I OSK 717/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig – Maciszewska (spr.), Sędzia NSA Maciej Dybowski, Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Ch. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1891/12 w sprawie ze skargi M. Ch. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1891/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. Ch. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2012 r. w przedmiocie opinii w sprawie podziału nieruchomości. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia 10 lutego 2012 r. M. Ch. wystąpił do Urzędu Gminy Puszcza Mariańska o wydanie postanowienia w przedmiocie podziału działek nr A i B w gminie Puszcza Mariańska według załączonego projektu podziału. Z załączonego do wniosku wypisu z rejestru gruntów wynika, że w skład obu działek wchodzą grunty orne, łąki trwałe i rowy. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. Wójt Gminy Puszcza Mariańska negatywnie zaopiniował projekt podziału nieruchomości oznaczonych jako działki nr A i B w Gminie Puszcza Mariańska. Przyczyną negatywnego zaopiniowania projektu była jego niezgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który został zatwierdzony uchwałą Nr XV/78/2003 z dnia 2 października 2003 r. Z planu tego wynika m.in. ustalenie minimalnej powierzchni nowo wydzielonej działki budowlanej na terenach o symbolu MRJ dla działki mieszkaniowej, która wynosi 700 m2. Zgodnie z projektem działka nr A miała zostać podzielona na 13 działek o powierzchni od 0,73 ha do 0,6640 ha, zaś działka nr B na 14 działek o powierzchni od 0,0062 ha do 0,2291 ha. W ocenie organu, z projektu wynika, że część działek powstałych w wyniku podziału (nr A/2, A/3, B/2 i B/3) miałaby powierzchnię mniejszą, niż wynikająca z planu miejscowego, który zakłada minimalną powierzchnię działki budowlanej, tj. 700 m2. Ponadto, projektowane działki o nr ewidencyjnych B/3, B/4, B/8 i B/12 nie mają zapewnionego dojazdu do drogi publicznej, co jest niezgodne z art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dodatkowo, część projektowanych działek będzie położonych w terenie rolnym o symbolu R, zaś obowiązujący dla tego terenu plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje podziału terenu rolnego. Organ zauważył też, że wnioskodawca planuje również dokonanie scalenia nowo powstałych działek w sposób wskazany na załączniku graficznym, jednakże – zdaniem organu – organ opiniujący nie może wziąć pod uwagę procedury scalania nieruchomości w obecnie proponowanej postaci, ponieważ jest to zdarzenie przyszłe realizowane na podstawie innego przepisu ustawy. Po rozpatrzeniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. utrzymało w mocy powyższe postanowienie. Zdaniem organu w sytuacji sprzeczności projektu planu podziału z ustaleniami planu miejscowego, dokonanie podziału nieruchomości jest niemożliwe, a zatem postanowienie wstępne, odmawiające zgody na podział nieruchomości, stanowiących własność Pana M. Ch. winno być utrzymane w mocy. Skargę na powyższe postanowienie złożył M. Ch. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest niezasadna. Sąd stwierdził, że nieruchomość gruntowa składająca się z dwóch działek ewidencyjnych o numerach A i B, będąca przedmiotem wniosku, objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Nr XV/78/2003 Rady Gminy w Puszczy Mariańskiej z dnia 2 października 2003 r. (Dz.Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 312, poz. 8930) obejmującego wieś Długokąty. Działki te położone są na głębokość do 70 m od drogi dojazdowej o symbolu 5KD w terenie zabudowy zagrodowej z dopuszczeniem mieszkaniowej jednorodzinnej, użyteczności publicznej, usługowej i produkcyjnej o symbolu 5 MRj. Pozostała część przedmiotowych działek położona jest w terenie rolnym o symbolu R. Sąd podkreślił, że jeśli w obszarze nieruchomości, która ma zostać podzielona, znajdują się także użytki z innych grup niż wymienione w art. 92 ust. 2 u.g.n., to podziału dokonuje się na zasadach określonych w przepisach art. 92–99 u.g.n. W sytuacji przedłożenia przez stronę projektu podziału nieruchomości o niejednolitej funkcji (w części rolnej lub leśnej, w części zaś zurbanizowanej), przewidującego wydzielenie nowych działek nie tylko na terenie zurbanizowanym, ale i na obszarze rolnym, organ orzekający nie będzie miał podstaw prawnych do wydania decyzji zatwierdzającej taki podział, a to z uwagi na – wynikający z art. 92 u.g.n. – brak kompetencji do dokonywania w formie decyzji podziału części nieruchomości położonej na obszarze o funkcji rolnej (leśnej). Wyłączenie stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami w odniesieniu do nieruchomości rolnych i leśnych związane jest z tym, że zagospodarowanie nieruchomości na te cele nie jest uzależnione od jakichkolwiek warunków planistycznych, w rodzaju położenia nieruchomości, wyposażenia jej w urządzenia techniczne itp. W ocenie Sądu z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż obie działki leżą częściowo na terenie rolnym, a częściowo na terenie zabudowy zagrodowej z dopuszczeniem mieszkaniowej jednorodzinnej, użyteczności publicznej, usługowej i produkcyjnej. Zdaniem Sądu, na tym etapie rozważań wyjaśnienia wymaga, że czym innym jest podział prawny nieruchomości, podział nieruchomości w ujęciu wieczystoksięgowym, a jeszcze czym innym podział ewidencyjny. Ten ostatni (geodezyjny) polega na innym niż dotychczas ukształtowaniu działek ewidencyjnych wchodzących w skład nieruchomości (np. gdy z jednej działki tworzone są dwie), w tym na wytyczeniu w nowy sposób linii rozgraniczających działkę lub działki gruntu wchodzące w skład nieruchomości. Podczas takiego podziału następuje wyodrębnienie w ramach jednej nieruchomości większej niż dotychczas liczby działek ewidencyjnych gruntu – bez zmiany właściciela, ale dające możliwość w przyszłości zbycia wydzielonych działek innym właścicielom. Podział geodezyjny służy więc dokonaniu w przyszłości prawnego podziału nieruchomości, w wyniku czego powstaną nowe nieruchomości. Podział ewidencyjny dokonywany jest albo w drodze decyzji administracyjnej, albo w wyniku sporządzenia operatu podziałowego nieruchomości rolnej lub leśnej objętej planem miejscowym na podstawie przepisów prawa geodezyjnego i kartograficznego, albo w wyniku rozstrzygnięcia przez sąd. Nie budzi jednak wątpliwości, że z przepisów art. 92–99 u.g.n. wynika, że zasady te dotyczą podziału ewidencyjnego (geodezyjnego) nieruchomości, wyjąwszy art. 96 ust. 2 i 3 oraz 98 ust. 1 u.g.n. Sąd za nieuzasadnione uznał stanowisko skarżącego w zakresie twierdzenia, że sam fakt wpisania dwóch działek ewidencyjnych do jednej księgi wieczystej, powodujący uznanie ich za jedną nieruchomość, daje podstawę do traktowania ich tak, jakby to była jedna działka ewidencyjna. Rzeczą niekwestionowaną jest bowiem, że w ujęciu wieczystoksięgowym wpisanie dwóch działek do jednej księgi wieczystej spowoduje traktowanie ich jako jednej nieruchomości. Nie ma to jednak przełożenia na podział tych działek w ujęciu przepisów art. 92–99 u.g.n., gdyż w tym przypadku mamy do czynienia z podziałem ewidencyjnym. A zatem, rację mają organy administracji publicznej, a nie skarżący. Skoro bowiem przedmiotowa nieruchomość składa się z dwóch działek ewidencyjnych, to mamy do czynienia z podziałem ewidencyjnym dwóch działek, a nie jednej. Dalej oznacza to tyle, że projekt podziału musi uwzględniać wszystkie wymogi odrębnie dla każdej z tych działek. Trafnie więc zauważył organ I instancji, że wnioskodawca planuje w ramach niniejszego postępowania również dokonanie scalenia nowo powstałych działek w sposób wskazany na załączniku graficznym, ale organ nie może tego wziąć pod uwagę, ponieważ jest to zdarzenie przyszłe realizowane na podstawie innego przepisu ustawy. W ocenie Sądu także zarzuty w stosunku do argumentacji poczynionej w decyzjach obu organów są niezasadne. Mając bowiem na względzie art. 93 ust. 2a u.g.n., Sąd podkreślił, że skoro w projekcie kilka nowo utworzonych działek leżących na terenie rolnym będzie miało powierzchnię mniejszą niż 0,3000 ha, to podział nieruchomości (tj. działek A i B) byłby dopuszczalny wówczas, gdyby każda z nowo powstałych działek była przeznaczona jedynie na powiększenie sąsiedniej nieruchomości albo gdy dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami. Z analizy tego przepisu wynika bowiem, że w istocie mamy do czynienia z zakazem wydzielania działek mniejszych niż 0,3000 ha we wszystkich innych przypadkach. Z akt sprawy nie wynika zaś, aby wnioskodawcy chodziło o wydzielenie tych działek na potrzeby powiększenia sąsiedniej nieruchomości albo dokonania regulacji granic między sąsiadującymi nieruchomościami. Zatem podział działek