I OSK 573/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maciej Dybowski, Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.), Sędzia del. WSA Marian Wolanin, Protokolant asystent sędziego Anna Dziosa-Płudowska, po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Po 891/12 w sprawie ze skargi R. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Po 891/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi R. Ł. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2012 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia [...] kwietnia 2012 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Burmistrz Miasta i Gminy W. odmówił przyznania Renacie Ł. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem S. Ł. Organ wskazał, iż S. Ł. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jednak pozostaje on w związku małżeńskim z wnioskodawczynią. W tej sytuacji organ stwierdził, iż nie zostały spełnione warunki z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego – zachodzą przesłanki wykluczające uzyskanie świadczenia z art. 17 ust. 5 pkt 2 wymienionej ustawy, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że z dniem 14 października 2011 r. weszła w życie ustawa z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2011, Nr 205, poz. 1212), która zmieniała między innymi przepisy dotyczące świadczenia pielęgnacyjnego. W myśl art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W tej sytuacji organ I instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt ustawy o świadczeniach rodzinnych i prawidłowo ustalił, iż R. Ł. nie jest uprawniona do uzyskania dochodzonego świadczenia. S. Ł. pozostaje z wnioskodawczynią w związku małżeńskim co stanowi negatywną przesłankę do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Skargę na powyższą decyzję złożyła R. Ł.. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2011, Nr 205, poz. 1212) sprawy o świadczenia rodzinne, do których prawo powstało przed dniem wejścia jej w życie, podlegają rozpatrzeniu na zasadach i w trybie określonym w przepisach dotychczasowych. Powołana ustawa zmieniająca weszła w życie w dniu 14 października 2011 r., zaś wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżąca złożyła w dniu 16 lutego 2012 r. Kolegium prawidłowo uznało więc, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie znalazły zmienione przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych – w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2011, Nr 205, poz. 1212). Jednakże w ocenie Sądu wykładnia art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 13 października 2011 r., a zwłaszcza argumentacja na rzecz dalszego jej stosowania, ma znaczenie wobec zmienionych przepisów. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 13 października 2011 r. stanowił, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki "pozostaje w związku małżeńskim". Ustawą zmieniającą przepis ten doprecyzowano w ten sposób, że w stanie prawnym obowiązującym od dnia 14 października 2011 r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki "pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności". Zgodnie z wcześniejszym brzmieniem art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługiwało osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.), ciążył obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Powyższa regulacja została opatrzona zastrzeżeniem, że osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1 (art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych). Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, gdy zachodzi jedna z przyczyn określonych w art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w szczególności jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu sprzed nowelizacji). W ówcześnie obowiązującym stanie prawnym w orzecznictwie sądów administracyjnych dominowało stanowisko, w myśl którego konieczna jest prokonstytucyjna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, która prowadzi do wniosku, że przewidziane w tym przepisie wyłączenie uprawnienia do świadczenie pielęgnacyjnego nie znajduje zastosowania w przypadku złożenia wniosku o przyznanie takiego świadczenia przez współmałżonka na drugiego z małżonków, jak również w przypadku złożenia wniosku przez osobę należącą do kręgu osób wskazanych w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z tym stanowiskiem okoliczność, że osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne sprawuje opiekę nad własnym małżonkiem nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania tego świadczenia. Trafnie wskazywano na konieczność przypisywania w takim przypadku pierwszeństwa wykładni celowościowej i systemowej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, przed jego wykładnią językową. Wykładnia ta służyła ochronie wartości konstytucyjnych – do jakich art. 18 Konstytucji RP zalicza małżeństwo jako związek kobiety i mężczyzny, rodzinę, macierzyństwo i rodzicielstwo – a także była zgodna z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego (zwłaszcza wyrok TK z 18.07.2008 r., P 27/07, OTK-A 2008, nr 6 poz. 107 oraz postanowienie TK z 01.06.2010 r., P 38/09, OTK-A 2010, nr 5, poz. 53). Przytoczone stanowisko judykatury ukształtowało się na gruncie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu sprzed zmiany dokonanej ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2011, Nr 205, poz. 1212) . Sąd stwierdził jednak, że również znowelizowanej treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie można odczytywać w oderwaniu od wymogu stosowania wykładni zapewniającej zgodność regulacji ustawowej z zasadami konstytucyjnymi, z analogicznych jak dotychczas względów. Dlatego również przy zmienionym stanie prawnym organy powinny stosować prokonstytucyjną wykładnię przepisów prawa. W świetle wyżej opisanej prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych Sąd jako wadliwe uznał stanowisko organów administracji, że pozostawanie w związku małżeńskim jest okolicznością uniemożliwiającą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na osobę w nim pozostającą, która wymaga opieki, w sytuacji kiedy współmałżonek nie jest zaliczony do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: • art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w związku z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje współmałżonkowi, jeżeli jego małżonek, który jest osobą wymagającą opieki, pozostaje w związku małżeńskim, w sytuacji, kiedy współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: • art. 145 § 1 pkt 1 a) p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu, pomimo braku podstaw do stwierdzenia naruszenia przez organ jakiegokolwiek przepisu prawa materialnego, jak i procesowego, • art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez to, że Sąd I instancji nie zbadał w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia – co miało istotny wpływ na wynik sprawy i ostateczny kształt