II SA/Bk 694/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 listopada 2012 r. sprawy ze skargi E. S.-N. i J. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części obiektu budowlanego - oddala skargę.- Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] czerwca 2012 r. numer [...], którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części piętra budynku usługowo – handlowego na lokale usługowe z zakresu gastronomii i handlu, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...] położonych przy A. L. w Ł. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawiał się następująco. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania części piętra budynku złożyła inwestor M. B. Pierwsza wydana w sprawie decyzja Prezydenta Miasta została uchylona na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze z uwagi na następujące uchybienia: brak sporządzenia analizy graficznej i tekstowej i niewykazanie, że projektowana zmiana sposobu użytkowania części budynku stanowi kontynuację funkcji obowiązującej w obszarze analizowanym; ustalenie granic terenu inwestycji odmiennie niż wskazano we wniosku; niedoręczenie pełnej decyzji administracyjnej (z załącznikami) wszystkim stronom postępowania, a tylko inwestorowi. Organ nie podzielił natomiast zarzutów odwołujących się E. S. – N. i J. N. co do konieczności zawieszenia postępowania z uwagi na toczące się przed inspektorem nadzoru budowlanego postępowanie legalizacyjne w zakresie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu. Wskazał, że brak jest zależności między obydwoma postępowaniami, nadto organ nadzoru budowlanego umorzył sprawę, co wynika ze znajdującej się w aktach decyzji z dnia [...] marca 2012 r. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części piętra budynku usługowo – handlowego na lokale usługowe z zakresu gastronomii i handlu przewidzianej do realizacji na działkach numer [...] w Ł. przy A. L. Ustalił następujące warunki realizacji inwestycji: powierzchnia sprzedaży do 100 m2, obsługa komunikacyjna istniejącym zjazdem publicznym z A. L., który należy uzgodnić z zarządcą drogi, inwestor ma obowiązek urządzenia miejsc postojowych minimum 15 na 1000 m2 powierzchni użytkowej. Uzasadniając rozstrzygnięcie wskazano, że sporządzono analizę zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r. oraz rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wynika z niej przede wszystkim, że realizacja planowanej inwestycji będzie stanowiła uzupełnienie istniejącej zabudowy usługowej i kontynuację funkcji zagospodarowania terenu przyległego. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła E. S. – N. i J. N. (posiadający tytuły własności i użytkowania wieczystego do działek sąsiednich o numerach [...]) zarzucając następujące uchybienia: niesprecyzowanie w decyzji powierzchni lokalu przeznaczonego odrębnie na handel i odrębnie na gastronomię, nieokreślenie rodzaju działalności gastronomicznej, co ma istotny wpływ na ocenę uciążliwości inwestycji, nieokreślenie dostępności dla osób niepełnosprawnych, wydanie decyzji z naruszeniem zasady dobrego sąsiedztwa oraz błędne wskazanie, że załącznikiem do decyzji jest cała analiza, a nie jej wyniki. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. SKO w Ł. utrzymało rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w mocy. Oceniło, identycznie jak organ I instancji, że planowana inwestycja nie jest sprzeczna z przepisami odrębnymi oraz spełnia warunki określone w przepisie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r. – w zakresie niezbędnym do ustalenia kontynuacji funkcji, bowiem to było przedmiotem żądania inwestora. Prawidłowo wyznaczono obszar analizowany (jego granice ustalono w odległości trzykrotności frontu działki od strony A. L.), na którym dokonano analizy funkcji zabudowy stwierdzając, że występuje zabudowa jednorodzinna, gospodarcza, usługowa i inna, co pozwala na ustalenie kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania. Stanowi to o zachowaniu zasady dobrego sąsiedztwa. Odwołujący się nie wykazali, zdaniem organu, że planowany sposób użytkowania zakłóci ich interes prawny. Niebezpieczeństwo zakłócenia spokoju mieszkańców sąsiednich budynków nie jest kategorią normatywną i stanowi o naruszeniu interesu faktycznego, a nie prawnego. Niezależnie od powyższego w punkcie 5. decyzji pierwszoinstancyjnej zawarto zastrzeżenie o konieczności projektowania i realizowania inwestycji w sposób zapewniający poszanowanie występujących w zasięgu jej oddziaływania interesów osób trzecich. Kwestie dotyczące dostępności dla osób niepełnosprawnych mogą być natomiast, w ocenie organu, przedmiotem postępowania o pozwolenie na budowę. Nie jest wymagane również przepisami prawa, aby w decyzji o warunkach zabudowy organ ustalał na jakim fragmencie powierzchni użytkowej realizowana będzie konkretna działalność usługowa. Zgodnie z wymaganiem § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. przesłano stronom wyniki analizy zawierające część tekstową i graficzną, natomiast z pełną analizą strony mogły zapoznać się w trakcie postępowania. Skargę na powyższą decyzję złożyli