II GSK 1200/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędziowie NSA Ludmiła Jajkiewicz Anna Robotowska Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 9 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 12 grudnia 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 700/12 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., 2. zasądza na rzecz A. M. od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. 337 (trzysta trzydzieści siedem) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. I Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę A. M. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] czerwca 2012 r. w przedmiocie płatności bezpośrednich. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010 deklarując do płatności grunty rolne o łącznej powierzchni 103,55 ha, w tym działki rolne należące do wspólnoty gruntowej. W toku postępowania ustalono, że na działkach wspólnoty znajdują się pastwiska i łąki trwałe, na których wypasu zwierząt dokonywali w 2010 r. mieszkańcy wsi, w tym również skarżący. Wobec tego organ uznał, że działki te są przedmiotem współposiadania przez skarżącego i innych członków wspólnoty gruntowej, a zgodnie z art. 7 ust. 7 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051; dalej: ustawa o płatnościach bezpośrednich) skarżący ubiegając się o dopłaty powinien przedstawić zgodę współposiadaczy na uzyskanie dopłat, czego nie uczynił. W związku z tym Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. decyzją z dnia [...] marca 2012 r. przyznał płatność z tytułu jednolitej płatności obszarowej jedynie do powierzchni 3,87 ha, uzupełniającą płatność podstawową do 1,86 ha oraz płatność TUZ (trwałe użytki zielone) do powierzchni 1,26 ha. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] czerwca 2012 r. W jej uzasadnieniu organ podniósł, że zgoda współposiadaczy nie została przedstawiona do chwili wydania decyzji przez organ odwoławczy, a zgody takiej nie można wyprowadzić z treści umowy dzierżawy zawartej w dniu [...] grudnia 2009 r. z zarządem "wspólnoty gruntowej", która o tym nie wspomina, ani z treści samego stosunku dzierżawy, do którego istoty nie należy ubieganie się o płatności w ramach programów pomocowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę uznał, że spór w rozpoznawanej sprawie sprowadzał się w istocie do tego, czy organ prawidłowo ustalił stan faktyczny w zakresie posiadania przez skarżącego nieruchomości należących do wspólnoty gruntowej, uprawniającego go do płatności, w szczególności, czy inne osoby wypasające zwierzęta na tych gruntach mogły być uznane za współposiadaczy, oraz czy można stwierdzić, że w przypadku uznania tych innych osób za współposiadaczy, skarżący miał ich zgodę na wystąpienie o płatności. Odnosząc się do tak określonej istoty sprawy, Sąd zauważył, że przedłożona przez skarżącego umowa nazwaną "umową dzierżawy" nasuwa wiele wątpliwości i nie pozwala na wyciągnięcie wniosku, że stanowi o oddaniu skarżącemu w wyłączne posiadanie działek należących do wspólnoty gruntowej. W § 2 tej umowy brak jest wskazania powierzchni, której umowa dotyczy. Zawarte w § 3 sformułowanie: "dzierżawca będzie korzystał z przedmiotu dzierżawy zgodnie z jego przeznaczeniem" również nie pozwala na wyciągniecie wniosku, że prawa do takiego "korzystania" pozbawieni są inni członkowie wspólnoty. Wobec braku jednoznaczności tej umowy zasadne było przeprowadzenie dowodów z zeznań świadków. Wszyscy przesłuchani świadkowie konsekwentnie stwierdzali, że mieszkańcy wsi od 2003 r. korzystali na tych samych zasadach ze spornych gruntów wypasając tam zwierzęta. Nie wskazywali na żadne okoliczności, które mogłyby potwierdzać fakt, że czynili to sporadycznie, za zgodą skarżącego, który byłby uważany za wyłącznego posiadacza tych gruntów. Sam skarżący nie wskazywał też żadnych dowodów na to, że inne osoby korzystające ze spornych nieruchomości czyniły to za jego zgodą. W tym stanie rzeczy, Sąd podzielił pogląd organu, że opisane działki były przedmiotem współposiadania członków wspólnoty, a co za tym idzie, trafne było domaganie się przez organ przedstawienia przez