orzeczenia Sądu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że osoba będąca w związku małżeńskim, która złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego do dnia 13 października 2011 r. mogła, w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. (sygn. P 27/07) odnoszącego się do przepisów obowiązujących właśnie do tego dnia, wnioskowane świadczenie otrzymać. Wobec tego, że skarżący złożył wniosek w dniu 9 listopada 2011 r. sprawa niniejsza podlega rozpatrzeniu na podstawie przepisów obowiązujących od dnia 14 października 2011 r. W ocenie Kolegium celem prawodawcy, mającego wiedzę na temat treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 18 lipca 2008 r. było dokonanie takiej zmiany art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy, która uniemożliwia współmałżonkowi nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na małżonka będącego osobą wymagającą opieki, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wobec powyższego, Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni ww. przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych. W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia w związku z czym podlegała oddaleniu. W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się do wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, dalej ustawy. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z kolei stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy, świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Mając na uwadze treść przytoczonych wyżej przepisów, nie można podzielić poglądu skarżącego kasacyjnie, co do nieprawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji ich wykładni. Stanowisko zaprezentowane w skardze kasacyjnej prowadzi bowiem do sytuacji, w której jedynie osoba niepełnosprawna w znacznym stopniu (jeden ze współmałżonków), a więc sama wymagająca pomocy, mogłaby zapewnić stałą lub długotrwałą opiekę drugiej osobie - również niepełnosprawnej w znacznym stopniu - to jest drugiemu współmałżonkowi. Z kolei jeden ze współmałżonków nie legitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a więc ten, który nie wymaga opieki, nie mógłby podjąć się opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem wymagającym stałej lub długotrwałej pomocy. Zakładając więc racjonalność ustawodawcy, taka wykładnia powyższych przepisów, nie zasługuje na aprobatę, nawet przy uwzględnieniu okoliczności, że na skutek powoływanego wyżej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, dokonano nowelizacji omawianej regulacji prawnej w taki sposób, że w dalszym ciągu brzmienie odnośnych przepisów, nie zagwarantowano przyznania świadczenia pielęgnacyjnego współmałżonkowi. Wskazać należy, że podstawą prawną dla osoby pozostającej w związku małżeńskim do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, należnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym w znacznym stopniu współmałżonkiem jest art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy. Okoliczność bowiem, że obowiązki małżeńskie są w szczególny sposób regulowane przez prawo nie oznacza, że pomiędzy współmałżonkami nie występuje obowiązek o charakterze alimentacyjnym. Zgodnie z art. 27 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r., poz. 788), dalej k.r.o., oboje małżonkowie obowiązani są, każdy według swych sił oraz swych możliwości zarobkowych i majątkowych, przyczyniać się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli (...). Ponadto, w myśl art. 23 k.r.o. są oni obowiązani do wspólnego pożycia, wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli. Analiza powyższych przepisów wskazuje zatem, że więź, która łączy współmałżonków jest wielopłaszczyznowa i obejmuje nie tylko samych małżonków, ale i całą, założoną przez nich rodzinę. Z tego powodu prawa i obowiązki małżonków zostały uregulowane prawnie w sposób odrębny i jednocześnie szczególny. Powyższe nie zmienia jednak faktu, że wśród obowiązków małżeńskich istnieje obowiązek wzajemnej alimentacji (przyczynianie się do zaspokajania wzajemnych potrzeb, wzajemna pomoc i współdziałanie dla m. in. wzajemnego dobra). Obowiązek ten wynika z przywołanych wyżej przepisów, tj. art. 23 i 27 k.r.o. i sprowadza się również do obowiązku opieki na chorym czy niepełnosprawnym małżonkiem. Nie można zatem przyjąć, że kwestię obowiązku alimentacyjnego należy wyłącznie rozpatrywać w kontekście art. 128 i n. k.r.o. W tej sytuacji nie można uznać, że ustawa o świadczeniach rodzinnych, posługując się - w art. 17 ust. 1 pkt 2 – pojęciem "innych osób, na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności", nie dotyczy współmałżonków. Za trafnością tego stanowiska przemawia m.in. fakt, że nawet teoretycznie przyjmując pogląd, iż w myśl art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy, świadczenie rodzinne przysługiwałoby małżonkowi z tytułu sprawowania opieki nad współmałżonkiem, ale tylko w sytuacji, w której oboje małżonkowie są osobami legitymującymi się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to poza art. 17 ust. 1 pkt 2 omawianej ustawy (który posługuje się pojęciem "osoby na której ciąży obowiązek alimentacyjny"), brak byłoby przepisu, który mógłby stanowić podstawę do przyznania, w takiej sytuacji, świadczenia wnioskodawcy. W konsekwencji prowadzi to do wniosku, że art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy ma w pełni zastosowanie do (będącego osobą sprawną) małżonka, ubiegającego się o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu opieki nad współmałżonkiem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy powinien być zatem rozumiany w ten sposób, że normuje on przypadki, gdy o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną, pozostającą w związku małżeńskim ubiega się osoba spełniająca kryteria wskazane w ust. 1 (lub w ust. 1a), niebędąca małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1196/12 oraz wyrok NSA z dnia 13 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1526/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powyższego należy uznać, że powołane w skardze kasacyjnej zarzuty są niezasadne. Sąd I instancji w sposób prawidłowy dokonał bowiem - w zakresie swej właściwości - oceny zgodności z prawem zaskarżonych decyzji. Zasadnie również dostrzegł, iż zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem w/w przepisów prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy. Ich nieprawidłowa wykładnia przesądzała bowiem o tym, czy wnioskodawca jest uprawniony do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym małżonkiem, a to stanowiło istotę rozpoznawanej sprawy. Sąd I instancji w sposób zrozumiały wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy uwzględnić dokonaną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wykładnię w/w przepisów prawa materialnego, co na gruncie zaistniałego stanu sprawy należało uznać za wystarczające. W konsekwencji, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.