II SA/Rz 838/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi "A." spółka jawna na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie cofnięcia koncesji I. uchyla zaskarżone postanowienie w części dotyczącej przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia; II. w pozostałym zakresie skargę oddala; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej "A." spółka jawna kwotę 357 zł /słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 838/12 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Nr [...] Starosta Powiatu [...] cofnął bez odszkodowania koncesję przyznaną decyzją własną z dnia [...] marca 2010 r. dla A. Spółka jawna, dotycząca wydobycia kopaliny ze złoża "[...] dz. 104/7 i 104/10" w S. gmina [...]. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że pierwotnie decyzją z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] udzielono koncesji dla B. sp. z o.o. w P. na 10 lat na wydobywanie kruszywa naturalną metodą odkrywkową ze złoża "[...]" na części działek nr 104/7 i 104/1. Wspomnianą wyżej decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Starosta Powiatu [...] dokonał przeniesienia praw i obowiązków wynikających z tej koncesji na A. Spółka jawna. Z wnioskiem o cofnięcie koncesji A. Spółka jawna wystąpił Wójt Gminy [...], wskazując, że podmiot ten nie posiada tytułu prawnego do działki, na której wydobywane jest kruszywo – obecnie jest to działka nr 355/2. Uzasadniając cofnięcie koncesji Starosta Powiatu [...] stwierdził, że przedsiębiorca (A.) nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości, bowiem umowa dzierżawy zawarta 13.10.2008 r. na 3 lata wygasła i nie została przedłużona. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania A. sp. j., decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji z dnia [...] lutego 2012 r. i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ponownie prowadzonym postępowaniu Starosta Powiatu [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia koncesji – decyzji Starosty [...] znak [...] z dnia [...].03.2010 r. do czasu rozstrzygnięcia przez sądy powszechne postępowania w sprawie wydania nieruchomości (działki ewid. nr 355/2 w S.). W uzasadnieniu wskazano, że aktualnie "A." nie posiada umowy dzierżawy zawartej z Gminą [...] a z nieruchomości korzysta bezumownie. W piśmie z dnia 6.07.2012 r. "A." podał, że sprawa dotycząca wydania Gminie [...] działki nr 355/2 (poprzednio nr 104/7 i 104/10) została przekazana do Sądu Rejonowego [...]. W związku z powyższym stwierdzono, że w sprawie zachodzi przesłanka, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - dalej w skrócie k.p.a.), gdyż rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zażalenie na to postanowienie złożyła Gmina [...], zarzucając, że w sprawie nie zachodziły podstawy do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Tocząca się przed sądem cywilnym sprawa nie ma wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Przedmiotowe postępowanie jest prowadzone w sprawie cofnięcia koncesji, gdyż "A." nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości, na którą opiewa koncesja. Sprawa cywilna dotyczy zaś zwrotu nieruchomości z powodu wygaśnięcia tytułu prawnego, gdyż ww. Spółka nie chciała dobrowolnie opuścić zajmowanego terenu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] uchyliło w całości postanowienie organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W podstawie prawnej Kolegium powołało art. 138 § 2 w zw. z art. 144, art. 187 § 1 oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w przedmiotowym zażaleniu, organ stwierdził, że zagadnieniem wstępnym są kwestie prawne, które ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki wydania decyzji. Za zagadnienie wstępne nie można uznać poważnych wątpliwości dotyczących sprawy lecz musi to być zagadnienie wymagające rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd. Kolegium powołało się na art. 37 ust. 1 oraz art. 26 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027ze zm.), stwierdzając, że jeżeli przedsiębiorca narusza wymagania ustawy lub nie dopełnia warunków określonych w koncesji organ koncesyjny wzywa do niezwłocznego usunięcia naruszeń. Jeśli przedsiębiorca nie usunął stwierdzonych naruszeń lub nie wykonał decyzji wzywającej do ich usunięcia, organ koncesyjny może cofnąć koncesję lub ograniczyć jej zakres bez odszkodowania. Do wniosku koncesyjnego powinien być dołączony dowód istnienia prawa przysługującego wnioskodawcy do nieruchomości, w granicach której ma być wykonywana zamierzona działalność. Kolegium podniosło, że przedsiębiorca nie posiada ważnej umowy dzierżawy, zawartej z Wójtem Gminy [...] na wydobywanie kruszywa na działce nr 355/2. Obecnie toczy się tylko postępowanie sądowe o wydanie Gminie ww. nieruchomości. W związku z powyższym należy stwierdzić, że przedsiębiorca nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości a kwestia przyrzeczenia ustanowienia do niej prawa nie została należycie wyjaśniona. Sam fakt prowadzenia postępowania