupełnie wniosek w zakresie planowanego przez inwestora garażu podziemnego w dodatkowej kondygnacji podziemnej. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie powyższej sprawy wystąpiła K. z siedzibą w K.. Zaskarżoną decyzją SKO w K. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2008 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że samo ustalenie, że zamierzona inwestycja stanowić będzie kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym, nie jest wystarczające dla wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Niezbędnym jest także ustalenie, że w odniesieniu do planowanej inwestycji zachowana będzie kontynuacja parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych. Celowi temu służyć ma właśnie przeprowadzenie wyżej analizy urbanistyczno-architektonicznej. Ustalenia zawarte w analizie winny być jasne, a przede wszystkim znajdować oparcie w zasadach przewidzianych w ww. rozporządzeniu. Tymczasem opracowanie wykonane w niniejszej sprawie tych kryteriów nie spełnia, czego efektem jest także wadliwość rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy, zwłaszcza w zakresie określenia szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi tej elewacji, jej gzymsu lub attyki. Z opracowania sporządzonego w przedmiotowej sprawie wynika, że w obszarze analizowanym wysokości górnej krawędzi elewacji frontowych wynoszą od 3,5 m do 12 m, przy czym decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia miał budynek nr [...] na działce nr [...] oraz budynek nr [...] na działce nr [...], których wysokość odpowiednio wynoszą: 6,5 m oraz 5 m. Dalej analiza stwierdza, że, przy uwzględnieniu ukształtowania terenu ustalono średnią wysokość dla planowanego budynku: 7 m od ulicy [...] oraz ulicy [...], z tym, że dopuszczono możliwość wypiętrzenia bryły narożnika budynku do wysokości 11,5 m. Biorąc jednak pod uwagę wyżej opisane zasady wyznaczania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, SKO podzieliło zastrzeżenia wyrażone w tym zakresie w decyzji z dnia [...] września 2008 r. Powyższy parametr został bowiem w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy określony praktycznie z pominięciem zasad przewidzianych w § 7 rozporządzenia, ponieważ nie został ustalony jako przedłużenie górnej krawędzi na działkach sąsiednich tj. działce nr [...] i działce nr [...] (§ 1). względnie w oparciu o wartość średnią (§ 2), względnie na podstawie analizy (§ 3), która wprawdzie takie wielkości podaje, jednak nie wskazuje podstaw takich ustaleń. Podobnie, w sposób wadliwy określono szerokość elewacji frontowej. Szerokość elewacji frontowej dla planowanego budynku ustalono na 35 m od strony ulicy [...] oraz 30 m od strony ulicy [...], przy czym także nie wskazano, czy jest to wartość średnia występująca w obszarze analizowanym, czy też ustalona w oparciu o wskazania analizy. Jednocześnie SKO zwróciło uwagę na fakt ustalony przez poprzedni skład Kolegium, że średnia obszaru analizowanego to około 16 m, wobec czego trudno przyjąć, że określona na 35 i 30 m szerokość elewacji frontowej planowanego budynku odpowiada zasadom z § 6 rozporządzenia. Dalej Kolegium podniosło, że, jak wynika z akt sprawy, K. wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji w postaci budynku wielofunkcyjnego z funkcją mieszkalną i usługowo-handlową w zakresie związanym z opieką zdrowotną oraz garażem podziemnym dla użytkowników wraz z niezbędną infrastrukturą techniczno-budowlaną oraz zjazdem. W decyzji o ustaleniu warunków zabudowy zamierzenie inwestycyjne zostało natomiast określone jako "budowa budynku mieszkalno-usługowego wraz z niezbędnymi urządzeniami techniczno-budowlanymi (...)", a zatem z pominięciem funkcji handlowej oraz części inwestycji w postaci garażu podziemnego. Jakkolwiek przepisy rozporządzenia rzeczywiście nie przewidują odrębnego określania rodzaju zabudowy, w postaci zabudowy o charakterze handlowym, to jednak sposób użytkowania przyszłej inwestycji winien być także określony. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie K. sp. z o.o., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 i art. 52 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 7 ust. 2 i § 6 ust. 2 rozporządzenia polegające na błędnym przyjęciu, że podane w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dane w zakresie określenia szerokości elewacji frontowej budynku oraz wysokości górnej krawędzi tej elewacji, jej gzymsu lub attyki nie mają oparcia w stanowiącej podstawę jej wydania analizie architektoniczno-budowlanej oraz na błędnym przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy nie rozstrzyga o całości wniosku inwestora, tj. o jego części dotyczącej garażu podziemnego oraz, że pomija wymienioną we wniosku inwestora funkcję usługową budynku; naruszenie art. 7 K.p.a. polegające na błędnym ustaleniu przez Kolegium szerokości elewacji frontowej budynków w obszarze analizowanym, która według Kolegium wynosi około 16 m, przy uwzględnieniu jedynie budynków mieszkalnych, a pominięciu zupełnie budynków o funkcji usługowej. W odpowiedzi na skargę SKO w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 10 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1433/12, uwzględniając skargę wskazał na istotę "rażącego naruszenia prawa" i stwierdził, że organ wydający zaskarżoną decyzję nie wykazał w żaden sposób aby kontrolowana przez ten organ w trybie nadzwyczajnym ostateczna decyzja ustalająca warunki zabudowy, dotknięta była wadą skutkującą koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Nie wykazano ani naruszenia przez organ wydający decyzję prawa w sposób oczywisty, tj. sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, ani też skutków jakie decyzja ta miałaby wywołać, a które nie są możliwe do zaakceptowania jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Zdaniem Sądu, o rażącym naruszeniu prawa przy wydawaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy można mówić jedynie w sytuacji, kiedy decyzja została wydana przez organ bez przeprowadzenia wcześniejszej analizy architektoniczno-urbanistycznej lub też gdy parametry nowej zabudowy zostały ustalone w decyzji sprzecznie z wynikami analizy (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1698/10 oraz wyroku WSA w Krakowie z dnia 13 września 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 597/10), czy też ustalała warunki zabudowy w sposób jawnie sprzeczny z warunkami określonymi w art. 61 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nigdy zaś za rażące naruszenie prawa przy wydawaniu tego typu decyzji (o ustaleniu warunków zabudowy) nie może być uznane ustalenie parametrów nowej zabudowy w oparciu o wadliwie lub niejasno sporządzoną analizę (chyba, że nie określiła by ona parametrów nowej zabudowy). Tego typu uchybienia mogą być eliminowane jedynie w zwykłych trybach odwoławczych ale nie w trybie nadzwyczajnym jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej. Wady w postępowaniu dowodowym są bowiem naruszeniem przepisów postępowania, ale nie naruszeniem kwalifikowanym, mogącym skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji. Wadliwość taką można zwalczać jedynie w zwykłym postępowaniu odwoławczym prowadzonym w stosunku do decyzji nieostatecznych. W ocenie Sądu, aby orzec o stwierdzeniu nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy koniecznym jest także wykazanie drugiego elementu, o jakim mowa wyżej, tj. wykazania, że decyzja wydana z naruszeniem prawa wywoła skutki które są nie do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym. O takich skutkach można by mówić jeżeli decyzja byłaby wydana w stosunku do obszaru w jakim bądź to nie można realizować zabudowy, bądź też nie można realizować zabudowy takiego typu na jaki została wydana decyzja o ustaleniu warunków zabudowy. Okoliczności takich nie wskazywał organ w wydawanych przez siebie decyzjach. Co więcej z akt sprawy wynika, iż co do zasady w terenie którego dotyczyło postępowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zabudowa taka mogła być realizowana. Sąd, niewdając się w polemikę czy analiza urbanistyczno-architektoniczna, w oparciu o którą Prezydent Miasta K. wydał decyzję z dnia [...] sierpnia 2005 r., faktycznie wadliwie ustalała parametry nowej zabudowy co do szerokości elewacji frontowej i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (jak mowa o tym wyżej, wadliwości w tym zakresie nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji), stwierdził, że ustalenia SKO co do określenia średniej szerokości elewacji frontowej w obszarze analizowanym są nieprzekonujące – nie wskazano bowiem w jaki sposób organ ustalił ten parametr. Podkreślić należy także, że zawsze organ administracji architektoniczni-budowlanej może ustaleń tych dokonać w oparciu nie o średnią z obszaru analizowanego, ale o wyniki analizy – jak miało to miejsce w niniejszy przypadku. Także ustalenia w zaskarżonej