skarżącego zgody współposiadaczy, o jakiej mowa w przepisach ustawy. Jak podniósł Sąd I instancji ustalenie, że współposiadaczami spornych gruntów były inne osoby niż skarżący i nie wyrażały one zgody na wystąpienie przez niego o płatności za 2010 r. było wystarczające dla stwierdzenia braku podstaw do uzyskania płatności co do tych gruntów. W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). II Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. M., zaskarżając go w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie: 1. art. 7 ust. 7 ustawy o płatnościach bezpośrednich polegające na błędnym przyjęciu na podstawie zebranego materiału dowodowego, że nieruchomość objęta wnioskiem o przyznanie płatności jest przedmiotem współposiadania w sytuacji, gdy osoby uznane za współposiadaczy nimi nie są; 2. art. 18 ust. 2 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.; dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich) wobec przyjęcia, że konieczna jest pisemna zgoda współposiadaczy, w sytuacji gdy grunt będący przedmiotem przyznania pomocy jest w posiadaniu jedynie skarżącego A. M.; 3. art. 21 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich przez błędne przyjęcie, że umowa dzierżawy z dnia [...] grudnia 2009 roku nie stanowi dowodu wyłącznego posiadania przez A. M. gruntów, które były przedmiotem złożonego przez niego wniosku o przyznanie pomocy, a także, że A. M. będąc do tego zobowiązanym, nie udowodnił faktu posiadania, czy też nieistnienia współposiadania spornych nieruchomości; 4. art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie przez WSA w W. skargi na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W., która zasługiwała na uchylenie, w szczególności z uwagi na naruszenie art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1071; dalej: k.p.a.) poprzez zaniechanie wskazania, kto konkretne został uznany przez organ za "współposiadacza" i na jakiej podstawie, a także nieprecyzyjne uzasadnienie decyzji, co pozbawiło stronę możności skutecznego dowodzenia; 5. art. 151 p.p.s.a. polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., że zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji, naruszyły normy art. 7, 8, 9, 10 i 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez błędne stwierdzenie na podstawie zebranego materiału dowodowego w sprawie, że "pozostałe" osoby są współposiadaczami gruntów objętych wnioskiem o płatność, podczas gdy okoliczności te nie zostały w żaden sposób udowodnione, zarówno organy administracji, jak i WSA nie potrafili wskazać, które grunty były we współposiadaniu, ani jakie konkretnie okoliczności przemawiają za uznaniem ich za posiadaczy. Ponadto organy I i II instancji naruszyły podstawowe zasady rządzące postępowaniem administracyjnym, poprzez brak wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, a także pozbawienie strony czynnego udziału w postępowaniu, poprzez niewskazanie od których osób strona ma uzyskać zgodę na wypłatę dopłaty, a także konieczności uzyskania tej zgody w początkowym etapie postępowania administracyjnego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. III Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Ramy prawne rozpoznawanej w jej granicach sprawy wyznaczają przepisy ustawy o płatnościach bezpośrednich. W myśl art. 7 ust. 1 tej ustawy, rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego. Stosownie natomiast do ust. 7 art. 7 ustawy o płatnościach bezpośrednich, w zakresie istotnym dla rozważanego zagadnienia, w przypadku, gdy działka w dniu 31 maja danego roku jest przedmiotem współposiadania, płatności obszarowe przysługują temu współposiadaczowi, na którego pozostali współposiadacze wyrazili zgodę. Zgodę, o której mowa w ust. 7, dołącza się do wniosku o przyznanie płatności obszarowych (art. 7 ust. 8) Przenosząc te regulacje na niezakwestionowane elementy stanu faktycznego sprawy przypomnieć należy, że skarżący ubiegał się o przyznanie płatności obszarowych deklarując do płatności 103,55 ha gruntów rolnych. Płatność została mu przyznana jedynie do powierzchni 3,87 ha. W pozostałym zakresie w osnowie decyzji