II SA/Bk 783/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi K. i Z. G. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczo-garażowego oddala skargę. II SA/Bk 783/12 UZASADNIENIE Zaskarżona w sprawie niniejszej decyzja P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lipca 2012 r. znak [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] maja 2012 r. znak [...] udzielającą K. Ś. pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczo – garażowego znajdującego się na działce nr [...] w P. gm. G. została wydana w następującym stanie faktycznym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na skutek interwencji K. i Z. G. prowadził postępowanie legalizacyjne dotyczące budynku gospodarczo – garażowego znajdującego się na działce nr [...] w P. gm. G. należącej do K. i B. Ś. W przedmiotowym postępowaniu decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. organ zobowiązał inwestora na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane do wykonania pod nadzorem osoby uprawnionej robót budowlanych polegających na wymianie i skróceniu kilku krokwi dachowych, zamontowaniu rynien i rur spustowych oraz dokonaniu remontu nieszczelnego pokrycia dachowego budynku. Organ ustalił, że obiekt wybudował ojciec obecnego właściciela działki w 1981 r. W archiwach nie odnaleziono wydanego na tę budowę pozwolenia. Przyjął zatem, że stanowi on samowolę i zobowiązał obecnego właściciela działki nr [...] do przedłożenia inwentaryzacji obiektu, który to obowiązek został wykonany. Rozpoznając odwołanie małżonków G. od powyższej decyzji P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w dniu [...] stycznia 2011 r. utrzymał ją w mocy wskazując, że tego typu obiekt nie wymaga rozbiórki, gdyż jego budowa jest możliwa na terenie wiejskim. Nadto nie wywołuje zagrożenia dla ludzi lub mienia czy pogorszenia warunków zdrowotnych otoczenia. Inwestor przedłożył ocenę techniczną obiektu, w której zasygnalizowano konieczność wykonania określonych prac budowlanych niezbędnych do doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem. Organ również ocenił przedmiotowe prace jako niezbędne i nakazał ich wykonanie, natomiast nie podzielił stanowiska sąsiadów inwestora – małżonków G., że fakt wybudowania obiektu w połowie na ich działce ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Wskazał, że spór w tym przedmiocie powinien być rozpoznany przez sąd cywilny. W dniu 25 kwietnia 2012 r. K. Ś. na podstawie art. 55 i 57 ustawy prawo budowlane z 1994 r. złożył wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie spornego budynku gospodarczo – garażowego o powierzchni zabudowy – 105, 08 m2, powierzchni użytkowej 87, 56 m2 i kubaturze 305 m2 znajdującego się na działce nr [...] w P. gm. G. Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., orzekając na podstawie art. 42 ust. 1 prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 prawa budowlanego z 1994 r., udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie obiektu. Wskazał, że wbrew podstawie prawnej wskazanej przez inwestora we wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie – postępowanie w tym przedmiocie, ze względu na przyjęty tryb legalizacji wynikający z daty wzniesienia budynku, powinno się toczyć w oparciu o przepisy prawa budowlanego z 1974 r. Zgodnie z art. 42 ust. 3 tej ustawy pozwolenia na użytkowanie udziela się po stwierdzeniu zdatności obiektu do użytku. Tę okoliczność ustalono pozytywnie, bowiem remont budynku odbywał się pod nadzorem osoby uprawnionej, a rzeczoznawca przedłożył opis wykonanych prac, z którego wynika usunięcie usterek i nadawanie się obiektu do użytkowania. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli K. i Z. G. wnosząc o jej uchylenie i zarzucając zastosowanie nieprawidłowej podstawy legalizacji tj. prawa budowlanego z 1974 r., a nie z 1994 r. mimo nielegalnego wybudowania obiektu w latach 90-tych XX wieku. Tę okoliczność starali się udowodnić zgłaszając wnioski dowodowe, jednak nie zostały one uwzględnione. Wskazali, że czują się pokrzywdzeni wykonaniem budynku w części w granicach ich działki. W postępowaniu odwoławczym organ II instancji w dniu 6 lipca 2012 r. przeprowadził kontrolę budynku gospodarczo – garażowego (odstąpiono od oględzin z uwagi na brak zgody inwestora na obecność odwołujących się na terenie jego działki), a następnie zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy i wniesienia uwag i zastrzeżeń. Z tej ostatniej możliwości skorzystali odwołujący się wskazując m.in., że protokół kontroli nie odzwierciedla obecności w jej trakcie T. G., który składał ustne oświadczenie. Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. znak [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. Wskazał, że zastosowanie w sprawie niniejszej ustawy prawo budowlane z 1974 r., jak i w ogóle możliwość legalizacji zostały przesądzone decyzjami organów nadzoru budowlanego z dnia [...] listopada 2010 r. i z dnia [...] stycznia 2011 r., których żadna ze stron nie kwestionowała przed sądem administracyjnym. Ze wskazanych rozstrzygnięć wynikał dla inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Dla jego udzielenia, zgodnie z art. 42 ust. 3 prawa budowlanego z 1974 r. i § 33 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno – budowlanego konieczne było ustalenie zdatności obiektu do użytku. Tę przesądzono pozytywnie w trakcie kontroli w dniu 6 lipca 2012 r. Ustalono również, że nakazane roboty budowlane wykonano pod nadzorem osoby posiadającej stosowne uprawnienia, a ich opis znajduje się w jej oświadczeniu złożonym do akt sprawy. Wyjaśniono stronom, że w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie brak było podstaw do prowadzenia postępowania wyjaśniającego na okoliczność daty budowy obiektu, którą przesądzono w postępowaniu legalizacyjnym wcześniej zakończonym decyzjami z dnia [...] listopada 2010 r. i z dnia [...] stycznia 2011 r. Natomiast prawo budowlane z 1974 r. nie przewidywało ponoszenia przez inwestora kosztów postępowania legalizacyjnego. Skargę na powyższą decyzję złożyli do sądu administracyjnego K. i Z. G. wnosząc o jej uchylenie jako wydanej w stosunku do obiektu wybudowanego nielegalnie i w połowie na terenie ich działki oraz o zażądanie od SKO w Ł. nadesłania akt sprawy dotyczącej ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działką inwestora nr [...] i działką należącą do nich nr [...]. Zarzucili naruszenie przepisów postępowania nakazujących organom dążenie do wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Dodatkowe dowody, jakie organy powinny były ich zdaniem przeprowadzić, to w szczególności akta postępowania rozgraniczeniowego działek nr [...] i nr [...], zainicjowanego przez nich w dniu 29 listopada 2011 r. W ocenie skarżących ustalenie podczas rozgraniczenia, że część budynku znajduje się na ich działce wykluczałoby przyjęcie, iż postępowanie legalizacyjne prowadzono rzetelnie, uczciwie, bezstronnie i sprawiedliwie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i uznając zarzuty skargi za bezpodstawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem sprawy niniejszej jest kontrola legalności udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku, co do którego stwierdzono, że został wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zauważyć należy, że etap udzielania pozwolenia na użytkowanie (w tych przypadkach, gdy jest ono wymagane) jest - zarówno przy uzyskiwaniu pozwolenia na budowę, jak i przy legalizowaniu obiektów budowlanych - ostatnim fragmentem procedury poprzedzającej rozpoczęcie wykorzystywania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem i w sposób legalny. Ta cecha powoduje, że postępowanie prowadzące do wydania tego pozwolenia ma specyficzny charakter. Nie rozstrzyga się w nim wielu kwestii dotyczących spornego obiektu (daty budowy, sposobu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem), te bowiem przesądzono na wcześniejszych etapach procesu budowlanego lub legalizacyjnego. W postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie dąży się wyłącznie do oceny, czy obiekt wybudowany lub w którym wprowadzono niezbędne poprawki nadaje się do użytkowania. Taka też sytuacja miała miejsce w rozpoznawanym przypadku. Wobec spornego budynku gospodarczo – garażowego zakończyło się już postępowanie legalizacyjne, w którym decyzjami z dnia [...] listopada 2010 r. (w I instancji) i z dnia [...] stycznia 2011 r. (w II instancji) zobowiązano właściciela działki nr [...] do wykonania określonych robót budowlanych. W tamtym postępowaniu ustalono, że obiekt został wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę w 1981 r., a więc w czasie obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.). Dlatego na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) zastosowano przepisy poprzedniej ustawy budowlanej nakazując wykonanie określonych zmian doprowadzających budynek do stanu zgodnego z prawem (art. 40 ustawy budowlanej z 1974 r.). Rozstrzygnięcia wydane w tym poprzednim postępowaniu, w którym brali udział w charakterze strony również K. i Z. G., nie zostały zaskarżone do sądu