I OSK 493/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.), Sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz, Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1928/12 w sprawie ze skargi K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 grudnia 2012 r., I SA/Wa 1928/12 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że skarga jest uzasadniona, jednak z innych przyczyn niż w niej podniesione. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z [...] sierpnia 2012 r. narusza bowiem przepisy prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Jak wynika z komparycji zaskarżonej decyzji oraz komparycji decyzji, która zapadła w [...] czerwca 2012 r., w sprawie [...], w wydawaniu obu decyzji brali udział ci sami członkowie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku w osobach N. B. i A. R.. Zgodnie natomiast z art. 27 § 1 Kpa członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1 Kpa. Zgodnie ze znowelizowanym ustawą z 3 grudnia 2010 r., która weszła w życie 11 kwietnia 2011 r. (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), art. 24 § 1 pkt 5 Kpa, pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Taka sytuacja miała miejsce w toku niniejszego postępowania, wszczętego na wniosek skarżącej. Powyższa okoliczność powoduje wypełnienie dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., określającego w jakich przypadkach sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję z powodów dających podstawę do wznowienia postępowania. Nowelizacja przepisów procedury administracyjnej, o której mowa powyżej, ma na celu wzmocnienie gwarancji obiektywizmu i ochrony przed stronniczością w orzekaniu przez organy administracyjne. Jest to istotne zwłaszcza dlatego, że zasada obiektywizmu musi być respektowana we wszystkich stadiach załatwiania spraw administracyjnych, niezależnie od rozwiązań ustrojowych ważących na toku instancji administracyjnych (Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, B. Adamiak, J. Borkowski, wyd. 12, s. 176). Od powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku złożyło skargę kasacyjną na podstawie art. 173 p.p.s.a., zaskarżając powyższy wyrok w całości. Wniesiono o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania - przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. Naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) w postaci art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej: "p.u.s.a.") w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. przez wadliwe wykonanie przez Sąd pierwszej instancji kontroli zgodności z prawem decyzji administracyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z [...] sierpnia 2012 r., nr [...] na skutek niewłaściwego zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. i w rezultacie nieuprawnione przyjęcie, że zaskarżona decyzja administracyjna narusza prawo w stopniu dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. 2. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 Kpa poprzez błędne przyjęcie, że udział członka samorządowego kolegium odwoławczego rozstrzygającego sprawę odwołania od decyzji wydanej przez inny organ (wójta gminy) w przypadku, gdy ten sam członek samorządowego kolegium odwoławczego brał uprzednio udział w wydawaniu decyzji kasacyjnej (wydanej po rozpatrzeniu odwołania od decyzji wójta gminy wniesionego przez tę samą stronę i w tym samym przedmiocie) stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 3 Kpa, tj. błędne przyjęcie, że decyzja została wydana przez pracownika, który podlegał wyłączeniu stosownie do art. 24 § 1 pkt 5 Kpa, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 Kpa i art. 27 § 1 Kpa, tj. poprzez wadliwe ustalenie, że w przypadku rozpatrywania przez samorządowe kolegium odwoławcze odwołania od decyzji innego organu (wójta gminy) wydanej po decyzji kasacyjnej - na podstawie art. 138 § 2 Kpa – samorządowego kolegium odwoławczego swe zastosowanie znajduje art. 24 § 1 pkt 5 Kpa pomimo tego, że żaden z członków samorządowego kolegium odwoławczego nie brał udziału w wydaniu - w postępowaniu pierwszoinstancyjnym – decyzji zaskarżonej rozpatrywanym odwołaniem, c) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez przedstawienie lakonicznej oceny prawnej, która nie przystaje do znanego orzecznictwa i poglądów doktryny, d) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez brak pełnej oceny akt w zakresie mającym wpływ na ustalenie przez Sąd I instancji, że członkowie Kolegium w osobach N. B. i A. R. brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu tej skargi kasacyjnej podniesiono, że zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. jest rezultatem naruszenia przez Sąd I instancji art. 24 § 1 pkt 5 Kpa. Lakoniczność uzasadnienia prawnego zaskarżonego wyroku, czyni trudnym formułowanie treści niniejszej skargi. Z akt sprawy wynika, że uchylona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z [...] sierpnia 2012 r. została wydana w trybie odwoławczym, tj. po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Wójta Gminy G. z [...] lipca 2012 r., nr [...]