decyzji co do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budzą wątpliwości w świetle analizy (gdyż były w niej wskazywane rzędne i wskazywała na naturalny spadek terenu jako uzasadniający ustalenie tego parametru w tej konkretnej wielkości), jak i odwołania, w którym podnoszono o ten argument, a do którego to argumentu organ rozpoznający ponownie sprawę się nie odniósł. Zdaniem Sądu, także stosunkowo niewielka sprzeczność miedzy treścią wniosku o ustalenie warunków zabudowy, a wyrzeczeniem decyzji nie może przesądzać o jej nieważności. Decyzja była wydana bowiem w stosunku do inwencji objętej wnioskiem (o nieważności można by mówić jeżeli dotyczyła by zupełnie innego przedsięwzięcia) a pominiecie w niej funkcji handlowej jest zupełnie nieistotne, gdyż w pojęciu szeroko rozumianej funkcji usługowej mieści się także funkcja handlowa. Brak określenia w niej, że dotyczy budynku z garażem podziemnym jest natomiast wadliwością którą należałoby skorygować w zwykłym postępowaniu odwoławczym, ale nie stanowi rażącego naruszenia prawa, nie dotyczy bowiem parametru istotnego z punktu widzenia decyzji o warunkach zabudowy. Parametrami tymi (istotnymi) są linia zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki oraz geometria dachu. Pominięcie w decyzji o warunkach zabudowy tej okoliczności, że dotyczy ona zamierzenia inwestycyjnego stanowiącego, zgodnie z wnioskiem, budynek z garażem podziemnym w zakresie tego garażu jest o tyle kwestią drugoplanową, że ów garaż jako kondygnacja podziemna nie wpływa za ład architektoniczny, a istotą decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest kształtowanie ładu architektonicznego. Ładu tego nie zaburzają w sposób oczywisty elementy podziemne budynku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył Z. Ś., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi i jej oddalenie, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z 156 § 1 pkt 2 K.p.a., przez uznanie, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa uzasadniającym wydanie decyzji z dnia [...] maja 2009 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności tejże decyzji przez SKO. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego. W zasadzie kwestia tego jak należy rozumieć pojęcie "rażącego naruszenia prawa" w niniejszej sprawie jest bezsporna. Zarówno Sąd I instancji, jak i strona skarżąca kasacyjna wskazywały na wymóg zaistnienia jednocześnie trzech elementów, tj. oczywistości naruszenia prawa, uwzględnienia charakteru przepisu, wystąpienia trudnych do zaakceptowania skutków społeczno-gospodarczych. Jest to pogląd ugruntowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i nie wymaga głębszej analizy. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie nie można stwierdzić by ustalenie w decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...], przez Prezydenta Miasta K. parametrów nowej zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego wraz z niezbędnymi urządzeniami techniczno-budowlanymi oraz zjazdu z ul. [...] na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w K. odbyło się z rażącym naruszeniem art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd I instancji w tym zakresie dokonał prawidłowej oceny w oparciu o zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy. W ww. decyzji Prezydent, po pierwsze ustalił wszystkie wymagane prawem parametry, w tym kwestionowane w skardze kasacyjnej szerokości elewacji frontowej i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej; po drugie, swoje rozstrzygnięcie oparł na wynikach analizy; po trzecie, decyzja została wydana – wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie – po przeprowadzeniu analizy urbanistyczno-architektonicznej, przeprowadzonej w celu ustalenia wymagań dla zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego wraz z niezbędnymi urządzeniami techniczno-budowlanymi oraz zjazdu z ul. [...] na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w K.. Z zakresu ww. dokumentów zalegających w aktach niniejszej sprawy nie wynika by parametry zabudowy zostały ustalone w decyzji sprzecznie z wynikami analizy, jak i w ogóle były sprzeczne z dokonaną przez organ analizą urbanistyczno-architektoniczną. W tym zakresie Sąd I instancji trafnie przywołał orzecznictwo sądowoadministracyjne, zgodnie z którym o rażącym naruszeniu prawa przy wydawaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy można mówić jedynie w sytuacji, kiedy