II OSK 593/13

Dnia 4 września 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 4 września 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1413/12 w sprawie ze skargi E. J. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia po wznowieniu postępowania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 grudnia 2012r., w sprawie o sygnaturze akt II SA/Kr 1413/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z [...] sierpnia 2012r., znak [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Brzeskiego w przedmiocie odmowy uchylenia po wznowieniu postępowania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym. Postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. Starosta Brzeski wznowił na wniosek E. J. postepowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę budynku handlowo – usługowego na dz. nr [...] w I., natomiast decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. odmówił uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Starosta w uzasadnieniu decyzji wskazał, że obszar oddziaływania obiektu mieści się w granicach działki inwestora, dlatego właściciele nieruchomości sąsiednich nie są stronami postępowania. Od powyższej decyzji odwołała się E. J. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, w odwołaniu wskazała ona, że inwestycja, na którą wydano pozwolenie na budowę oddziaływuje na jej działkę na skutek budowy na granicy działek zjazdu z drogi publicznej poprzez budowę nasypu skutkującego zalewaniem części gruntu do niej należącego. Wojewoda Małopolski opisaną na wstępie decyzją utrzymał w mocy decyzję Starosty Brzeskiego. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że stronami postepowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania inwestycji, na którą wydane zostało pozwolenie na budowę ogranicza się wyłącznie do działki nr [...] w miejscowości I. Działka odwołującej się o numerze [...] położona jest poza obszarem oddziaływania obiektu, dlatego odwołująca się nie jest stroną postępowania, nadto orzeczenie decyzji nie zawiera budowy zjazdu z drogi powiatowej. Na powyższą decyzję E. J. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucając jej rażące naruszenie art. 138 k.p.a polegające na rozpatrzeniu przez wojewodę odwołania skarżącej i utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy, przy jednoczesnym stwierdzeniu, że odwołanie zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną postępowania; naruszenie przepisów postępowania polegające na braku spójności między rozstrzygnięciem, a uzasadnieniem zaskarżonej decyzji; naruszenie przepisów prawa budowlanego przez niezastosowanie art. 5 ust. 1 pkt 9 i błędną wykładnię oraz art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 poprzez błędną ich wykładnię prowadzącą do odmowy przyznania skarżącej statusu strony, pomimo tego, że budowany obiekt będzie oddziaływał na jej działkę, a zjazd z drogi publicznej usytuowany został na granicy działek. W oparciu o powyższe zarzuty E. J. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi powtórzony został zarzut dotyczący tego, że organ rozpoznał sprawę merytorycznie, pomimo uznania skarżącej za stronę postępowania. Podkreślono również, że usytuowanie zjazdu z drogi publicznej w sposób istotny narusza interes skarżącej. Wojewoda w zaskarżonej decyzji nie odniósł się do zarzutów odwołania, a nawet wprowadził w błąd wnoszącą odwołanie, poprzez stwierdzenie, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie obejmuje zjazdu z drogi. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację i podkreślając, że czym innym jest bycie stroną postępowania wznowieniowego, a czym innym w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W motywach wydanego orzeczenia Sąd stwierdził, że w uzasadnieniu decyzji o pozwoleniu na budowę powołano się na decyzję ZDP w Brzesku, która dotyczy wyrażenia zgody na budowę zjazdu z drogi publicznej do działki nr [...] w miejscowości I. na warunkach szczegółowo określonych w decyzji. Podobnie w projekcie zagospodarowania działki, stanowiącej część zatwierdzonego projektu budowlanego, widnieje zjazd z drogi. Nie podlega zaś wątpliwościom, że zjazd z drogi publicznej był objęty udzielonym pozwoleniem na budowę. W decyzji o pozwoleniu na budowę znajduje się zapis stwierdzający, że obszar oddziaływania obiektu zamyka się w granicach działki inwestora, stwierdzenie to nie zwalnia organu rozstrzygającego kwestię wznowienia postępowania od rozważenia czy zapis taki jest zgodny z prawdą. Sąd nie przesądził tego, czy E. J. powinna być stroną postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, gdyż rozstrzygnięcie tej kwestii byłoby przedwczesne z uwagi na to, że organy w ponownie prowadzonym postępowaniu w sprawie wznowienia powinny wziąć pod uwagę cały zakres inwestycji, a w szczególności fakt, że wydane pozwolenie na budowę obejmuje również budowę zjazdu z drogi powiatowej na działkę nr [...]. Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wywiódł pełnomocnik inwestora W. M. zarzucając: - naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., co dotyczy art. 28 ust. 2 w zw. w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, a to poprzez wskazania przez Sąd konieczności poczynienia dalszych ustaleń co do obszaru oddziaływania obiektu będącego przedmiotem inwestycji, a w szczególności w zakresie zjazdu z drogi publicznej na obszar inwestycyjny, a także wskazanie przez Sąd konieczności, przeprowadzenia czynności wyjaśniających, w zakresie ustalenia legitymacji strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, co byłoby skutkiem poczynienia ustaleń dotyczących obszaru inwestycyjnego, a polegające w konsekwencji na rozszerzającej interpretacji obszaru inwestycyjnego i statusu strony w prawie budowlanym; - naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a to art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak należytego sporządzenia uzasadnienia i wskazania okoliczności będącej podstawą zaistnienia