II GSK 332/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Joanna Kabat - Rembelska Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 12 grudnia 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 1800/12 w sprawie ze skargi S. w S. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od S. w S. na rzecz Ministra Pracy i Polityki Społecznej kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 grudnia 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 1800/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., oddalił skargę S. w S. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty miesięcznych dofinansowań do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, działając na podstawie m.in. art. 26b ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 127, poz. 721 ze zm.), powoływanej dalej jako ustawa o rehabilitacji, odmówił S. w S. wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za wrzesień 2011 r. W uzasadnieniu organ podkreślił, że zgodnie z przywołanym przepisem miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. Po rozpatrzeniu odwołania strony, Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. utrzymał w mocy decyzję Prezesa Zarządu PFRON z dnia [...] listopada 2011 r., uznając, że ze względu na treść art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji, stronie, jako jednostce sektora finansów publicznych, nie przysługuje miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych ze środków PFRON. Zdaniem organu, działalność samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej finansowana jest ze środków publicznych. W kosztach tej działalności mieszczą się wydatki na wynagrodzenia pracowników, co oznacza, że finansowane są one ze środków publicznych. Na poparcie swojego stanowiska organ przywołał stanowisko Ministra Finansów z dnia 30 grudnia 2011 r. znak: FS10/063/14/565/SAA/11/8246. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi S. w S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., uzupełnionej pismem procesowym z dnia 24 sierpnia 2012 r., w której skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji, nieuzasadnioną zmianę utrwalonej interpretacji art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji oraz odejście od dotychczasowego, stosowanego od wielu lat, stanowiska wynikającego z wykładni celowościowej i funkcjonalnej, zgodnie z którym skarżący miał prawo do dofinansowania do wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych. Zmiana stanowiska organu spowodowała ponadto naruszenie zasady zaufania do organów państwa i stosowania przez nich prawa. Skarżący postawił również zarzut naruszenia zawartej w art. 32 Konstytucji zasady równości, poprzez dyskryminację samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej w stosunku do niepublicznych zakładów opieki zdrowotnej. Sąd I instancji, wskazując jako podstawę prawną art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji przywołał treść art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji, zgodnie z którym miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. z przepisu tego nie można zasadnie wyinterpretować, iż wyłączeniu od dofinansowania podlegają tylko te środki publiczne, które zostały przekazane stronie z wyraźnym przeznaczeniem na wynagrodzenie pracowników. W ocenie Sądu, na gruncie art. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), nie może budzić wątpliwości pojęcie "środków publicznych" i fakt, iż wszystkie środki finansowe, którymi dysponuje strona skarżąca stają się środkami publicznymi z mocy i w rozumieniu ustawy o finansach publicznych. Skoro S. w S. jest jednostką sektora finansów publicznych finansującą swoją działalność, w tym wynagrodzenia pracowników, w całości ze środków publicznych bez znaczenia pozostaje fakt, że art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji nie rozróżnia, czy dotyczy prefinansowania czy refinansowania, a także nie przesądza, na jakiej podstawie następuje przekazanie środków publicznych na wynagrodzenia. W ocenie Sądu I instancji, organ prawidłowo zastosował w rozpoznawanej sprawie art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji. Był on jednocześnie zobowiązany do odstąpienia od błędnej interpretacji stosowanego przepisu w momencie, gdy uzyskał świadomość błędu oraz do stosowania od tej chwili właściwej wykładni we wszystkich sprawach, w których wydawał decyzje na podstawie tego przepisu. Zasada zaufania obywatela do państwa nie oznacza, że organ nie może zmieniać ocen prawnych, w szczególności gdy zmiana prowadzi do prawidłowego zastosowania określonych przepisów. S. w S. zaskarżył