wykorzystywanych na cele rolne i utworzenie działek o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha na cele wyżej wskazane nie mieści się w dyspozycji art. 93 ust. 2a wskazanej ustawy. Cele te nie mieszczą się także w dyspozycji art. 92 ust 1 in fine ustawy. Trafnie oba organy wskazały także, że projekt podziału przewiduje wydzielenie czterech działek o powierzchniach mniejszych niż 700 m2, co jest niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Prawidłowo, w ocenie Sądu, organy te zauważyły również, że z projektowanych działek, cztery z nich, nie będzie miało dostępu do drogi publicznej, co jest niezgodne z art. 93 ust. 3 cyt. ustawy. Sąd uznał, że wydanie kwestionowanego postanowienia poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 k.p.a.). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 k.p.a.). W ocenie Sądu brak jest także podstaw do twierdzenia, że w postępowaniu zostały naruszone przepisy art. 76 § 1 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Jak już bowiem podkreślono wcześniej, wprawdzie organy nieprawidłowo oceniły, że z wypisu z księgi wieczystej wynika, że obie działki będąc wpisane do jednej księgi wieczystej stanowią dwie nieruchomości. Nie miało to jednak wpływu na ich rozstrzygnięcia, gdyż – jak to już wyjaśniono – podział na mocy art. 92–99 u.g.n. jest podziałem ewidencyjnym ze wszystkimi tego konsekwencjami (omówionymi wcześniej). Niezasadny jest także zdaniem Sądu zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W sytuacji bowiem prawidłowego rozstrzygnięcia organu I instancji organ II instancji nie miał podstaw stosowania instytucji reformacji i zmieniać jego postanowienia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. Ch. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego poprzez: a) błędną wykładnię art. 92 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651) polegającą na przyjęciu przez sąd pierwszoinstancyjny, że przepis ten nie ma zastosowania do podziału nieruchomości o mieszanym charakterze, tj. do takich nieruchomości, w skład których wchodzą grunty o różnym przeznaczeniu; b) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 93 ust. 1, ust. 2 i ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami polegającą na przyjęciu, że przepisy te nie mają w przedmiotowej sprawie zastosowania z uwagi na fakt, iż wstępny projekt planu podziału nieruchomości objętej księgą wieczystą KW PL 1Z/00045487/6 jest podziałem ewidencyjnym; c) niewłaściwe zastosowanie art. 93 ust. 3 i 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami polegającą na pominięciu okoliczności, iż wszystkie nowo tworzone działki będą miały dostęp do drogi publicznej – bądź bezpośrednio, bądź w wyniku prawidłowo dokonanego wydzielenia dróg wewnętrznych; 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na naruszeniu: a) art. 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez nienależyte dokonanie przez Sąd kontroli zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z punktu widzenia naruszenia przez ten organ przepisów postępowania, mającego wpływ na wynik sprawy, w tym w szczególności – naruszenia art. 76 § 1 w zw. z art. 77 § 1, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlegała oddaleniu. Ponieważ oparta jest na obu podstawach, to w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny został prawidłowo przyjęty lub nie został skutecznie podważony, można przystąpić do oceny stosowania przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego. W niniejszej sprawie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania nie są zasadne. Podkreślić należy, że organy dysponowały pełnym materiałem dowodowym pozwalającym na ocenę możliwości dokonania podziału przedmiotowej nieruchomości i Sąd I instancji zasadnie uznał, że stan faktyczny został prawidłowo ustalony. Organ odwoławczy nie naruszył wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów. Nawet gdyby uznał, że przedmiotowa nieruchomość stanowi dwie nieruchomości, to błąd ten nie miałby istotnego wpływu na wynik sprawy, a tylko takie naruszenia powodują konieczność wykluczenia z obrotu prawnego zaskarżonego aktu. Bezsporne bowiem jest, że nieruchomość ta składała się z dwu działek ewidencyjnych, a w wyniku proponowanego podziału mogłyby powstać kolejne działki ewidencyjne. I ten stan faktyczny nie budzi wątpliwości, on też stanowił