administracyjnego i stały się prawomocne. Co prawda skarżący małżonkowie G. podjęli kroki prawne celem ich wzruszenia w postępowaniu nadzwyczajnym z art. 155 k.p.a. (o zmianę tych decyzji) i postępowanie to jest w toku (tutejszy sąd wyrokiem z dnia 11 grudnia 2012 r. w sprawie II SA/Bk 784/12 uchylił zaskarżoną decyzję umarzającą to postępowanie), jednak nie zmienia to faktu, że powyższe rozstrzygnięcia funkcjonują w obrocie prawnym oraz że ich treść była wiążąca dla organu udzielającego pozwolenia na użytkowanie. Kolejnym etapem postępowania prowadzonego na podstawie art. 40 prawa budowlanego z 1974 r. było uzyskanie pozwolenia na użytkowanie. Zgodnie bowiem z art. 42 ust. 1 wskazanej ustawy inwestor, właściciel lub zarządca może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, co do którego wydano przewidziany w art. 40 nakaz dokonania zmian lub przeróbek, dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, wydanego przez właściwego inspektora nadzoru budowlanego. Zgodnie natomiast z art. 42 ust. 3 prawa budowlanego z 1974 r. podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu, co następuje przez właściwy organ Stanowi o tym § 33 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno – budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 z późn. zm.). W sprawie niniejszej celem stwierdzenia zdatności do użytku obiektu budowlanego przeprowadzono jego kontrolę na miejscu w dniu 6 lipca 2012 r. Sporządzono z niej protokół zawierający stwierdzenie o dobrym stanie technicznym budynku i jego zdatności do użytkowania. Sporządzono również dokumentację fotograficzną potwierdzającą powyższe ustalenia i złożoną do akt sprawy. Inwestor przedłożył opis prac wykonanych przy obiekcie i sposób realizacji decyzji nakazującej wykonanie zmian i przeróbek wydanej na podstawie art. 40 prawa budowlanego z 1974 r. - sporządzony przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane. Również właściwy Komendant Państwowej Straży Pożarnej w K. oraz Powiatowy Inspektor Sanitarny w K., powiadomieni przez inwestora o zakończeniu robót budowlanych, nie złożyli zastrzeżeń do stanu obiektu. Trafnie więc organ przyjął, w oparciu o powyższe ustalenia, że jest on zdatny do użytku (nie narusza obowiązujących przepisów budowlanych), a w konsekwencji że istnieją przesłanki do udzielenia pozwolenia na jego użytkowanie. Przedmiotowe ustalenie, wbrew stanowisku skarżących, nie budzi wątpliwości sądu, gdyż znajduje oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym, właściwie ocenionym. Wbrew zarzutom skargi brak było podstaw do rozszerzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie niniejszej o pozwolenie na użytkowanie na inne okoliczności poza stwierdzeniem zdatności obiektu do użytkowania. W szczególności brak było podstaw do przesłuchiwania świadków czy dopuszczania innych dowodów, bowiem dowody przeprowadzone w sprawie były wystarczające do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 42 ust. 1 i 3 prawa budowlanego z 1974 r. Przede wszystkim sąd nie stwierdził podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na niewyjaśnienie, czy obiekt znajduje się w części na działce skarżących, która to kwestia jest przedmiotem postępowania między skarżącymi a inwestorem w sprawie cywilnej o wydanie nieruchomości (I C [...]). W tym względzie skład orzekający w całości podziela stanowisko tutejszego sądu z uzasadnienia wyroku z dnia 3 sierpnia 2006 r. w sprawie II SA/Bk 141/06, zgodnie z którym organ orzekający w oparciu o prawo budowlane z 1974 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę – nie ma obowiązku ustalania czy inwestorowi przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Pozwolenie na użytkowanie nie przesądza bowiem o prawie własności gruntu i nie ma bezpośredniego wpływu na ustalenie tych praw (orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Reasumując uznać trzeba za trafny wybór zastosowanej przez organ procedury udzielania pozwolenia na użytkowanie (według prawa budowlanego z 1974 r., bowiem na jego podstawie toczył się wcześniejszy etap postępowania legalizacyjnego), nienasuwające zastrzeżeń wyjaśnienie cechy zdatności do użytku spornego obiektu budowlanego i w konsekwencji wydanie wnioskowanego przez inwestora pozwolenia na użytkowanie na podstawie art. 42 ust. 1 i 3 prawa budowlanego z 1974 r. Za bezzasadne należy natomiast uznać wszystkie zarzuty skargi, w tym w szczególności zarzut niewyjaśnienia stanu własności gruntu, na którym zlokalizowany jest sporny obiekt. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.