II SA/Gd 569/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Joanna Mierzejewska po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2012 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M.L I R.L. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 sierpnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę oddala skargę. Postanowieniem z 21 sierpnia 2012 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 5 kwietnia 2012 r. i zawiesił postępowanie administracyjne organu I instancji wszczęte w sprawie budynku mieszkalnego usytuowanego na działce [...] i [...] w miejscowości S. gmina S. – do czasu rozpatrzenia przez Wójta Gminy wniosku J. L. i M. L. z 19 marca 2012 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym: T. L. na podstawie decyzji z 18 kwietnia 1977 r. o pozwoleniu na budowę zrealizowała we wsi S., gmina S. na działkach [...] trzy kurniki. Następnie w latach 80 tych XX wieku do istniejącego już kurnika została dobudowana bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę część mieszkalna o wymiarach 9,51 m x 6,4 m, Dobudowany obiekt jest budynkiem piętrowym o konstrukcji murowanej. Inwestorem był R. L. - ojciec M. L. Obecnie budynek ten pełni funkcję mieszkalną i stanowi własność J. i M. L. Natomiast działka nr [...] jest własnością M. i R. L., którzy wnieśli o wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego budynku, a działka nr [...] stanowi współwłasność: A. L., M. i R. L., M. L. oraz R. L. Brak jest obecnie planu zagospodarowania przestrzennego terenu dla przedmiotowych działek, zatem ustalenie warunków zabudowy dla istniejącego budynku mieszkalnego ma kluczowe znaczenie dla wyniku toczącego się postępowania w sprawie legalizacji inwestycji. W dniu 3 czerwca 2011 r. M. L. wystąpił z wnioskiem do Wójta Gminy o wydanie warunków zabudowy dotyczących legalizacji budynku mieszkalno-socjalnego z częścią gospodarczą na działkach nr [...] i nr [...] we wsi S., gmina S. Organ I instancji zgodnie z obowiązującym orzecznictwem związanym z pojęciem "zagadnienie wstępne" o jakim mowa w przepisie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., postanowieniem z 1 lipca 2011 r. zawiesił przedmiotowe postępowanie administracyjne do czasu rozpatrzenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy przez Wójta Gminy. Wójt Gminy ostateczną decyzją z 3 października 2011 r. odmówił ustalenia takich warunków W uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, że przedmiotowa inwestycja nie spełnia warunku art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717 ze zm.), ponieważ teren nie ma dostępu do drogi publicznej. W uzasadnieniu organ podał, że aktualnie przed Sądem Rejonowym toczy się postępowanie dotyczące ustanowienia drogi koniecznej dla działki nr [...]. Wobec powyższego, do czasu ustanowienia tej drogi działki nr [...] nie maja dostępu do drogi publicznej. PINB uznał, że ustała przyczyna zawieszenia postępowania w przedmiotowej sprawie i podjął postępowanie administracyjne zawieszone postanowieniem z 1 lipca 2011 r. W dniu 20 marca 2012 r. M. L. złożył ponowny wniosek do Wójta Gminy o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego obiektu budowlanego. Postępowanie to zostało zawieszone w dniu 6 lipca 2012 r. do czasu rozstrzygnięcia przez sąd powszechny kwestii drogi koniecznej. J. i M. L. 13 marca 2012 r. wystąpili do PINB z wnioskiem o zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu wydania ponownie przez Wójta Gminy decyzji o warunkach zabudowy w celu legalizacji omawianego budynku. Wskazali, że w chwili obecnej wydanie warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego nie jest możliwe z uwagi na toczące się postępowanie dotyczące służebności drogi koniecznej przed SR pod sygn. akt I Ns 106/10. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 5 kwietnia 2012 r. odmówił ponownego zawieszenia postępowania i podniósł, że kwestia dotycząca wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego budynku została już rozpatrzona ostateczną decyzją Wójta Gminy z 3 października 2011 r., w związku z czym brak jest podstaw do ponownego zawieszenia postępowania administracyjnego. Właściciele obiektu nie złożyli odwołania od decyzji Wójta, co świadczy to o tym, że zgodzili się rozstrzygnięciem tej decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli J. i M. L. wnosząc o jego uchylenie i zawieszenie postępowania. W zażaleniu wskazali, że zainicjowali postępowanie przed sądem powszechnym odnośnie ustanowienia drogi koniecznej celem uzyskania dostępu do drogi publicznej oraz o stwierdzenie zasiedzenia części działki [...]. Dopiero uzyskanie pozytywnych rozstrzygnięć sądu w tych sprawach umożliwi ustalenie warunków zabudowy dla samowolnej inwestycji oraz jej późniejszą legalizację. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 21 sierpnia 2012 r. uchylił w całości zaskarżone postanowienie i zawiesił postępowanie administracyjne organu I instancji do czasu rozpatrzenia przez Wójta Gminy wniosku J. i M. L. z 19 marca 2012 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla działek [...]. W uzasadnieniu powołał się na przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozpatrzenia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. M. i R. L. złożyli skargę zażalenie na to postanowienie, zarzucając naruszenie przepisów art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że ponowny wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest zagadnieniem wstępnym, a także naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia jakichkolwiek rozważań prawnych i nietrafne przytoczenie orzecznictwa. Wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia ze wskazaniem potrzeby umorzenia postępowania wywołanego zażaleniem J. i M. L. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Uczestnicy postępowania M. i R. L. w piśmie z dnia 20 listopada 2012 r. dodatkowo podnieśli zarzut przekroczenia przez organ odwoławczy uprawnień poprzez wydanie postanowienia reformatoryjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a zawarte w skardze zarzuty nie doprowadziły do podważenia legalności kontrolowanego aktu administracyjnego. W punkcie wyjścia rozważań należy stwierdzić, że postępowanie administracyjne mające na celu ocenę legalności wykonanych robót budowlanych związanych z realizacją budynku mieszkalnego na działkach nr [...] w miejscowości S. zostało wszczęte przez organ nadzoru wskutek zawiadomienia skarżących. Skarżący są właścicielami kurnika (wybudowanego legalnie), do którego został w latach 80-tych dobudowany budynek mieszkalny, pełniący w chwili obecnej funkcję mieszkalno-socjalną. Na realizację tego budynku nie zostało wydane pozwolenie na budowę. Zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej Prawo budowlane z 1994 r.) w stosunku do obiektów budowlanych wybudowanych przed dniem 1 stycznia 1995 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę stosuje się przepisy dotychczasowe, w tym przypadku art. 37, 40 i 42 Prawa budowlanego z 1974 r. W przepisie art. 37 ust. 1 prawa budowlanego z 1974 r. jest mowa o wybudowaniu obiektu niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy. Zwrot "obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przewidziany pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę" - sformułowany w czasie teraźniejszym – pozwala na postawienie tezy, iż skutki samowoli budowlanej na gruncie art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974 r. oceniać należy w świetle przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązującym w dacie wydania decyzji. Należy podkreślić, że inną kwestią jest ocena, czy obiekt budowlany wymaga pozwolenia na budowę (tu decyduje prawo budowlane obowiązujące w czasie budowy), a inną kwestia ocena zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym. Organy administracji publicznej orzekając w przedmiocie samowoli budowlanej popełnionej w warunkach, o jakich mowa w art. 103 ust. 2 prawa budowlanego z 1994 r., winny mieć na uwadze zgodność budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w dacie wydania decyzji a w razie braku planu z ostateczną decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. W warunkach braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym została zrealizowana przedmiotowa inwestycja, jej ocena w aspekcie zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym winna nastąpić w świetle ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Powyższej wykładni art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974 r. nie przeczy art. 103 ust. 2 prawa budowlanego z 1994 r., nakazujący stosować przepisy dotychczasowe, albowiem przez przepisy dotychczasowe w rozumieniu tego przepisu należy rozumieć dotychczasowe przepisy prawa budowlanego, nie zaś przepisy o planowaniu przestrzennym (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 3 lutego 2010 r., I OSK 234/09, LEX nr 597505). W związku z powyższym organ odwoławczy zasadnie uznał za konieczne zawieszenie postępowania, skoro bowiem dla przedmiotowej inwestycji wymagana jest decyzja o warunkach zabudowy, to jej wydanie stanowi zagadnienie wstępne. W świetle regulacji przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a postępowanie administracyjne podlega zawieszeniu, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez pojęcie zagadnienia wstępnego rozumie się sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem innej kwestii merytorycznej. Z uwagi na okoliczność, że zawieszenie postępowania jest instytucją tamującą jego bieg i opóźniającą merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, nie należy przy interpretacji art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stosować wykładni rozszerzającej (B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LexisNexis 2011 r., s. 377-378, nb 8). Innymi słowy, zagadnienie wstępne jest kwestią materialnoprawną pojawiającą się w toku sprawy administracyjnej, która uniemożliwia - bez uprzedniego jej rozstrzygnięcia - załatwienie istoty sprawy administracyjnej (wyrok NSA z: 07.10.2010 r., II OSK 1543/09, Lex nr 746624: 02.12.2010 r., II GSK 1028/09, Lex nr 746031). W błędzie pozostają skarżący, jakoby funkcjonowanie w obrocie prawnym ostatecznej negatywnej decyzji o warunkach zabudowy i toczenie się kolejnego postępowania o ustalenie tych warunków dla tożsamej inwestycji wykluczało możliwość zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie. Istotna jest jedynie okoliczność, czy wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie warunków zabudowy ma wpływ na wydanie decyzji w kwestii samowoli budowlanej. Taki związek bezsprzecznie istnieje. Odpowiadając na zarzut podniesiony w piśmie procesowym jakoby organ odwoławczy nie posiadał uprawnienia do reformatoryjnego rozstrzygnięcia wskazać należy, że przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przyznaje mu takie uprawnienie, a zasada dwuinstancyjności wyrażona w art. 15 k.p.a. wymaga, aby organ odwoławczy ponownie merytorycznie rozstrzygnął sprawę. która przed nim zawisła wskutek wniesienia środka odwoławczego. Organ odwoławczy w pełni zastosował się do obowiązujących go przepisów postępowania i wydał zgodne z prawem rozstrzygnięcie. Przepisy te zgodnie z art. 144 P.p.s.a stosuje się do zażaleń. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 P.p.s.a.oddalił skargę jako niezasadną