wątpliwości co do prawdziwości zapisów dokumentacji w zakresie określenia obszaru oddziaływania obiektu przedłożonej przez skarżącego, do projektu budowlanego i pozwolenia na budowę, w zakresie zjazdu z drogi publicznej, a która to dokumentacja została uznana i stanowiła podstawę wydawanych decyzji przez organy administracji obu instancji celem określenia obszaru oddziaływania projektowanego obiektu w granicy działki inwestora – nr [...] w miejscowości I. Dlatego też w ocenie skarżącego zaskarżony wyrok należy uchylić, a sprawę przekazać do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd dokonał błędnej interpretacji definicji obszaru oddziaływania inwestycji. Organy obydwu instancji stwierdziły, że inwestycja na działce nr [...] w tym także projektowany zjazd z drogi publicznej w całości stanowią obszar inwestycyjny, który nie oddziaływuje na działkę sąsiednią. Pozwolenie na budowę wydane zostało w oparciu o kompletną dokumentację, dotyczy tylko działki skarżącego i wraz z wjazdem zamyka się na działce nr [...]. Dokonaną przez Sąd analizę materiału dowodowego cechuje sprzeczność, bo Sąd zwraca uwagę na braki w ustaleniach, a z drugiej strony wskazuje na konkretną dokumentację z umiejscowionym w niej zjazdem z drogi, z której wynika, że inwestycja nie oddziaływuje na działki sąsiednie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. ) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Z uwagi na to, że skarga kasacyjna zawiera zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, ONSAiWSA z 2005 r., nr 6, poz.120 ). Zarzut obrazy przepisów prawa procesowego i to w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy jest zupełnie chybiony. Uzasadnienie wyroku sporządzone przez sąd I instancji odpowiada nie tylko wszystkim wymogom przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a, ale w przeciwieństwie do wywodów skargi kasacyjnej jest zrozumiałe, spójne i logiczne. W analizie zgromadzonego materiału dowodowego dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie ma żadnej sprzeczności, sąd jednoznacznie stwierdził, że wydane pozwolenie na budowę obejmowało swym zakresem zjazd z drogi publicznej. Natomiast organy prowadzące postępowanie administracyjne w przedmiocie wznowienia postępowania kwestię zjazdu z drogi publicznej albo pomijały, albo oceniały odmiennie. Przypomnieć należy, że organ I instancji w ogóle kwestii tej nie poruszył, natomiast Wojewoda Małopolski w decyzji zaskarżonej do Sądu I instancji stwierdził, że decyzja o pozwoleniu na budowę obejmuje jedynie budowę budynku handlowo – usługowego – pizzerii na działce nr [...] w I., a orzeczenie decyzji nie zawiera budowy zjazdu z drogi powiatowej. W zasadzie można mieć pewność, że skarżący podziela pogląd sądu I instancji, iż pozwolenie na budowę obejmowało swym zakresem budowę zjazdu z drogi publicznej, jednak oczywistym jest, iż organy administracji kwestię tę oceniły odmiennie, jeżeli tak to nie można mieć pewności, że obszar oddziaływania obiektu oceniony został prawidłowo. Raz jeszcze powtórzyć należy, że zarzut braku należytego sporządzenia uzasadnienia wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie jest zupełnie błędny i może on być jedynie wynikiem braku zrozumienia, iż postępowanie administracyjne dotyczące wznowienia postępowania jest postępowaniem odrębnym od postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę, i że w postępowaniu tym (na co wskazywał sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku) musi być w sposób jednoznaczny ustalone, czy nieruchomość skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji polegającej na budowie pizzerii wraz z budową zjazdu z drogi na działkę nr [...] w I. Podobnie zarzut obrazy prawa materialnego nie zasługiwał na uwzględnienie. Najprościej rzecz ujmując w zarzucie tym strona skarżąca podniosła uchybienie polegające "na rozszerzającej interpretacji obszaru inwestycyjnego i statusu strony w prawie budowlanym". Stwierdzenie to zawarte w zarzucie skargi kasacyjnej w sposób radykalny rozmija się z rozumowaniem sądu mającym odzwierciedlenie w motywach zaskarżonego wyroku. Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Sąd I instancji w sposób jednoznaczny i zrozumiały wskazał, że organy administracji orzekając w postępowaniu o wznowienie postępowania nie wzięły pod uwagę całości inwestycji, tj. tego, że obejmuje ona również budowę zjazdu z drogi publicznej. Jeżeli więc organy nie wzięły pod uwagę całej inwestycji, to jak mogły ocenić zakres jej oddziaływania. Zupełną rację ma sąd I instancji kiedy stwierdza, że chociaż w decyzji o pozwoleniu na budowę znajduje się zapis, iż obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust 2 prawa budowlanego zamyka się w granicach działki inwestora, to stwierdzenie to nie zwalnia organu rozstrzygającego kwestię wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., od rozważenia, czy zapis ten jest zgodny z prawdą. Podkreślić należy, że jedyną rzeczą jaką sąd przesądził rozpoznając sprawę w pierwszej instancji jest to, że pozwolenie na budowę pizzerii obejmuje swym zakresem również budowę zjazdu z drogi powiatowej na działkę nr [...] w I. Natomiast w żadnym stopniu sąd nie ustalił tego jaki jest zakres oddziaływania inwestycji, ani tego czy właścicielka sąsiedniej działki E. J. powinna być stroną postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę. Bardzo słuszne i logiczne jest rozumowanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, że wobec błędu w ustaleniach faktycznych, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie, przedwczesne jest dokonywanie oceny legitymacji E. J. do występowania w sprawie pozwolenia na budowę w charakterze strony. Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, że sąd I instancji nie dopuścił się obrazy przepisów prawa materialnego polegającej na rozszerzającej interpretacji obszaru inwestycyjnego i statusu strony w prawie budowlanym. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.