wyrok WSA w W. z dnia 12 grudnia 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 1800/12 w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji, przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej nie ma prawa do dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych ze środków PFRON, a także naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. i nieuwzględnienie przez Sąd, że zaskarżona decyzja była drugą decyzją organu odwoławczego w analogicznej sprawie, która zawierała odmienne rozstrzygnięcie i uzasadnienie – zmienność poglądów prawnych tego samego organu, przy takim samym stanie prawnym i faktycznym, która nie znalazła uzasadnienia w ponownym postępowaniu dowodowym, wnoszący skargę kasacyjną uznał za nie do zaakceptowania w państwie prawa i naruszającą zasadę zaufania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, - art. 141 § 4 p.p.s.a. i nieodniesienie się przez Sąd do zarzutu dotyczącego braku uzasadnienia dla zastosowania wprost pojęcia "środków publicznych" z ustawy o finansach publicznych, w sytuacji gdy ustawa o rehabilitacji nie definiuje tego pojęcia, a ustawa o finansach publicznych w brzmieniu obowiązującym we wrześniu 2011 r. weszła w życie już po wejściu w życie art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący stwierdził, że treść art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji nie jest jednoznaczna. Przez wiele lat przez organy stosowały bowiem interpretację tego przepisu opartą na wykładni celowościowej. Należy zatem przyjąć, że jego rozumienie nie było tak jednoznaczne, aby poprzestać na wykładni językowej, jak uznał Sąd I instancji. Należało utrzymać dotychczasową interpretację spornego przepisu opartą na wykładni celowościowej, w myśl której przepis ma służyć wyeliminowaniu podwójnego przekazywania pracodawcy środków publicznych na wynagrodzenia. Oznacza to, że wyłączeniu od dofinansowania na podstawie art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji podlegają środki przekazane pracodawcom z wyraźnym przeznaczeniem na wynagrodzenia w ramach prefinansowania lub refinansowania. Skarżący podkreślił, że nie otrzymywał środków publicznych z przeznaczeniem na dofinansowanie wynagrodzeń, lecz sam pozyskiwał takie środki ze sprzedaży usług realizowanych na podstawie umów zawieranych na zasadach rynkowych. Wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych nie były i nie są zatem finansowane ze środków publicznych przekazywanych skarżącemu przez podmioty zewnętrzne z przeznaczeniem na wynagrodzenia tych pracowników. Środki finansowe z Narodowego Funduszu Zdrowia otrzymywane przez skarżącego są zapłatą za wykonywane usługi zdrowotne na podstawie umów cywilnoprawnych, na analogicznych zasadach jak środki finansowe otrzymywane przez niepubliczne zakłady opieki zdrowotnej, a te zakłady – otrzymujące również środki finansowe z Narodowego Funduszu Zdrowia – nie są wyłączone z tego powodu z prawa dofinansowania wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Ponadto środki otrzymywane z Narodowego Funduszu Zdrowia jako wynagrodzenie za świadczone usługi nie są przekazywane ze wskazaniem na dofinansowanie wynagrodzeń. Wnoszący skargę kasacyjną zwrócił także uwagę na nieodniesienie się przez WSA w W. do okoliczności późniejszego wejścia w życie przepisu ustawy o finansach publicznych, zawierającego definicje "środków publicznych", w stosunku do spornego przepisu ustawy o rehabilitacji, a także do naruszenia zasady powszechnego i równego prawa pracodawców do dofinansowania wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych i zasady zaufania do organów i sposobu stosowania przez nich prawa. Skarżący podtrzymał również zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady równości w zakresie dostępu publicznych i niepublicznych zakładów opieki zdrowotnej do dofinansowania wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie może być uwzględniona, ponieważ jej zarzuty nie są uzasadnione. Podstawowa i zarazem sporna w tej sprawie kwestia rozumienia pojęcia "środków publicznych" nie budzi, w świetle prawa, wątpliwości interpretacyjnych. Natomiast fakt, że przepis art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji był poprzednio odmiennie rozumiany i stosowany, nie może mieć zasadniczego znaczenia dla oceny jego zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Zasada zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.), na którą powołuje się wnoszący skargę kasacyjną, nie może służyć do petryfikacji naruszeń prawa. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, nie może być wykorzystywana jako ograniczenie dla dokonywania przez organy korekt w zakresie wykładni i stosowania prawa, w szczególności korekt polegających na usunięciu błędów w rozumieniu przepisów prawa, zmierzających do prawidłowego zastosowania tych przepisów. Przepis art. 26b ust. 7 ustawy w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania decyzji w tej sprawie wyraźnie stanowił, że miesięczne dofinansowanie na osoby niepełnosprawne z tytułu zatrudnienia, o którym mowa w art. 26b ust. 1 nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych, nie przewidując żadnych od tego wyjątków. Należy przede wszystkim zauważyć, że ten przepis nie dotyczy wyłącznie samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, czy innych jednostek sektora finansów publicznych. Obejmuje również, a nawet przede wszystkim pracodawców – jednostki ze sfery niepublicznej, wśród których mogą być i takie, które w pewnym zakresie korzystają ze środków publicznych, np. w ramach programów wspierania przedsiębiorczości. Stąd w art. 26b ust. 7 jest mowa o wynagrodzeniu pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. Nie jest sporne, że samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej, również działające na podstawie ustawy z 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 217) są pod rządami obecnie obowiązującej ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.) jednostkami sektora finansów publicznych (art. 9 pkt 9). W konsekwencji wszystkie przychody samodzielnych publicznych zoz-ów (pochodzące z prowadzonej przez nie działalności oraz pochodzące z innych źródeł) są, w rozumieniu ustawy o finansach publicznych, środkami publicznymi (art. 5 ust. 1 pkt 5). Ten status samodzielnych publicznych zoz-ów pozostaje niezmieniony od wielu lat. W ustawie z 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003r. Nr 15, poz. 148) samodzielne publiczne zoz-y zaliczano do jednostek sektora finansów publicznych (art. 5 pkt 6), a wszystkie przychody tych jednostek do środków publicznych (art. 3 ust. 1 pkt 4). Identycznie traktowała takie zoz-y i ich przychody ustawa z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (art. 4 ust. 1 pkt 7 i art. 5 ust. 1 pkt 5 - Dz. U. Nr 249, poz. 2104). Całkowicie nieuzasadniona jest zatem teza i oparty na niej zarzut, że nie jest dopuszczalna wykładnia przepisu art. 26b ust. 7 w brzmieniu obowiązującym od 1 czerwca 2004 r. w oparciu o przepisy późniejszej ustawy o finansach publicznych, która weszła w życie 1 stycznia 2010 r. Związany z tym zarzut, że wnoszący skargę kasacyjną nie finansuje wynagrodzeń pracowników ze środków publicznych lecz ze środków finansowych, otrzymywanych co prawda z NFZ, ale stanowiących zapłatę za wykonanie przez skarżącego usługi zdrowotne na podstawie umów cywilnoprawnych, całkowicie ignoruje treść wspomnianego art. 5 ust. 1 pkt 5 obecnie obowiązującej ustawy o finansach publicznych oraz treść przytoczonych wyżej regulacji, zawartych w poprzednio obowiązujących ustawach o finansach publicznych. Jeszcze raz trzeba podkreślić, że z tych przepisów wynika oczywista zasada, że wszystkie przychody samodzielnego publicznego zoz-u stanowią środki publiczne, a zatem wynagrodzenia pracowników tych zakładów są w całości finansowane ze środków publicznych, niezależnie od tego, z jakiego konkretnie źródła pochodzą. Przyjęcie więc stanowiska, że wyłączenie z zakresu dofinansowania na osoby niepełnosprawne z tytułu zatrudnienia, obowiązujące do 30 września 2012 r. na podstawie art. 26 b ust. 7 nie obejmuje samodzielnych publicznych zoz-ów jest w istocie wykładnią contra legem, prowadzącą do odrzucenia przez organ stosujący prawo obowiązującego przepisu prawa i próbą zastąpienia go inną normą, dającą podstawę do przyznania samodzielnemu, publicznemu zoz-owi takiego dofinansowania. Możnaby ewentualnie rozważać dopuszczalność takiego "poprawiania" ustawodawcy przez organy stosujące prawo, jedynie wówczas, gdyby przyjąć, że w rozpatrywanym przypadku mamy do czynienia z luką techniczną w prawie, a więc że ustawodawca niejako nie dopatrzył albo "zapomniał" uregulować tę kwestię i ten błąd naprawił dopiero od 1 października 2012 r. dodając ust. 8 w art. 26b. Okoliczności towarzyszące wprowadzaniu zmian do ustawy o rehabilitacji wskazują jednak, że takie założenie byłoby nieuprawnione. Ze sprawozdania Komisji Nadzwyczajnej do rozpatrzenia projektów ustaw związanych z rządowym "Programem uporządkowania i ograniczenia wydatków publicznych" (druk sejmowy nr 2707-A), wynika, że zmiana ustawy z 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji, polegająca na wprowadzeniu do art. 26 b ust. 4 (obecnie ust. 7) była objęta tym programem. Nie była więc przypadkowa, miała służyć, (jak wnoszący skargę kasacyjną przyznaje), unikaniu dublowania źródeł finansowania wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych i tym samym ograniczeniu wydatków publicznych. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie nie podziela również zarzutu co do naruszenia przez Sąd I instancji zasady równego traktowania określonej w art. 32 Konstytucji RP, przez dyskryminację samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej w stosunku do niepublicznych zakładów opieki zdrowotnej w zakresie dostępu do dofinansowania wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Wnoszący skargę kasacyjną sam sobie utrudnia obronę tego zarzutu, powołując się na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, w którym Trybunał podkreślił, że zasada równego traktowania polega na tym, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, powinny być traktowane równo, tj. bez zróżnicowań zarówno faworyzujących, jak i dyskryminujących (m.in. wyrok TK z 23 października 2001 r., K 22/1, OTK z 2001 r., Nr 7, poz. 215). Z tak rozumianego art. 32 Konstytucji wynika, że nie mają charakteru dyskryminującego zróżnicowanie sytuacji prawnej podmiotów, które różnią się określoną cechą istotną, uzasadniająca ich nierówne traktowanie. Przede wszystkim trzeba zauważyć, że obowiązująca od 1 lipca 2011 r. ustawa z 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej nie zna już pojęcia "niepubliczny zakład opieki zdrowotnej". W stosunku do podmiotu prowadzącego działalność leczniczą polegającą na udzielaniu świadczeń zdrowotnych posługuje się pojęciem "podmiotu leczniczego" (art. 4 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 i 2). Ustawa wymienia kilka kategorii podmiotów leczniczych, różniących się od siebie istotnie pod względem charakteru prawnego i zasadami finansowania, m. in.: przedsiębiorców w rozumieniu ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej, jednostki budżetowe. Zbędne wydaje się uzasadnianie, że to, co znacząco różni publiczne zoz-y od innych podmiotów leczniczych, w tym od dawnych zoz-ów niepublicznych i jest zarazem cechą istotną z punktu widzenia określenia zasad korzystania z dofinansowania ze środków publicznych, dotyczy ich ustroju finansowego (samodzielności finansowej). Była już o tym mowa, że samodzielne publiczne zoz-y należą do sektora finansów publicznych i w konsekwencji wszystkie ich przychody są środkami publicznymi. Dlatego źródła finansowania samodzielnych publicznych zoz-ów podlegają ustawowej reglamentacji (art. 55 ust. 1 ustawy z 15 kwietnia 2011 r.) w odróżnieniu od źródeł finansowania innych podmiotów leczniczych. Można dodać, że ustawa z 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89) również wyraźnie różnicowała sytuację finansową samodzielnych publicznych zoz-ów i zoz-ów niepublicznych, określając jedynie źródła finansowania samodzielnych publicznych zoz-ów (art. 54 ust. 1 i 55 ust. 1). Ustawa z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) zobowiązuje NFZ do zapewnienia równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i do prowadzenia postępowania w tych sprawach w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 ust. 1). Niemniej jednak umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej może być zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na zasadach określonych w ustawie (art. 132 ust. 2). Finansowanie podmiotów leczniczych ze środków NFZ w zakresie udzielania przez nie świadczeń leczniczych rządzi się innymi prawami i ma odmienne cele od dofinansowania pracodawców przeznaczonego na wynagrodzenia zatrudnianych przez nich osób niepełnosprawnych. Kryterium korzystania z finansowania przez NFZ nie może być zatem uznane za miarodajne (nie jest cechą istotną) dla oceny zasad dofinansowania podmiotów leczniczych z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, w żaden sposób nie może implikować jednakowego dostępu wszystkich podmiotów leczniczych do środków tego Funduszu. Z powodów wyżej przedstawionych Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska w kwestii interpretacji art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej wyrażonego m. in. w wyrokach z 24 stycznia 2014 r., II GSK 1759/12; z 25 lutego 2014 r., II GSK 1802/12; z 25 lutego 2014 r., II GSK 1738/12. W jednobrzmiących uzasadnieniach do tych orzeczeń Sąd podnosił argumenty, które powtarzają się w zarzutach skargi kasacyjnej wniesionej w rozpatrywanej obecnie sprawie. Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.), orzekł jak w sentencji.