II GSK 1199/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędziowie NSA Ludmiła Jajkiewicz Anna Robotowska Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 9 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 12 grudnia 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 701/12 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., 2. zasądza na rzecz A. M. od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. I Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem, objętym skargą kasacyjną, oddalił skargę A. M. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] czerwca 2012 r. w przedmiocie płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i o przyznanie pomocy z tytułu gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2010. We wniosku zadeklarował do płatności m.in. działki należące do wspólnoty gruntowej, a na wezwanie organu do przedstawienia oświadczenia współposiadaczy o wyrażeniu zgody na ubieganie się o przyznanie płatności do tych działek, skarżący przedłożył umowę dzierżawy z [...] grudnia 2009 r. zawartą z zarządem Spółki Wspólnota Gruntowa G. Organ I instancji w toku postępowania ustalił, że na przedmiotowych działkach znajdują się pastwiska i łąki trwałe, na których poza wypasaniem krów i koni, nie są prowadzone żadne inne prace polowe, ani zabiegi agrotechniczne. Wypasu zwierząt dokonywali w 2010 r. mieszkańcy wsi, w tym również skarżący. Mając powyższe na względzie, organ uznał, że opisane działki były przedmiotem współposiadania przez skarżącego i innych członków wspólnoty gruntowej. W tej sytuacji, zgodnie z art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.; dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich) w związku z § 3 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) objętego programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013" (Dz. U. Nr 40, poz. 329; dalej: rozporządzenie ONW) decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. przyznał skarżącemu płatność ONW na rok 2010 w wysokości 692,73 zł uznając za powierzchnię uprawnioną do przyznania tej płatności 3,87 ha. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że przyznana płatność nie obejmuje powierzchni działek należących do wspólnoty, gdyż skarżący nie przedstawił zgody współposiadaczy wymaganej art. 18 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę uznał, że spór w rozpoznawanej sprawie sprowadzał się w istocie do tego, czy organ prawidłowo ustalił stan faktyczny: w zakresie posiadania przez skarżącego nieruchomości należących do wspólnoty gruntowej, uprawniającego go do płatności, w szczególności, czy inne osoby wypasające zwierzęta na tych gruntach mogły być uznane za współposiadaczy, oraz czy można stwierdzić, że w przypadku uznania tych innych osób za współposiadaczy, skarżący miał ich zgodę na wystąpienie o płatności. Odnosząc się do tak określonej istoty sprawy Sąd stwierdził, że lakoniczna umowa nazwana "umową dzierżawy" nasuwa wiele wątpliwości i nie pozwala na wyciągnięcie wniosku, że stanowi o oddaniu skarżącemu w wyłączne posiadanie działek należących do wspólnoty gruntowej. W § 2 tej umowy brak jest wskazania powierzchni, której umowa dotyczy. Zawarte w § 3 sformułowanie: "dzierżawca będzie korzystał z przedmiotu dzierżawy zgodnie z jego przeznaczeniem" również nie pozwala na wyciągniecie wniosku, że prawa do takiego "korzystania" pozbawieni są inni członkowie wspólnoty. Wobec braku jednoznaczności tej umowy zasadne było przeprowadzenie dowodów z zeznań świadków. Wszyscy przesłuchani świadkowie konsekwentnie stwierdzali, że mieszkańcy wsi od 2003 r. korzystali na tych samych zasadach ze spornych gruntów wypasając tam zwierzęta. Nie wskazywali na żadne okoliczności, które mogłyby potwierdzać fakt, że czynili to sporadycznie, za zgodą skarżącego, który byłby uważany za wyłącznego posiadacza tych gruntów. Sam skarżący nie wskazywał też żadnych dowodów na to, że inne osoby korzystające ze spornych nieruchomości, czyniły to za jego zgodą. W tym stanie rzeczy, Sąd podzielił pogląd organu, że opisane działki były przedmiotem współposiadania członków wspólnoty, a co za tym idzie, trafne było domaganie się przez organ przedstawienia przez skarżącego zgody współposiadaczy. W ocenie WSA, ustalenie, że współposiadaczami spornych gruntów były inne osoby niż skarżący i nie wyrażały one zgody na wystąpienie przez niego o płatności za 2010 r. było wystarczające dla stwierdzenia braku podstaw do uzyskania płatności co do tych gruntów. W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). II Skargę kasacyjną wniósł A. M. zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości i zarzucając mu naruszenie: 1. art. 7 ust. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051), oraz błędne przyjęcie na podstawie zebranego materiału dowodowego, że nieruchomość objęta wnioskiem o przyznanie płatności jest przedmiotem współposiadania w sytuacji, gdy osoby uznane za współposiadaczy nimi nie są; 2. art. 18 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich wobec przyjęcia, że konieczna jest pisemna zgoda współposiadaczy, w sytuacji, gdzie grunt będący przedmiotem przyznania pomocy jest w posiadaniu jedynie skarżącego A. M.; 3. art. 21 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich przez błędne przyjęcie, że umowa dzierżawy z dnia [...] grudnia 2009 roku nie stanowi dowodu wyłącznego posiadania przez skarżącego gruntów, które były przedmiotem złożonego przez niego wniosku o przyznanie pomocy, a także, że skarżący będąc do tego zobowiązanym, nie udowodnił faktu posiadania, czy też nieistnienia współposiadania spornych nieruchomości; 4. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez WSA w W. skargi na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego ARiMR w W., która zasługiwała na uchylenie, w szczególności z uwagi na naruszenie art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: k.p.a.), poprzez zaniechanie wskazania, kto konkretne został uznany przez organ za "współposiadacza" i na jakiej podstawie, a także nieprecyzyjne uzasadnienie decyzji, co pozbawiło stronę możności skutecznego dowodzenia; 5. art. 151 p.p.s.a. polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., że zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji, naruszyły normy art. 7, 8, 9, 10 i 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez błędne stwierdzenie na podstawie zebranego materiału dowodowego w sprawie, że "pozostałe" osoby są współposiadaczami gruntów objętych wnioskiem o płatność, podczas gdy okoliczności te nie zostały w żaden sposób udowodnione, zarówno organy administracji, jak i WSA nie potrafili wskazać, które grunty były we współposiadaniu, ani jakie konkretnie okoliczności przemawiają za uznaniem ich za posiadaczy. Ponadto organy I i II instancji naruszyły podstawowe zasady rządzące postępowaniem administracyjnym, poprzez brak wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, a także pozbawienie strony czynnego udziału w postępowaniu, poprzez niewskazanie, od których osób strona ma uzyskać zgodę na wypłatę dopłaty, a także konieczności uzyskania tej zgody w początkowym etapie postępowania administracyjnego. Podnosząc te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Ramy prawne rozpoznawanej w jej granicach sprawy wyznaczają przede wszystkim przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich oraz wydanego w oparciu o delegację ustawową, zawartą w tej ustawie, rozporządzenia ONW. Zgodnie z art. 10 ust. 1 tej ustawy pomoc jest przyznawana na wniosek osoby fizycznej, osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej. W myśl natomiast art. 18 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gospodarstwa rolnego lub gruntu i pomoc jest przyznawana do powierzchni gruntu, a grunt ten stanowi przedmiot współposiadania, pomoc przysługuje temu współposiadaczowi gruntu, co do którego, pozostali współposiadacze wyrazili pisemną zgodę. Stosownie do ust. 3 tego przepisu zgodę tę dołącza się do wniosku o przyznanie pomocy. Z treści art. 18 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich wynika, że ustawodawca dopuszcza możliwość ubiegania się o pomoc w sytuacji współposiadania gruntu, przy czym, przepis ten wskazuje któremu ze współposiadaczy pomoc ta przysługuje. W świetle przepisów rozporządzenia ONW nie może budzić wątpliwości, że pomoc z tego tytułu jest przyznawana rolnikowi do położonych na obszarach ONW powierzchni działek, a więc w sytuacji ich współposiadania będzie miał zastosowania art. 18 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Przenosząc te regulacje na niezakwestionowane elementy stanu faktycznego sprawy przypomnieć należy, że skarżący ubiegał się o przyznanie