I SAB/Wa 419/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędziowie: WSA Marek Leszczyński WSA Przemysław Żmich Protokolant Kinga Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi N. Sp. z o. o. S.K.A. z siedzibą w W. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz skarżącego N. Sp. z o. o. S.K.A. z siedzibą w W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego. N. sp.z.o.o. S.K.A. z siedzibą w W. 10 września 2012 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta W. w związku z niezałatwieniem w terminie sprawy prowadzonej pod sygnaturą [....] o wypłatę odszkodowania przysługującej spółce za przejęcie nieruchomości położonej w W. na terenie [...] pod pas drogi publicznej oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr[...]. Spółka wskazała, że organ w swoich działaniach oraz wydawanych oświadczeniach wydaje sprzeczne informacje. Organ jednocześnie twierdzi, że spółce odszkodowanie się nie należy i nie będzie wszczynał postępowania (pismo z dnia 17 lipca 2012 r.), zarzuca nie podjęcie próby rokowań w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania (pismo z dnia 17 sierpnia 2012 r.), wreszcie informuje, że sprawę załatwi, ale w terminie do końca grudnia bieżącego roku (pismo z dnia 30 sierpnia 2012 r.). Powyższe okoliczności świadczą, że w sprawie zostały spełnione przesłanki bezczynności, gdyż Miasto W. nie załatwiło w terminie sprawy. W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. , poz. 270 dalej ppsa) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a powołanej ustawy, tj. w przypadkach niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. Wniesienie skargi na bezczynność jest przy tym uzasadnione nie tylko przypadkiem niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także przypadkiem odmowy wydania aktu o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a (decyzja, postanowienie, inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, interpretacje podatkowe), mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku. Materialnoprawną podstawę roszczeń odszkodowawczych wysuwanych przez skarżącą stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm. dalej: "u.g.n."). Zgodnie z art. 98 ust. 3 u.g.n. za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem, przy czym przepis art. 131 u.g.n. (dotyczący możliwości przyznania nieruchomości zamiennej) stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Stosownie do art. 129 ust. 5 u.g.n. w przypadku takim decyzję o odszkodowaniu wydaje starosta. W orzecznictwie wskazuje się, że z treści przepisu art. 98 ust. 3 ugn wynika, iż ustawodawca przewidział dwa odrębne tryby ustalenia odszkodowania za przejęte grunty. Pierwszy z nich polega na uzgodnieniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego z właściwym organem wysokości odszkodowania, drugi z kolei na ustaleniu odszkodowania przez starostę w drodze decyzji administracyjnej. Z konstrukcji wskazanego przepisu wnioskować można, że obydwa tryby są odmienne, a zależność pomiędzy nimi sprowadza się jedynie do tego, że wszczęcie drugiego z nich jest możliwe jedynie wtedy, gdy wysokość odszkodowania nie zostanie ustalona w wyniku uzgodnień (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 25 lipca 2006 r. II SAB/Op 3/06, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 maja 2010 r., sygn. akt II SAB/Wr 16/10). Ponadto z treść art. 98 ust. 3 ugn jednoznacznie wynika, że pierwszy z trybów ma charakter cywilnoprawny, podczas gdy ustalenie wysokości odszkodowania przez starostę następuje w trybie administracyjnym. W związku z powyższym obowiązek wypłaty odszkodowania może być zatem zrealizowany w drodze czynności cywilnoprawnych lub (jeżeli do uzgodnienia nie dojdzie) w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2002 r., sygn. akt I SA 1658/00, Lex nr 81734). Zasadnicze znaczenie dla oceny dopuszczalności wniesionej skargi na bezczynność Prezydenta W.w przedmiocie wypłaty odszkodowania ma zatem kwestia dotycząca prowadzonych pomiędzy miastem W., a spółką negocjacji dotyczących odszkodowania. Nie budzi bowiem wątpliwości Sądu, że tylko zakończenie wynikiem negatywnym procedury uzgodnieniowej, prowadzonej pomiędzy właściwymi organami gminy a stroną pozbawioną własności gruntów wydzielonych pod budowę drogi, może stanowić podstawę do władczego rozstrzygania przez organ administracji publicznej o odszkodowaniu w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n., a tym samym powstaje możliwość wniesienia skargi na bezczynność organu w tym przedmiocie. Zgodnie z normą zawartą w tym przepisie, pierwszeństwo przed administracyjnym ukształtowaniem stosunków prawnych pomiędzy byłym i obecnym właścicielem gruntu w przedmiocie zobowiązań odszkodowawczych ma tryb cywilnoprawny. To zaś, czy do wyczerpania tego trybu doszło, tj. czy mimo podejmowanych prób negocjacji zakończyły się one wynikiem negatywnym, a więc zaistniał stan "braku uzgodnienia" w rozumieniu tego przepisu, oceniane być musi w oparciu o całokształt zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych. Uzgodnienie, o którym mowa w tym przepisie, nie jest procesem sformalizowanym. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie regulują ani trybu prowadzenia uzgodnień, ani czasu ich trwania, ani formy ich zakończenia. Proces ten, sprowadzający się w istocie do wypracowywania przez zainteresowane strony, w drodze negocjacji, warunków na jakich gotowe są one zawrzeć satysfakcjonującą je umowę w sprawie wysokości odszkodowania jest pozostawiony woli samych negocjujących. O negatywnym ich wyniku można zaś mówić dopiero wówczas, gdy co najmniej jedna ze stron tego procesu nie wyraża zgody na dalsze prowadzenie rokowań. Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów, w tym m.in. z pisma z dnia 28 kwietnia 2011 r. wynika, że negocjacje nie zostały jeszcze zakończone. Za koniec negocjacji nie można bowiem uznać pisma skarżącej zawierającego sformułowanie "wnoszę o uzgodnienie wysokości odszkodowania". Poza tym w piśmie z dnia 23 maja 2011 r. skarżący wniósł o wszczęcie postępowania administracyjnego czyli sam uznał, że negocjacje takie w dalszym ciągu się toczą. Co istotne, wystąpienie do organu o podjęcie ww. negocjacji ma charakter cywilnoprawny i nie wszczyna postępowania administracyjnego. Mając na względzie przedstawioną powyżej argumentację uznać zatem należało, że skarga ta dotyczy bezczynności organu administracji publicznej w zakresie czynności cywilnoprawnej, a nie bezczynności w podjęciu aktu lub czynności administracyjnej. Zdaniem Sądu przeprowadzenia uzgodnień, o których mowa w art. 98 ust. 3 ugn, nie można kwalifikować jako czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. objętych kontrolą sądowoadministracyjną. Jedną z istotnych cech takich czynności musi być bowiem ich administracyjnoprawny charakter. Przepis ten nie dotyczy zatem każdej czynności z zakresu administracji publicznej, lecz tylko takich czynności, w których chodzi o skonkretyzowanie co do osoby uprawnienia lub obowiązku wynikającego wprost z przepisu prawa. Skarżący domaga się zaś czynności organu zmierzającej do wydania decyzji w sytuacji, gdy negocjacje nie zostały jeszcze zakończone. Natomiast czynności negocjacyjne poprzedzające jej zawarcie, nie mogą być kwalifikowane jako czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Skoro zatem skarga wniesiona w niniejszej sprawie, w myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., nie dotyczy żadnego z przypadków określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a P.p.s.a., a żaden z przepisów ustaw szczególnych nie przewiduje w tym zakresie kontroli sadów administracyjnych, uznać należało, że sąd administracyjny nie jest właściwy do orzekania w niniejszej sprawie, gdyż przedstawiony przez skarżącą spór na tym etapie ma charakter cywilnoprawny. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.