podstawę przy dokonywaniu przez Sąd I instancji oceny legalności zaskarżonego postanowienia. Dodać przy tym należy, że wbrew twierdzeniom skarżącego, z przedstawionego do wniosku projektu podziału przedmiotowej nieruchomości jednoznacznie wynika, że przy jego sporządzaniu został uwzględniony fakt, iż nieruchomość ta składa się już z dwu działek ewidencyjnych. Z oczywistych względów miał on wpływ na kolejny ich podział. Odnośnie wykładni oraz zastosowania przepisów prawa materialnego, tj. art. 92 ust. 1, art. 93 ust. 1, 2, 2a oraz art. 93 ust. 3 i 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami to również te zarzuty nie są zasadne, gdyż Sąd I instancji dokonał prawidłowej ich wykładni i właściwie zastosował. Bezsporne w sprawie jest, że przedmiotowa nieruchomość w określonej przez obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części jest położona w terenie zabudowy zagrodowej z dopuszczeniem mieszkaniowej jednorodzinnej, użyteczności publicznej, usługowej i produkcyjnej o symbolu 5MR, a w pozostałej części w terenie rolnym o symbolu R. Przy czym z planu zagospodarowania w sposób nie budzący wątpliwości wynika jakie przeznaczenie ma dana część tej nieruchomości. Ten fakt musi być uwzględniony przy ocenie zgodności proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego. W sytuacji "mieszanego" przeznaczenia danej nieruchomości, przy jej podziale organ dokonujący oceny jego zgodności z planem miejscowym, zobligowany jest uwzględnić jego zapisy ale również przepisy powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej organy prawidłowo odnosiły się zarówno do zapisów planu miejscowego jak i właściowych przepisów ww. ustawy. Sąd I instancji w żaden sposób nie twierdził, że nie mają tutaj zastosowania określone przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, a wręcz przeciwnie odniósł się do poszczególnych jej zapisów i dokonał oceny pod kątem ich zastosowania przez organ w niniejszej sprawie. Nie można zgodzić się z prezentowanym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej poglądem sprowadzającym się do uznania, że podziału ewidencyjnego danej nieruchomości można dokonać dowolnie, nie biorąc pod uwagę m. in. faktu, że składa się ona już z kilku ewidencyjnie wydzielonych działek gruntu, bowiem nie jest to podział nieruchomości. Przy czym skarżący nie jest konsekwentny w tym poglądzie, gdyż z drugiej strony zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się m.in. do niezastosowania przez Sąd I instancji określonych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazać więc należy, że podział nieruchomości, o których mowa w art. 92, 93 i następnych ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy podziału geodezyjnego – ewidencyjnego danej nieruchomości, który to podział poprzedzać musi ewentualny podział danej nieruchomości na kilka nieruchomości. Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie prezentowane jest stanowisko, że każda z powstałych w wyniku podziału działek ewidencyjnych musi spełniać warunki określone w planie miejscowym, jeżeli taki obowiązuje, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Wynika to z funkcji powołanych przepisów, która ma zapobiegać powstawaniu stanów sprzecznych z planem miejscowym. Jak to wskazano wyżej, podział ten umożliwia bowiem dokonanie podziału cywilnego nieruchomości poprzez odłączenie konkretnych działek ewidencyjnych danej nieruchomości. Podział ma więc określone cele, nie jest celem samym w sobie i spełnia określone funkcje. Na marginesie wskazać tylko należy, że nieruchomość, o której mowa w przepisach podziałowych, jest nieruchomością gruntową. Jednakże niezależnie od prezentowanych w doktrynie licznych, czasem sprzecznych poglądów co do jej pojęcia, w przypadku powołanych przepisów podziałowych pojęcie "nieruchomości" interpretowane jest w oparciu o wykładnię systemową i funkcjonalną. Reasumując stwierdzić należy, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej ich wykładni i właściwie je zastosował. Zasadnie uznał, że proponowany podział nieruchomości, biorąc pod uwagę przeznaczenie w planie miejscowym, nie jest z nim zgodny, nawet jeżeli poszczególne projektowane działki gruntu maja dostęp do drogi publicznej. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, na mocy art. 184 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.