pomocy do działek położonych na obszarach ONW o powierzchni 17,31 ha. Pomoc z tego tytułu została mu przyznana jedynie do powierzchni 3,87 ha. W pozostałym zakresie w osnowie decyzji nie ma rozstrzygnięcia. Dopiero w jej uzasadnieniu podano przyczyny, dla których, w istocie, odmówiono skarżącemu przyznania pomocy w pełnym zawnioskowanym zakresie. Podstawową przyczyną odmowy przyznania płatności do pozostałej powierzchni działek było nieprzedłożenie przez skarżącego zgody współposiadaczy, o której mowa w art. 18 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, którymi w ocenie organów obu instancji byli wszyscy "członkowie wspólnoty gruntowej". To na tym elemencie faktycznym i materialnoprawny oparł ocenę o zgodności z prawem kontrolowanej decyzji Sąd I instancji. Sąd przyjął bowiem, że w ustalonym stanie faktycznym, w którym członkowie wspólnoty korzystają z gruntów, co do których skarżący wystąpił o pomoc ONW, mamy do czynienia ze współposiadaniem, a tym samym, warunkiem przyznania pomocy określonemu współposiadaczowi jest zgoda pozostałych współposiadaczy – członków wspólnoty. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonując subsumcji art. 18 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich Sąd I instancji pominął w tym procesie badawczym uregulowania zawarte w ustawie z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 169 ze zm., dalej: ustawa o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych). Zgodnie z przepisami tej ustawy wspólnoty gruntowe obejmują wspólne nieruchomości rolne, leśne oraz obszary wodne, należące do jednej z grup szczegółowo wymienionych w art. 1 ustawy i mają one służyć zaspokajaniu wspólnych potrzeb uprawnionych do udziału we wspólnotach (art. 6). Dla realizacji tego celu ustawodawca nałożył na osoby uprawnione do udziału we wspólnocie obowiązek utworzenia spółki do sprawowania zarządu nad wspólnotą. Spółkę powołują osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej z własnej inicjatywy (art. 14 ustawy), gdyby jednak jej nie powołali w terminie trzech miesięcy od dnia ustalenia wykazu uprawnionych, właściwy wójt zobligowany jest do utworzenia spółki przymusowej (art. 25 ust. 1). Spółka jest osobą prawną i działa na podstawie statutu (art. 15), a jej członkami są osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej. W uchwale z dnia 25 października 1995 r., sygn. akt III CZP 149/95 (OSNC 1996/2/26) Sąd Najwyższy zwrócił uwagę na specyfikę przyjętych w ustawie o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych rozwiązań, odbiegającą od uregulowań zawartych w kodeksie cywilnym dotyczących stosunków prawnorzeczowych, gdzie sprawowanie zarządu rzeczami i majątkiem wspólnym pozostawiono podmiotom praw: art. 199-201 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93), art. 36 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59). Tymczasem rozwiązanie przyjęte w ustawie o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych opiera się na stworzeniu korporacji, której substratem są osoby uprawnione. Mają one w stosunku do wspólnoty (rozumianej rzeczowo) uprawnienia i obowiązki ekonomiczne, natomiast w obrocie prawnym, jako podmiot sprawujący zarząd występuje spółka działająca przez swoje organy. Przyznanie wymienionych kompetencji spółce wyłącza indywidualne działanie w tym zakresie osób uprawnionych. Dlatego też Sąd Najwyższy przyjmuje, że uczestnikami postępowania o zasiedzenie własności nieruchomości wchodzącej w skład wspólnoty gruntowej jest spółka (uchwała z dnia 25 października 1995 r., sygn. akt III CZP 149/95 OSNC 1996/2/26), spółka jest legitymowana czynnie do wytoczenia powództwa windykacyjnego, co do działki gruntu stanowiącego część gruntu wspólnoty (uchwała z dnia 23 sierpnia 1968 r., sygn. akt III CZP 73/68 OSNC 1969/5/90) oraz, że spółka jest podmiotem legitymowanym czynnie w postępowaniu sądowym w sprawie o zasiedzenie nieruchomości przez wspólnotę (postanowienie z dnia 29 kwietnia 1997 r., sygn. akt II CKU 28/97). Z przytoczonych regulacji prawnych zawartych w ustawie o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, jak i z przytoczonych poglądów Sądu Najwyższego wynika, że ustawodawca odjął prawo zarządu podmiotom uprawnionym rzeczowo i przekazał je powoływanej obligatoryjnie spółce, której zadaniem jest zarząd nad wspólnotą i właściwe zagospodarowanie