II SA/Wr 414/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Olga Białek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz, Sędzia NSA - Halina Kremis, , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A. na postanowienie Wojewody D. z dnia 23 kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania decyzji pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowych I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 357 zł (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta Ś. postanowieniem z dnia 13 lutego 2011 r. nr 14/2012, powołując w podstawie prawnej przepis art. 61 a §1 i 2 k.p.a. i art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), odmówił organizacji ekologicznej: Stowarzyszeniu A. dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym mającym na celu wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla elektrowni wiatrowych na terenie gminy U.. W uzasadnieniu podjętego postanowienia organ administracji architektoniczno- budowlanej wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, zaś na mocy art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego, przepisu art. 31 k.p.a. nie stosuje się w postępowaniu w sprawie wydawania pozwolenia na budowę. Powołując się nabrzmienie przytoczonych przepisów, organ administracji architektoniczno- budowlanej przyjął, że regulacja ta ma charakter lex specialis w stosunku do przepisów ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego, dlatego brak jest podstaw do przyznania Stowarzyszeniu A. statusu strony w niniejszym postępowaniu. Wojewoda D. postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2012 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia A., utrzymał w mocy postanowienie Starosty Ś.. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ drugiej instancji podniósł, że zgodnie z przepisem art. 31 § 1 i 2 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. W sprawach regulowanych przepisami ustawy - Prawo budowlane dla oznaczenia strony (podmiotu na prawach strony) w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę znajduje zastosowanie, jako lex specialis, przepis art. 28 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którego dyspozycją w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę nie stosuje się przepisu art. 31 k.p.a. W myśl natomiast art. 28 ust 4 tej samej ustawy, przepisów ust. 3 nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm. – zwanej dalej jako ustawą środowiskową). W tym przypadku stosuje się przepis art. 44 ustawy środowiskowej. Organ odwoławczy wyjaśnił dalej, że w takim przypadku przesłanką warunkującą dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jest konieczność udziału w nim społeczeństwa, określona przepisami ustawy środowiskowej. Stosownie do art. 88 ust. 1 ustawy środowiskowej, ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1 tej ustawy (decyzja o pozwoleniu na budowę, decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego, decyzja o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych oraz decyzja o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części - wydawanych na podstawie ustawy Prawo budowlane), poza przypadkiem gdy taki obowiązek wynika z decyzji środowiskowej, przeprowadza się na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, złożony do organu właściwego do wydania decyzji, a także jeżeli organ właściwy do wydania decyzji stwierdzi, że we wniosku o wydanie decyzji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Biorąc powyższe pod uwagę organ odwoławczy zaznaczył, że jak wynika z analizy akt rozpatrywanej sprawy, w tym postępowaniu nie stwierdzono potrzeby przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Dlatego też brak jest podstaw by wniosek Stowarzyszenia A. wywołał skutek prawny w postaci dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu na prawach strony. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na postanowienie Wojewody D. wniosło Stowarzyszenie A.. Skarżący zarzucił kwestionowanemu postanowieniu naruszenie prawa materialnego, poprzez błędne zastosowanie art. 88 ust. 1 ustawy środowiskowej w zw. z art. 28 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, w sytuacji, w której prawidłową kwalifikacją prawną w sprawie powinien być art. 44 ust. 1 ustawy środowiskowej w zw. z art. 28 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, albowiem skarżące stowarzyszenie wniosło o udział w charakterze strony w postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę, a nie jak wskazał organ odwoławczy, w postępowaniu dotyczącym ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Ponadto autor skargi podniósł zarzut wadliwość postępowania, w postaci naruszenia art. 7, art. 8 oraz art. 77 k.p.a., poprzez nierozważenie całego materiału dowodowego w sprawie, a także nie wyjaśnienie wszelkich okoliczności podnoszonych przez skarżącego w toku postępowania przed organami I i II instancji, co w konsekwencji doprowadziło do dokonania błędnej kwalifikacji prawnej w przyjętych rozstrzygnięciach organów oraz naruszenia interesu prawnego skarżącego poprzez bezzasadną odmowę dopuszczenia w charakterze strony w postępowaniu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia oraz wniósł o oddalenie skargi. W piśmie procesowym z dnia 13 sierpnia 2012 r. uczestnik postępowania B. sp. z o.o. wniósł o oddalenie skargi. Uczestnik postępowania popierając w całości przedstawione w sprawie stanowisko organu odwoławczego, uznał za całkowicie bezzasadny zarzut skarżącego jakoby w postępowaniu, doszło do naruszenia art. 88 ustawy środowiskowej w zw. z art. 28 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie – jak w niniejszym wypadku – w sprawach skarg na postanowienia organów administracji publicznej (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej – w skrócie – "p.p.s.a."), w tym również na postanowienia organów administracji architektoniczno -budowlanej. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego skontrolowanego postanowienia, ale tylko w razie stwierdzenia co najmniej jednego z naruszeń prawa wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., sąd uchyla decyzję lub postanowienie, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ewentualnie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia, jeżeli zachodzą przyczyny określone we właściwych przepisach. Godzi się dodatkowo podkreślić, że – stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. – rozstrzygając w granicach sprawy, sąd administracyjny nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględniając przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, że skarga okazała się zasadną, aczkolwiek z innych powodów, aniżeli zostały w niej wskazane. W pierwszej kolejności wymaga podkreślenia, że skład orzekający Sądu nie podziela argumentacji sformułowanej w uzasadnieniu skargi dotyczącej przesłanek dopuszczenia do udziału w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę organizacji ekologicznej. W tym zakresie dokonana przez organ odwoławczy ocena prawna okazała się prawidłowa, wątpliwości budzi jednak prawidłowość nie tylko samego procesu subsumcji zastosowanych przepisów prawa materialnego do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, ale także rzetelność analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego. Trafne jest więc stanowisko organu odwoławczego, następnie gruntownie uzasadnione przez uczestnika postępowania, że postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jest tylko takie postępowanie, co do którego wymóg zapewnienia udziału społeczeństwa jest przewidziany konkretnym przepisem administracyjnego prawa materialnego. Z art. 88 ust. 1 i art. 90 ust. 2 pkt 1 ustawy środowiskowej wynika, że w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, udział społeczeństwa jest wymagany wyłącznie w przypadku ponownego przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, która jest dokonywana w ściśle określonych przypadkach. Zgodnie zaś z art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 88 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, ponowną ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę przeprowadza się, jeżeli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach bądź na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, złożony do organu właściwego do wydania decyzji lub jeżeli organ właściwy do wydania decyzji stwierdzi, że we wniosku o wydanie decyzji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ drugiej instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie żadna z powyższych sytuacji nie miała miejsca. Stwierdzenie powyższe organ uzasadnił faktem, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji nie istniał wynikający z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach obowiązek przeprowadzono ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, co wyklucza możliwość wzięcia w nim udziału przez organizację ekologiczną. Z takim stanowiskiem organu odwoławczego nie można się zgodzić. Jak trafnie wskazał NSA w wyroku z dnia 1 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2580/11, organizacje ekologiczne powołując się na swoje cele statutowe, mogą w każdym czasie zgłosić chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa (art. 44 ust. 1 ustawy środowiskowej). W rozpatrywanym przypadku warunkiem przesądzającym o prawie organizacji ekologicznych do uczestniczenia w rozpatrywanej sprawie na prawach strony jest zatem ustalenie, czy jest to postępowanie wymagające udziału społeczeństwa. Starosta rozpoznając wniosek organizacji ekologicznej o dopuszczenia do udziału w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę, a następnie Wojewoda D. rozpoznając zażalenie na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w tym postępowaniu, obowiązani byli ustalić, nie tylko czy w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nałożony został obowiązek przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko, ale także powinien skontrolować czy we wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W rozpatrywanym przypadku takiej analizy zabrakło. Pomijając więc rozstrzygnięcie organu I instancji, który to organ całkowicie pominął art. 28 ust. 4 ustawy Prawo budowlane i konsekwencje płynące z tego przepisu, przyjdzie zauważyć, że organ odwoławczy nie stwierdzając konieczności przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko nie wskazał z czego wynika takie przekonanie. Już bowiem pobieżna lektura wydanej w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz o wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę wskazuje na znaczące różnice w zakresie obszaru, na których planowana jest realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia. Kierując się zatem treścią art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej organ odwoławczy nie wyjaśnił niespójności między decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach a wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie miejsca realizacji przedsięwzięcia. Dla przykładu w obrębie P. warunki środowiskowe zostały wydane dla działek: [...], [...], [...], [...], [...], natomiast pozwoleniem na budowę objęte zostały położone w tym obrębie działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Podobne wątpliwości pojawiają w przypadku pozostałych obrębów. Do czasu więc wyjaśnienia, czy różnice w zakresie lokalizacji elektrowni mają jakiś wpływ na ustalenia co do wymogów określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w szczególności pod kątem zgodności z zapewnieniem zabudowie sąsiedniej ochrony przed hałasem i wibracjami oraz dopuszczalnych pól elektromagnetycznych, nie można wykluczyć konieczności przeprowadzenia na etapie postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę ponownej oceny oddziaływania na środowisko, co tym samym czyni odmowę dopuszczenia udziału organizacji ekologicznej w tym postępowaniu, co najmniej przedwczesną. Takich ustaleń i analiz w rozpoznawanej sprawie organy orzekające nie dokonały. Organ odwoławczy konwalidując brak w tym zakresie ustaleń organu pierwszej instancji naruszył art. 7, art. 77 i art. 15 k.p.a., uniemożliwiając tym samym dokonanie kontroli trafności podjętego w rozpatrywanej sprawie rozstrzygnięcia. W tym miejscu należy podnieść, że kompetencje organu odwoławczego, nie sprowadzają się do badania orzeczenia pierwszoinstancyjnego i poprzedzającego go postępowania z punktu widzenia zgodności z prawem. Taka ocena dokonywana jest przez sąd administracyjny. Natomiast zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, wyrażoną w art. 15 k.p.a., organ odwoławczy jest obowiązany ponownie rozpoznać merytorycznie, a następnie rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą wcześniej decyzją organu pierwszej instancji, czego następstwem jest podjęcie jednego z rozstrzygnięć, których katalog został określony w art. 138 k.p.a. Zasada ta znajduje zastosowanie w każdym postępowaniu prowadzonym na skutek złożonego środka zaskarżenia od orzeczenia I instancji, w tym również w postępowaniu zażaleniowym (por. art. 144 k.p.a.). Zasadniczym celem postępowania odwoławczego jest kontrola orzeczenia wydanego w I instancji, przez ponowne rozpatrzenie sprawy. Oznacza to, że w przypadku skutecznego wniesienia zażalenia, organ II instancji obowiązany jest do ponownego rozważenia materiału dowodowego i wydania orzeczenia rozstrzygającego sprawę co do meritum. Wydając rozstrzygnięcie organ odwoławczy winien przy tym usunąć naruszenia prawa, tak procesowego jak i materialnego, których dopuścił się organ I instancji. W szczególności, zgodnie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, obowiązany jest do podjęcia wszelkich działań niezbędnych do dokładne wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Stosownie do art. 77 § 1 k.p.a., stanowiącego o realizacji normy art. 7 k.p.a., zobowiązany jest tym samym do podjęcia wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a następnie w myśl art. 80 k.p.a., dokonania oceny w oparciu o całokształt zebranego materiału dowodowego. Uzasadnienie decyzji – a w niniejszej sprawie postanowienia, w myśl art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a., winno przekonywać stronę o prawidłowości rozstrzygnięcia. Przede wszystkim, organ winien przedstawić w nim swoją ocenę oraz motywy leżące u podstaw podjętego rozstrzygnięcia. Odniesienie się w uzasadnieniu postanowienia do wszystkich istotnych faktów i dowodów oraz podanie przyczyn nieuwzględnienia niektórych z nich jest przy tym niezbędne również z uwagi na realizację, określonej w art. 8 k.p.a., zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Przenosząc powyższe uwagi, na grunt niniejszej sprawy, w ocenie Sądu uznać należało, iż zaskarżona decyzja odwoławcza wydana została z naruszeniem powołanych przepisów regulujących postępowanie administracyjne, przede wszystkim wyartykułowanej w art. 15 k.p.a., zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a., orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach uzasadnia przepis art. 200 p.p.s.a.