nie ma rozstrzygnięcia. Dopiero w jej uzasadnieniu podano przyczyny, dla których w istocie odmówiono skarżącemu przyznania płatności w pełnym zawnioskowanym zakresie. Podstawową przyczyną odmowy przyznania płatności do pozostałej powierzchni działek było nieprzedłożenie przez skarżącego zgody współposiadaczy, o której mowa w art. 7 ust. 7 ustawy o płatnościach bezpośrednich, którymi w ocenie organów obu instancji byli wszyscy "członkowie wspólnoty gruntowej". To na tym elemencie faktycznym i materialnoprawnym oparł ocenę o zgodności z prawem kontrolowanej decyzji Sąd I instancji. Sąd przyjął bowiem, że w ustalonym stanie faktycznym, w którym członkowie wspólnoty korzystają z gruntów, co do których skarżący wystąpił o płatności obszarowe mamy do czynienia ze współposiadaniem, a tym samym, warunkiem przyznania pomocy określonemu współposiadaczowi jest zgoda pozostałych współposiadaczy – członków wspólnoty. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonując subsumcji art. 7 ust. 7 ustawy o płatnościach bezpośrednich, Sąd I instancji pominął w tym procesie badawczym uregulowania zawarte w ustawie z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 169 ze zm., dalej: ustawa o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych). Zgodnie z przepisami tej ustawy, wspólnoty gruntowe obejmują wspólne nieruchomości rolne, leśne oraz obszary wodne, należące do jednej z grup szczegółowo wymienionych w art. 1 ustawy i mają one służyć zaspokajaniu wspólnych potrzeb uprawnionych do udziału we wspólnotach (art. 6). Dla realizacji tego celu ustawodawca nałożył na osoby uprawnione do udziału we wspólnocie obowiązek utworzenia spółki do sprawowania zarządu nad wspólnotą. Spółkę powołują osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej z własnej inicjatywy (art. 14 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych), gdyby jednak jej nie powołali w terminie trzech miesięcy od dnia ustalenia wykazu uprawnionych, właściwy wójt zobligowany jest do utworzenia spółki przymusowej (art. 25 ust. 1). Spółka jest osobą prawną i działa na podstawie statutu (art. 15 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych), a jej członkami są osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej. W uchwale z dnia 25 października 1995 r., sygn. akt III CZP 149/95 (OSNC 1996/2/26) Sąd Najwyższy zwrócił uwagę na specyfikę przyjętych w ustawie o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych rozwiązań, odbiegającą od uregulowań zawartych w kodeksie cywilnym, dotyczących stosunków prawnorzeczowych, gdzie sprawowanie zarządu rzeczami i majątkiem wspólnym pozostawiono podmiotom praw: art. 199-201 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93), art. 36 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59). Tymczasem rozwiązanie przyjęte w ustawie o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych opiera się na stworzeniu korporacji, której substratem są osoby uprawnione. Mają one w stosunku do wspólnoty (rozumianej rzeczowo) uprawnienia i obowiązki ekonomiczne, natomiast w obrocie prawnym, jako podmiot sprawujący zarząd występuje spółka działająca przez swoje organy. Przyznanie wymienionych kompetencji spółce wyłącza indywidualne działanie w tym zakresie osób uprawnionych. Dlatego też Sąd Najwyższy przyjmuje, że uczestnikami postępowania o zasiedzenie własności nieruchomości wchodzącej w skład wspólnoty gruntowej jest spółka (uchwała z dnia 25 października 1995 r., sygn. akt III CZP 149/95 OSNC 1996/2/26), spółka jest legitymowana czynnie do wytoczenia powództwa windykacyjnego, co do działki gruntu stanowiącego część gruntu wspólnoty (uchwała z dnia 23 sierpnia 1968 r., sygn. akt III CZP 73/68 OSNC 1969/5/90) oraz, że spółka jest podmiotem legitymowanym czynnie w postępowaniu sądowym w sprawie o zasiedzenie nieruchomości przez wspólnotę (postanowienie z dnia 29 kwietnia 1997 r., sygn. akt II CKU 28/97). Z przytoczonych regulacji prawnych zawartych w ustawie o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, jak i z powołanych poglądów Sądu Najwyższego wynika, że ustawodawca odjął prawo zarządu podmiotom