sądowego o wydanie rzeczy jest w ocenie Kolegium niewystarczający do zawieszenia postępowania. W konkluzji Kolegium wskazało, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest nieprawidłowe z punktu widzenia zgodności z prawem. Postępowanie wyjaśniające przeprowadzono w sposób naruszający normy procesowe, a celem naprawienia błędów proceduralnych sprawa wymaga w całości ponownego rozpoznania i uzupełnienia postępowania o wskazane uchybienia. Postanowienie to zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie A. Spółka Jawna wnosząc o jego uchylenie w całości. W uzasadnieniu wskazano, że w chwili wydawania decyzji o udzieleniu koncesji z dnia [...].03.2009 r. oraz z dnia [...].03.2010 r. obowiązywała umowa dzierżawy z dnia 13.10.2008 r., zawarta z Gminą [...] na okres do dnia 15.10.2011 r. Po upływie czasu na jaki ww. umowa została zawarta skarżący nadal był w posiadaniu nieruchomości i wydobywał na niej kruszywo. Opłacił czynsz dzierżawny za drugą połowę października 2011 r. tj. za okres, gdy umowa dzierżawy już nie obowiązywała, na podstawie faktury wystawionej przez Gminę [...]. Od listopada 2011 r. skarżąca spółka regulowała wynagrodzenie z tytułu bezumownego korzystania z nieruchomości, była także podatnikiem podatku od nieruchomości. W lutym 2012 r. Gmina [...] wystąpiła przeciw skarżącemu z pozwem o wydanie nieruchomości. Sprawa jest obecnie rozpoznawana przez Sąd Rejonowy [...] pod sygn. akt [...]. W ocenie skarżącego, dopiero po wydaniu wyroku uwzględniającego powództwo Gminy będzie można przyjąć, że skarżący nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości. W niniejszej sprawie występuje związek przyczynowy między rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym ponieważ przedmiotem niniejszego postępowania jest cofnięcie koncesji z powodu braku tytułu prawnego do nieruchomości a zagadnienie wstępne dotyczy zobowiązania skarżącego do wydania nieruchomości. Starosta [...] nie dysponuje obecnie odpowiednim materiałem, pozwalającym ocenić kwestię uprawnienia do przedmiotowej nieruchomości. Informacje w tym zakresie organ I instancji uzyska po zakończeniu postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.)) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to po stronie Sądu obowiązek zbadania, niezależnie od podnoszonych w skardze zarzutów, czy zaskarżony akt odpowiada prawu i uwzględnienie skargi, skutkujące w przypadku zaskarżenia decyzji lub postanowienia - ich uchyleniem, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo skutkujące - stwierdzeniem nieważności tej decyzji (postanowienia), jeśli zachodzą przyczyny przewidziane w art. 156 § 1 k.p.a. lub w innych przepisach. Zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego zapadło w wyniku rozpatrzenia zażalenia Gminy [...] na postanowienie Starosty Powiatu [...] o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie cofnięcia koncesji na wydobywanie kruszywa. Koncesja ta została udzielona w 2009 r. dla B. sp. z o.o., a następnie decyzją z dnia [...] marca 2010 r. przeniesiona na rzecz A. Spółka jawna w oparciu o przepisy wówczas obowiązującej ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz. U. z 2005 r., Nr 228, poz. 1947, ze zm.). Zgodnie z art. 205 ust. 1 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 163, poz. 981, ze zm.) koncesje udzielone na podstawie dotychczasowych przepisów stają się koncesjami w rozumieniu ustawy, a zatem przepisy z 2011 r. są właściwe również w sprawie cofnięcia koncesji . Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uznając za błędny pogląd organu I instancji, że toczące się przed sądem powszechnym postępowanie o wydanie Gminie [...] nieruchomości objętej przedmiotową koncesją stanowi przesłankę zawieszenia postępowania w sprawie cofnięcia koncesji, podczas gdy tak przesłanka nie występuje, powołało się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia na art. 37 ust. 1 i 2 oraz art. 26 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027, ze zm.). Kolegium przytoczyło jednak treść art. 37 ust. 1 i 2 oraz art. 26 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze z 2011 r. Pierwszy z ostatnio wymienionych przepisów stanowi, że jeżeli przedsiębiorca narusza wymagania ustawy, w szczególności dotyczące ochrony środowiska lub racjonalnej gospodarki złożem, albo nie wypełnia warunków określonych w koncesji, w tym nie podejmuje określonej nią działalności albo trwale zaprzestaje jej wykonywania, organ koncesyjny wzywa do niezwłocznego usunięcia naruszeń. Organ koncesyjny może, w drodze decyzji, określić termin i sposób usunięcia stwierdzonych naruszeń (ust. 1). Jeżeli przedsiębiorca nie usunął stwierdzonych naruszeń lub nie wykonał decyzji, o której mowa w ust. 1, organ koncesyjny może cofnąć koncesję lub ograniczyć jej zakres, bez odszkodowania (ust. 2). Art. 26 ust. 2 wymienia natomiast dokumenty niezbędne do dołączenia do wniosku o udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż, w tym dowód istnienia prawa przysługującego wnioskodawcy do nieruchomości gruntowej, w granicach której ma być wykonywana zamierzona działalność w zakresie wydobywania kopaliny metodą odkrywkową, lub dowód przyrzeczenia jego ustanowienia. Niewątpliwie zacytowane przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze mogą być podstawą ewentualnego cofnięcia koncesji. Organ przywołał je zatem prawidłowo, błędnie natomiast określił, że są to przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Ta omyłka nie miała jednak w ocenie Sądu istotnego znaczenia, stąd też nie zaważyła na ocenie legalności zaskarżonego postanowienia. Sąd podziela bowiem stanowisko organu w kluczowej dla sprawy kwestii braku przesłanki zawieszenia postępowania. Jak wynika z powołanych wyżej przepisów, istotnym w sprawie udzielonej koncesji na wydobywanie kopaliny na określonej nieruchomości gruntowej jest istnienie prawa przysługującego przedsiębiorcy do tej nieruchomości. Tymczasem toczące się przed sądem powszechnym postępowanie dotyczy nie ustalenia prawa, ale wydania rzeczy, a ze stosownym powództwem windykacyjnym wystąpił właściciel nieruchomości – Gmina [...]. Sprawa będąca przedmiotem rozpoznania przez sąd powszechny nie stanowi zatem zagadnienia wstępnego, od którego rozstrzygnięcia zależy wydanie decyzji w przedmiocie cofnięcia koncesji. Tym samym prawidłowe jest stanowisko, że postanowienie Starosty Powiatu [...] zapadło z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., który nakazuje organowi zawieszenie postępowania z urzędu, gdy wyłoni się kwestia prejudycjalna będąca przedmiotem rozpoznania przez inny organ lub sąd. W ocenie Sądu wadliwe jest jednak przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 144 k.p.a. do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Rodzaje rozstrzygnięć organu odwoławczego wymienia natomiast art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. Są to : 1) utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, 2) uchylenie tej decyzji w całości lub w części i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy lub też uchylenie tej decyzji i umorzenie postępowania I instancji, 3) umorzenie postępowania odwoławczego. W art. 138 § 2 k.p.a. ustawodawca przewidział wydanie decyzji kasacyjnej. Przepis ten, w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18, ze zm.) stanowi, że "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres spraw ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Ten właśnie przepis był podstawą wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Uzasadniając wydanie postanowienia o charakterze kasacyjnym Kolegium powołało wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23.11.1994 r., III ARN 55/94 dotyczący oceny dowodów, jak również wskazało na przepisy dotyczące zbierania i oceny materiału dowodowego sprawy – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Następnie stwierdziło, że "rozstrzygnięcie organu I instancji jest nieprawidłowe z punktu widzenia zgodności z prawem. Postępowanie wyjaśniające przeprowadzono w sposób naruszający normy procesowe. Celem naprawienia błędów proceduralnych sprawa wymaga w całości ponownego rozpoznania i uzupełnienia postępowania o wskazane uchybienia". Kolegium nie wskazało przy tym jakich czynności organ I instancji winien dokonać. Należy podkreślić, że istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z wprowadzoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest ponowne rozpoznanie i rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie ogranicza się więc do badania zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu i kontroli rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, ale ma obowiązek ocenić we własnym zakresie stan faktyczny i rozstrzygnąć sprawę. W rozpoznawanej sprawie organ II instancji dokonał takiej oceny w sposób prawidłowy, na co Sąd zwrócił uwagę wcześniej, niemniej jednak wadliwie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, w sytuacji, gdy okoliczności faktyczne zostały wyjaśnione i były bezsporne. Podkreślenia wymaga też, że art. 138 w myśl art. 144 k.p.a. winien być stosowany "odpowiednio". "Odpowiednie" stosowanie oznacza dopasowanie treści tego przepisu do każdego indywidualnego przypadku rozpatrywania zażalenia. W rozpoznawanej sprawie, gdzie postanowienie organu I instancji orzekało o zawieszeniu postępowania z urzędu, stwierdzenie, że nie zaistniała przesłanka zawieszenia postępowania z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uprawniała organ odwoławczy jedynie do jego uchylenia. Uznając zatem, że zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem przepisów postępowania – art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, w pozostałej zaś części skargę oddalił. Z uwagi na charakter zaskarżonego postanowienia, które nie przyznaje żadnych praw i obowiązków, zbędne było określenie czy i w jakim zakresie nie może być ono wykonane (art. 152 P.p.s.a.). O kosztach Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a., uwzględniając w tym zakresie wniosek złożony na rozprawie.