. Zatem, zaskarżoną decyzją była decyzja Wójta Gminy G. z [...] lipca 2012 r. W postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją tj. decyzją Wójta Gminy G. z [...] lipca 2012 r. nie brał udziału żaden z członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku. Decyzja Kolegium Odwoławczego uchylona przez Sąd pierwszej instancji nie została wydana na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 Kpa. Wniosek ten różni się od odwołania tym, że nie jest rozpatrywany przez organ wyższej instancji, lecz przez organ, który wydał zaskarżoną decyzję i z tego względu dokonano nowelizacji art. 24 § 1 pkt 5 Kpa, mającej istotnie na celu "wzmocnienie gwarancji obiektywizmu i ochrony przed stronniczością w orzekaniu przez organy administracyjne." Już Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 15 grudnia 2008 r., P 57/07 (OTK-A 2008/10/178, LEX nr 467043) wskazał, że celem wyłączenia pracownika i członka organu kolegialnego jest zapewnienie bezstronności w postępowaniu odwoławczym, i jest bez znaczenia, czy ta osoba brała udział w niższej instancji, czy w tej samej instancji na mocy art. 127 § 3 Kpa. Na skutek nowelizacji doprowadzono do zgodności z Konstytucją RP podstawę wyłączenia pracownika organu od udziału w postępowaniu, określoną w art. 24 § 1 pkt 5 Kpa. Do dnia 11 kwietnia 2011 r. przepis ten stanowił, że wyłączeniu podlega pracownik, który "brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji". Literalna treść tego przepisu uniemożliwiała stronom żądanie wyłączenia pracownika, który brał udział w wydaniu decyzji w I instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze. Ze względu na to, że nad tymi organami nie ma już organów wyższego stopnia, nie można w ich przypadkach mówić o niższej instancji. Komentując tę zmianę Andrzej Wróbel wyraził pogląd, iż "Zmiana, z dniem 11 kwietnia 2011 r., brzmienia komentowanego przepisu art. 24 § 1 pkt 5 dokonana art. 1 pkt 4 noweli z 3 grudnia 2010 r. w ten sposób, że skreślono w nim zwrot ‘w niższej instancji’ potwierdza słuszność poglądu, że przepis ten miał i będzie miał zastosowanie do pracowników samorządowego kolegium odwoławczego lub ministra (ministerstwa), którzy brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, a w rezultacie podlegają wyłączeniu z udziału w sprawie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze" (Komentarz aktualizowany do ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, opublikowany LEX/el 2011). Zatem uchylona przez Sąd I instancji decyzja Kolegium z [...] sierpnia 2012 r., została wydana z pełnym poszanowaniem prawa w tym art. 24 § 1 pkt 5 Kpa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesiony w niej zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 24 § 1 pkt 5 Kpa jest trafny. Przepis ten stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Słusznie więc podnosi skarżący kasacyjnie, że odnosi się on w szczególności do sytuacji, w której decyzja samorządowego kolegium odwoławczego wydana w I instancji została zaskarżona w drodze wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 Kpa). Wówczas w postępowaniu z tego wniosku z mocy prawa są wyłączeni członkowie kolegium, którzy brali udział w wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej, ponieważ została ona zaskarżona. Powyższe znaczenie art. 24 § 1 pkt 5 Kpa, uzyskane według reguł wykładni językowej, znajduje potwierdzenie również na gruncie wykładni systemowej. Zgodnie z art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a. sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy w sprawach, dotyczących skargi na decyzję albo postanowienie, jeżeli w prowadzonym wcześniej postępowaniu w sprawie brał udział w wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie. Konsekwencją wprowadzenia uregulowania zawartego w tym przepisie jest to, że sędzia, który brał udział w wydaniu wyroku uwzględniającego skargę na decyzję lub postanowienie, w wyniku którego sprawa wróciła do stadium postępowania administracyjnego jest wyłączony z postępowania w sprawie ze skargi na decyzję lub postanowienie wydane w powtórnym postępowaniu administracyjnym. Jednakże ze względu na różne przesłanki warunkujące wyłączenie pracownika organu administracji publicznej (art. 24 § 1 pkt 5 Kpa) i sędziego sądu administracyjnego (art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a.) nie można zwrotu "brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" tłumaczyć jako "w prowadzonym wcześniej postępowaniu w sprawie brał udział w wydaniu" decyzji, co właśnie miało miejsce w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i stosownie do art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości na zasadzie art. 207 § 2 p.p.s.a.