uprawnionym rzeczowo i przekazał je powoływanej obligatoryjnie spółce, której zadaniem jest zarząd nad wspólnotą i właściwe zagospodarowanie gruntów wchodzących w skład tej wspólnoty (art. 14 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych). To zatem spółka zarządza i gospodaruje gruntami wspólnotowymi, przy czym nie z woli osób uprawnionych, lecz na podstawie wyraźnego przymusu ustawy i czyni to we własnym imieniu. Z tego z kolei wynika, że uprawnienie do działania na zewnątrz w imieniu i na rzecz członków wspólnoty należy do spółki działającej za pośrednictwem statutowych organów i że to spółka jest posiadaczem gruntów rolnych wchodzących w skład wspólnoty, uprawnionym a zarazem zobowiązanym do zarządzania tymi gruntami i należytego ich zagospodarowania (art. 25 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych). W rozpoznawanej sprawie, o czym już była mowa, uprawnieni do udziału we wspólnocie gruntowej, w tym skarżący, korzystali z gruntów w stosunku do których, skarżący wystąpił z wnioskiem o przyznanie płatności. Jednakże posiadaczem tych gruntów była spółka, z zarządem której, skarżący zawarł umowę dzierżawy. Sąd I instancji analizując treść tej umowy, po pierwsze nie dostrzegł, że została ona zawarta z posiadaczem gruntu, a ściślej rzecz ujmując, z organem osoby prawnej będącej posiadaczem gruntu. Po wtóre, umowa dzierżawy obejmuje działki, z których skarżący, tak jak i inne osoby uprawnione do udziału we wspólnocie korzystały, przy czym to korzystanie nie czyniło ich współposiadaczami gruntów, na co wskazują omówione rozwiązania prawne przyjęte w ustawie o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Po trzecie, Sąd w zasadzie nie ocenił tego zapisu umowy, w którym zobowiązano skarżącego do przekazania w ramach czynszu pobranych środków finansowych na konto Spółki Wspólnoty gruntowej G.. Mimo braku precyzji tego zapisu umowy uprawniona wydaje się teza, że pobrane środki to pomoc i płatności związane z tymi działkami. Dysponując tak zredagowaną umową Sąd I instancji powinien dokonać jej oceny z uwzględnieniem unormowań zawartych w ustawie o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych i udzielić odpowiedzi na pytanie, czy w imieniu posiadacza, którym jest spółka, a nie uprawnieni do udziału we wspólnocie, działał przy jej zawarciu organ uprawniony, a w przypadku pozytywnego wyniku tych badań przeprowadzonych w oparciu o statut spółki, rozważyć, czy tak zredagowana umowa nie stanowi zgody w rozumieniu art. 7 ust. 7 ustawy o płatnościach bezpośrednich. Zaniechanie tego czyni z wyżej przedstawionych przyczyn, usprawiedliwionym zarzut naruszenia art. 7 ust. 7 ustawy o płatnościach bezpośrednich. Natomiast nieusprawiedliwione są pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie, o czym już była mowa, Sąd I instancji kontrolował zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami ustawy o płatnościach bezpośrednich, bo to przepisy tej ustawy miały w sprawie zastosowanie. Z tego powodu niezrozumiałe są zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 18 ust. 2 i art. 21 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.). Ustawa ta w tej sprawie nie miała zastosowania i nie stosował jej ani Sąd I instancji, ani też organ wydający zaskarżoną decyzję. Nie poddają się kontroli merytorycznej, a tym samym nieusprawiedliwione są zarzuty skargi kasacyjnej obejmujące naruszenie przepisów postępowania, wobec ich nieprawidłowego sformułowania. W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Sądu granicami skargi kasacyjnej. Wynikające z art. 183 § 1 p.p.s.a. związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania - wykazania, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Stawiając w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania jej autor nie podał żadnych argumentów wskazujących na istnienie wpływu wytkniętych naruszeń na wynik postępowania. Tymczasem zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wykazanie istnienia potencjalnego wpływu ciąży zaś na autorze skargi kasacyjnej. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 490) orzekł jak w sentencji.