decyzja została wydana przez organ bez przeprowadzenia wcześniejszej analizy architektoniczno-urbanistycznej lub też gdy parametry nowej zabudowy zostały ustalone w decyzji sprzecznie z wynikami analizy, a nie w sytuacji gdy oparto decyzję na wadliwej lub niejasno sporządzonej analizie. Stanowisko strony skarżącej kasacyjnie jest jednak o tyle nieusprawiedliwione jeżeli zważy się, że w takcie postępowania zmierzającego do wydania decyzji o warunkach zabudowy Prezydent Miasta K. przeprowadził analizę urbanistyczno-architektoniczną, z której wynika z jakich względów organ ten był uprawniony do ustalenia dla przedmiotowej inwestycji szerokości elewacji frontowych (od strony ul. [...] i [...], nieprzekraczającej odpowiednio 35 m i 30 m) i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanego obiektu (do 7 m oraz do 11,5 m celem zaakcentowania narożnika budynku). Przy uwzględnieniu powyższego stanowiska w zasadzie w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest podstaw do stwierdzenia by decyzja o warunkach zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Poza tym ze skargi kasacyjnej wynika, że strona skarżąca nie rozumie na czym polega proces planistyczny dokonywany celem wydania decyzji o warunkach zabudowy. W takim procesie nie chodzi o dokładne odwzorowanie istniejącej zabudowy sąsiedniej (w tym odpowiadającej parametrom budynku mieszkalnego należącego do skarżącego kasacyjnie), lecz ustalenie istniejącego ładu przestrzennego w oparciu o występującą zabudowę na konkretnym terenie objętym analizą planistyczną. W tym procesie nie chodzi więc tyle o kształtowanie ładu przestrzennego, a bardziej o potwierdzenie istniejącego ładu przestrzennego, czego następstwem powinno być osiągnięcie celu jakim jest ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (ład przestrzenny). Mając na względzie kwestię ładu przestrzennego organy nieważnościowe, jak i strona skarżąca kasacyjnie powinni nie tyle kwestionować, czy dany parametr przyjęty w decyzji o warunkach zabudowy dokładnie nie odwzorowuje istniejącego parametru zabudowy w sąsiedztwie, lecz czy pomimo istniejących różnic, nawiązuje do tych parametrów i nie zakłóca istniejącego ładu przestrzennego. Przy ustalaniu warunków zabudowy nie chodzi bowiem o dokładne odwzorowanie konkretnych rozwiązań, lecz ustalenie istniejącego na danym terenie porządku przestrzennego. Rygoryzm planistyczny, istotny z punktu widzenia zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzależniony powinien być zatem od ustalonego tzw. "ładu państwowego" wynikającego z obowiązujących przepisów prawa, które wymagają zestawienia z konkretnym ładem przestrzennym istniejącym na konkretnym terenie objętym analizą planistyczną, a nie subiektywnymi odczuciami organu nieważnościowego i strony skarżącej kasacyjnie. Dla oceny więc czy decyzja o warunkach zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem prawa nie wystarczy zatem samo wskazanie, że załącznik do tej decyzji stanowiły wyniki analizy, a nie analiza jako taka. Skarga kasacyjna nie uwzględnia bowiem, że wyniki te zostały sformułowane w oparciu o przeprowadzoną przez organ analizę urbanistyczno-architektonicznej. Nie można więc stwierdzić, że decyzja o warunkach zabudowy została oparta na analizie prywatnej, skoro widnie pod nią podpis złożony z upoważnienia Prezydenta Miasta K.. W skardze kasacyjnej nie jest bowiem kwestionowane, czy pod tą analizą podpisały się osoby uprawnione. Jak już wyżej wskazano, z zakresu ww. analizy oraz wyników analizy (stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy) nie wynika by kwestionowane w skardze kasacyjnej parametry (szerokość, wysokość) oraz funkcja nowej zabudowy nie odpowiadały ustaleniom przyjętym w decyzji o warunkach zabudowy. W odniesieniu do § 6 rozporządzenia z analizy wynika, że celem ustalania parametru szerokości elewacji frontowych przedmiotem oceny organu była szerokość istniejącej zabudowy, która jak ustalono waha się od 6 do 49 metrów. Uwzględnienia jednak wymaga, że w przepisie tym nie chodzi bynajmniej o dokładne odwzorowanie istniejących parametrów szerokości, lecz o ustalenie średniej szerokości elewacji frontowej istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z dopuszczalną tolerancją 20%. Nie chodzi zatem w tym przepisie nawet o dokonanie wyliczenia średniej arytmetycznej istniejących szerokości. W inny wypadku trudno byłoby uznać za racjonalne z jakich względów ustawodawca nie dopuściłby możliwości realizacji nowej zabudowy o podobnych parametrach zabudowy występującej na terenie analizowanym. Mając zatem na względzie to, że wyniki analizy mieściły się w zakresie istniejących w terenie analizowanym szerokości elewacji frontowych, w tym – jak wynika z części graficznej – budynku szpitala, szkoły i jednorodzinnej zabudowy szeregowej, nie można było stwierdzić, że decyzja o warunkach zabudowy w sposób rażący określiła ten parametr zabudowy. Podobnie z parametrem wysokości elewacji frontowej. Z analizy wynika, że wysokość w analizowanym terenie kształtuje się od 3,5 do 12 metrów, a przyjęta dla projektowanej nowej zabudowy wysokość to 7 metrów i 11,5 metra, przy uwzględnieniu ukształtowania terenu, tj. naturalnego spadku terenu. Ustalenie parametru wysokościowego z uwagi na istniejący naturalny spadek terenu, w związku z treścią § 7 ust. 2 rozporządzenia, wymagało uśrednienia, co oznacza, że w tej konkretnej sprawie wątpliwym było w ogóle odwzorowanie dokładnie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej istniejącej zabudowy, jeżeli zważyć konieczność w niniejszej sprawie też uwzględnienia średniego poziomu terenu. W analizie wprost wskazano, że parametr ten został wyznaczony nie tylko na podstawie istniejących budynków sąsiednich lecz także ukształtowania terenu. Poza tym zarówno § 6 ust. 2, jak i § 7 ust. 4 rozporządzenia dopuszczają inne wielkości parametrów jeżeli wynikają z analizy. W niniejszej sprawie nie można więc stwierdzić by przyjęte parametry zabudowy nie wynikały z analizy. Oznacza to, że w tym zakresie zarzut skargi kasacyjnej nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a Sąd I instancji trafnie ocenił, że stanowisko SKO w tej kwestii było wadliwe. Ponadto z analizy wynika, że określona dla przedmiotowej inwestycji funkcja mieszkalno-usługowa jest zgodna z funkcją występującą w terenie analizowanym. Należy mieć na względzie, że co do zakresu wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dysponentem tego wniosku jest podmiot wnioskujący, który może dowolnie kształtować jego zakres, oczywiście zgodnie z obowiązującym prawem. Jeżeli zatem w trakcie postępowania podmiot taki nie kwestionował rodzaju funkcji jaką ustalił dla planowanej inwestycji organ administracyjny, i jak wynika z akt sprawy podmiot ten rozpoczął już realizację inwestycji, to nie ma podstaw do stwierdzenia, że w tym zakresie doszło do rażącego naruszenia prawa. Chociażby po skutkach społeczno-gospodarczych takich działań organu przyjąć należy, że z punktu widzenia interesów inwestora inwestycja ta jest realizowana zgodnie z jego oczekiwaniami, a zarazem w sposób odpowiadający występującym w terenie analizowanym funkcjom, tj. mieszkaniowej i usługowej. W tym zakresie nie było nawet potrzeby wdawania się w polemikę czy funkcja handlowa mieści się w usługowej, ponieważ w niniejszej sprawie nie chodziło o wykazanie zakresu znaczeniowego obu pojęć, ale czy zawężenie zakresu wniosku o udzielenie decyzji o warunkach zabudowy w okolicznościach tej sprawy nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. W tym zakresie również zarzut skargi kasacyjnej nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, ponieważ i tak decyzja o warunkach zabudowy powinna określać sposób zagospodarowania terenu z uwzględnieniem istniejącego ładu przestrzennego, a nie ewentualnych oczekiwań inwestora, co jak wynika z powyższego wywodu w niniejszej sprawie nastąpiło. Ponadto wskazania stronie skarżącej kasacyjnie wymaga, że kwestia planowania przestrzennego jest zagadnieniem dynamicznym, co oznacza możliwość zmiany stanu prawnego, który rzutuje na zakres praw i obowiązków związanych ze sposobem zagospodarowania określonego terenu. Nie można tym samym wykluczać, że w przyszłości mogą pojawić nowe okoliczności prawne, które wywołają skutek w postaci możliwości innego zagospodarowania nieruchomości niż w sposób dotychczasowy. Właśnie takie skutki zaistniały w niniejszej sprawie w związku z utratą mocy obowiązującej planu miejscowego, który obowiązywał w dacie zakupu nieruchomości przez Z. Ś.. Nie można bowiem stwierdzić, że w stosunku do sposobu zagospodarowania nieruchomości właściciel sąsiedniej nieruchomości posiada jakieś prawa nabyte. Aktualnie bowiem obowiązują nowe przepisy, które deklarują zasadę wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, oczywiście w granicach obowiązującego prawa (por. art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.