gruntów wchodzących w skład tej wspólnoty (art. 14 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych). To zatem spółka zarządza i gospodaruje gruntami wspólnotowymi, przy czym nie z woli osób uprawnionych, lecz na podstawie wyraźnego przymusu ustawy i czyni to we własnym imieniu. Z tego z kolei wynika, że uprawnienie do działania na zewnątrz w imieniu i na rzecz członków wspólnoty należy do spółki działającej za pośrednictwem statutowych organów i że to spółka jest posiadaczem gruntów rolnych wchodzących w skład wspólnoty, uprawnionym a zarazem zobowiązanym do zarządzania tymi gruntami i należytego ich zagospodarowania (art. 25 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych). W rozpoznawanej sprawie, o czym już była mowa, uprawnieni do udziału we wspólnocie gruntowej, w tym skarżący, korzystali z gruntów, w stosunku do których skarżący wystąpił z wnioskiem o przyznanie pomocy ONW. Jednakże posiadaczem tych gruntów była spółka, z zarządem której, skarżący zawarł umowę dzierżawy. Sąd I instancji analizując treść tej umowy, po pierwsze, nie dostrzegł, że została ona zawarta z posiadaczem gruntu, a ściślej rzecz ujmując, z organem osoby prawnej będącej posiadaczem gruntu. Po wtóre, umowa dzierżawy obejmuje działki, z których skarżący, tak jak i inne osoby uprawnione do udziału we wspólnocie korzystały, przy czym to korzystanie nie czyniło ich współposiadaczami gruntów, na co wskazują omówione rozwiązania prawne przyjęte w ustawie o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Po trzecie, Sąd w zasadzie nie ocenił tego zapisu umowy, w którym zobowiązano skarżącego do przekazania w ramach czynszu pobranych środków finansowych na konto Spółki – Wspólnoty gruntowej G.. Mimo braku precyzji tego zapisu umowy, uprawniona wydaje się teza, że pobrane środki to pomoc i płatności związane z tymi działkami. Dysponując tak zredagowaną umową, Sąd I instancji powinien dokonać jej oceny z uwzględnieniem unormowań zawartych w ustawie o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych i udzielić odpowiedzi na pytanie, czy w imieniu posiadacza, którą jest spółka, a nie uprawnieni do udziału we wspólnocie, działał przy jej zawarciu organ uprawniony, a w przypadku pozytywnego wyniku tych badań przeprowadzonych w oparciu o statut spółki, rozważyć, czy tak zredagowana umowa nie stanowi zgody w rozumieniu art. 18 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Zaniechanie tego czyni, z wyżej przedstawionych przyczyn, usprawiedliwionym zarzut naruszenia art. 18 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej skarżący podniósł nadto w ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzut naruszenia art. 7 ust. 7 ustawy o płatnościach bezpośrednich. Zarzut ten jest o tyle usprawiedliwiony, że w prawnej części wyroku Sąd I instancji przywołuje zarówno ten przepis, jak i art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach bezpośrednich (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051 ze zm., dalej: ustawa o płatnościach bezpośrednich), mimo że w innych fragmentach wyroku odwołuje się prawidłowo do mających zastosowanie w sprawie przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (art. 18 i art. 21 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich). Z tego względu uznać należało, że Sąd wyznaczając ramy materialnoprawne błędnie przyjął, że obejmują one również przepisy ustawy o płatnościach bezpośrednich, co stanowi o ich naruszeniu poprzez zastosowanie w sprawie, w której nie mogły mieć zastosowania. Natomiast poza kontrolą merytoryczną pozostają zarzuty skargi kasacyjnej obejmujące naruszenie przepisów postępowania, wobec ich nieprawidłowego sformułowania. W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Sądu granicami skargi kasacyjnej. Wynikające z art. 183 § 1 p.p.s.a. związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania - wykazania, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Stawiając w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania jej autor nie podał żadnych argumentów wskazujących na istnienie wpływu wytkniętych naruszeń na wynik postępowania. Tymczasem zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wykazanie istnienia potencjalnego wpływu ciąży zaś na autorze skargi kasacyjnej. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 490) orzekł jak w sentencji.