do sądu administracyjnego J. N. i E. S. – N. wskazując, że narusza ona ich interes prawny, bowiem legalizuje niezgodne z prawem prowadzenie przez sąsiadów działalności gastronomicznej, która już kilkakrotnie doprowadzała do zakłócenia porządku publicznego, co zakończyło się sprawą sądową. Sąsiedzi bezprawnie zmienili również sposób użytkowania budynku, który pierwotnie miał być wykorzystywany jako sklep meblowy i hurtownia zabawek, a nie lokal gastronomiczno – rozrywkowy. Zdaniem skarżących nie zabezpieczono ich stosownymi zapisami decyzji przed uciążliwościami mogącymi być skutkiem prowadzenia zamierzonej działalności przez sąsiada. Wskazali, że dla tej samej nieruchomości decyzją numer [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku handlowo – usługowego o klatkę schodową i budowie tarasu rekreacyjno – widokowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu albowiem w zaskarżonej decyzji nie można dopatrzyć się naruszenia przepisów prawnych. Wbrew zarzutowi skarżących jakoby decyzja zmierzała do legalizacji samowolnie zmienionego sposobu użytkowania piętra budynku sąsiadów poprzez wprowadzenie funkcji gastronomicznej, zauważyć należy, że w aktualnym porządku prawnym, nie jest bezwzględnie niedopuszczalne ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej. Przepisy ustawy Prawo budowlane nakazują bowiem uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji zrealizowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia (vide: art. 48 ust. 3 pkt 1 i art. 49 "b" ust. 2 Prawa budowlanego) lub dla zmienionego samowolnie sposobu użytkowania obiektu budowlanego (vide: art. 71 "a" ust. 1 pkt 2 w związku z art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego). Decyzja o warunkach zabudowy, do której przedłożenia w wymienionych wyżej przypadkach zobowiązuje organ nadzoru budowlanego w postępowaniu w sprawie samowoli budowlanej sprawcę samowoli, pozwala rozstrzygnąć, czy obiekt budowlany lub jego część zrealizowany został w zgodzie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym lub wprowadzony samowolnie sposób użytkowania obiektu lub jego części jest zgodny z istniejącym na danym terenie porządkiem planistycznym. Decyzja o warunkach zabudowy staje się w opisanych przypadkach, jednym z warunków legalizacji samowoli budowlanej. W okolicznościach niniejszej sprawy zauważyć należy, że postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Ł. z dnia [...].01.2012r. Nr [...], inwestorka M. B. została zobowiązana do przedłożenia albo zaświadczenia Prezydenta Miasta Ł. o zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania pietra budynku usytuowanego w Ł. przy A. L. [...] z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Złożony zatem przez inwestorkę w dniu 31.01.2012r. wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania części piętra budynku usługowo – handlowego, przeznaczonego na sklep i hurtownię, poprzez wprowadzenie nowej funkcji w zakresie gastronomii, jako stanowiący wypełnienie nakazu organu nadzoru budowlanego, nie może być odbierany jako pozorny. Oceny wniosku nie zmienia fakt, że postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego zostało – jak wynika z akt administracyjnych – ostatecznie umorzone decyzją z dnia [...].03.2012r. jako bezprzedmiotowe z racji dobrowolnie "wyprowadzonej" funkcji gastronomicznej z części piętra budynku inwestorki, co potwierdziły oględziny przeprowadzone 8.02.2012r. Wniosek wymagał bowiem rozpatrzenia poprzez pryzmat obowiązujących norm prawnych określających przesłanki uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Celem zaś decyzji o warunkach zabudowy jest wyłącznie przesądzenie o dopuszczalnym w świetle państwowego porządku planistycznego, sposobie zagospodarowania terenu, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi wyłącznie szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie zrealizować. Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawa, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego interesu publicznego oraz osób trzecich. Przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określa przepis art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zasadniczo sprowadzają się one do konieczności kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (art. 61 ust. 1 pkt 1), dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), zapewnienia wystarczającego dla inwestycji uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1pkt 30 oraz zgodności z przepisami odrębnymi (art. 61 ust.1 pkt 5). Wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, wymóg kontynuacji przez nową zabudowę funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych zabudowy już istniejącej wokół terenu objętego wnioskiem nazwany został zasadą dobrego sąsiedztwa. Zasada ta uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. W wyroku z dnia 24.02.2005r. (sygn. IV SA/Wa 950/04) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że regulacja powyższa ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijna całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo – społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Określenie cech, do których trzeba dostosować nową zabudowę jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawach warunków zabudowy. Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego został określony w wydanym z upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. (Dz. . Nr 164, poz. 1588) w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Paragraf 3 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy, przy czym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku kopii mapy astralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w sposób opisany w paragrafie 3 ust. 2 rozporządzenia. Przenosząc powyższe ogólne uwagi dotyczące charakteru decyzji o warunkach zabudowy i jej miejsca w procesie inwestycji, na grunt kontrolowanego postępowania administracyjnego, zauważyć należy, że przedmiotem złożonego w dniu 31.01.2012r. , a uzupełnionego w dniu 16.02.2012r. wniosku była wyłącznie zmiana sposobu użytkowania piętra budynku M. B. poprzez zastąpienie funkcji usługowo – handlowej (hurtownia i sklep artykułami zabawkarskimi) funkcją handlowo – gastronomiczną. Sporządzona na potrzeby kontrolowanego postępowania administracyjnego analiza sposobu zabudowy i zagospodarowania terenu wokół planowanej inwestycji, miała odpowiedzieć na pytanie, czy zamierzone przez inwestorkę wprowadzenie funkcji gastronomicznej w użytkowanym przez nią budynku, będzie pozostawało w zgodzie z istniejącym porządkiem planistycznym tj. nie będzie kolidowało z funkcją zabudowy terenu sąsiedniego. Analiza przeprowadzona na potrzeby postępowania, nie pozostawiła wątpliwości, że rozszerzenie zakresu usług w budynku inwestorki, nie zmieni przeznaczenia zabudowy działek sąsiednich, które już teraz stanowią teren zabudowy mieszkaniowo – usługowej. Planowane przedsięwzięcie nie powoduje zmiany w charakterze i rodzaju zabudowy terenów istniejących wokół spornej zabudowy. Podkreślić należy, że kontynuacja funkcji zabudowy, nie oznacza nakazu czy konieczności kopiowania istniejącej zabudowy, gdyż wystarczającym jest, aby nowa zabudowa nie kolidowała z już istniejącą i można ją było pogodzić z zastanym stanem rzeczy (vide: wyrok WSA w Łodzi z dnia 3.03.2011r. sygn. IISA/Łd 1371/10, Lex Nr 994162). Spełnione zostały przy tym wszystkie pozostałe wymogi uzyskania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy: dostępność do drogi publicznej, uzbrojenie wystarczające dla projektowanego przedsięwzięcia, brak potrzeby uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, brak naruszenia przepisów odrębnych. Nie można zgodzić się z zarzutami skargi, jakoby decyzja nie zabezpieczała interesów prawnych skarżących jako osób trzecich w procesie inwestycji. Jak wskazują akta sprawy zasięg oddziaływania inwestycji powinien się zamknąć w granicach nieruchomości inwestorki. Na etapie ustalenia warunków zabudowy, nie zachodzi potrzeba badania zgodności planowanej zabudowy czy planowanego sposobu zagospodarowania terenu, z przepisami prawa budowlanego, w tym warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki. Dotyczy to wszystkich warunków technicznych, w tym norm odnoszących się do należytej ochrony akustycznej. Występując o udzielenie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania części piętra swego budynku, inwestorka będzie musiała przedłożyć dokumenty, które wymienia art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego, w tym między innymi opis techniczny, określający rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno – użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń i danymi technologicznymi oraz opis i rysunek określający usytuowanie obiektu względem granic nieruchomości z oznaczeniem części obiektu, w której zamierza się dokonać zmiany sposobu użytkowania. Jeżeli przedłożona dokumentacja nie będzie pozwalała na właściwą ocenę zamierzeń inwestorki, organ będzie mógł żądać jej uzupełnienia a jeżeli okaże się, że wprowadzenie funkcji gastronomicznej do budynku będzie wymagało wykonania robót budowlanych, organ właściwy do wydania decyzji zezwalającej na zmianę sposobu użytkowania obiektu, będzie uprawniony do zgłoszenia sprzeciwu. W odniesieniu do zarzutu skarżących obawiających się nadmiernej ekspozycji na hałas, będącej następstwem wprowadzenia w bezpośrednim sąsiedztwie (za ścianą) funkcji gastronomicznej, zauważyć należy, że par. 323 pkt 1 warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a którego przestrzeganie stanie się przedmiotem oceny na etapie uzyskiwania zezwolenia na zmianę sposobu użytkowania, stanowi o obowiązku takiego zaprojektowania i wykonania budynku i urządzeń z nim związanych, aby poziom hałasu, na który będą narażeni użytkownicy lub ludzie znajdujący się w ich sąsiedztwie, nie stanowił zagrożenia dla ich zdrowia, a także umożliwiał im pracę, odpoczynek i sen w zadowalających warunkach. Sprawdzenie wystarczającej izolacyjności akustycznej ścian zewnętrznych obiektu budowlanego nie jest przedmiotem postępowania w sprawie dotyczącej warunków zabudowy. Mając powyższe na uwadze skargę jako bezzasadną oddalono (art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi)