I OSK 956/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia NSA del. Janusz Furmanek (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 776/12 w sprawie ze skargi Miasta W. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] lutego 2012 r. n [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Prezydenta W. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] lutego 2012 r. (Nr [...]) w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne: Umową z dnia [...] kwietnia 1973 r., zawartą w akcie notarialnym [...], F. M., J. M. i P. M. sprzedali Skarbowi Państwa - Miejskiemu Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji nieruchomość położoną w W., ówcześnie w Dzielnicy M., przy ul. W., stanowiącą dawną działkę ewidencyjną nr [...] w obrębie [...]. Nieruchomość licząca [...] ha przeznaczona była pod budowę magistrali wodociągowej, stosownie do decyzji o lokalizacji inwestycji nr [...], wydanej dnia [...] lipca 1972 r. przez Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W. W § 2 i § 11 umowy wprost powołano art. 6 i art. 45 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm.) [dalej: ustawa wywłaszczeniowa]. Tytuł prawny poprzednich właścicieli wynikał z nabycia nieruchomości przez W. M. w drodze umowy o dział spadku z dnia [...] czerwca 1937 r. (akt notarialny nr [...]), a następnie ze stwierdzenia nabycia spadku po W. M. Podaniem z dnia [..] października 2006 r. M. O., J. L., W. M., H. M., M. M., G. W., A. K., A. K., H. K., M. J., M. B., wnieśli o zwrot nieruchomości o pow. [...] m2, położonej w W., przy ul. W.. Podnieśli, że pod realizację magistrali wodociągowej wykorzystano jedynie część nieruchomości. Pozostała część gruntu stanowi dzisiaj niezagospodarowany obszar. Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w W., które było inwestorem planowanego na działce nr [...] wodociągu w przyszłości nie planuje tam żadnej realizacji. Dnia [...] października 2011 r. wniosek zwrotowy poparli Z.W. i B. L. Prezydent W. ustalił, że nieruchomości nabytej na warunkach wywłaszczenia odpowiadają obecnie działki ewidencyjne: nr [...] z obrębu [...] oraz działki z obrębu [...], oznaczone nr [...]. Do W. należy m.in. skomunalizowana działka nr [...] z obrębu [...]. Postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. Prezydent W. wyłączył się od rozpoznania części wniosku zwrotowego, dotyczącego działki nr [...] z obrębu [...]. Wojewoda Ma., postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. wyznaczył Starostę W. do załatwienia części wniosku o zwrot, dotyczącego tej części nieruchomości, która należy do W., w tym działki nr [...] z obrębu [...]. Dnia [...] listopada 2011 r. decyzją nr [...] Starosta W. zwrócił część nieruchomości, położonej w W. przy ul. W., liczącą [...]ha, aktualnie oznaczoną jako działka nr [...] w obrębie [...]. Beneficjentów zwrotu zobowiązano do wpłacenia na rzecz W. kwoty [...] zł jako zwaloryzowanej sumy odszkodowania. Zdaniem organu I instancji, na przedmiotowej części nieruchomości nie zrealizowano celu wywłaszczenia. Chociaż budowę magistrali wodociągowej w ul. B. sfinalizowano, to inwestycja ominęła obecną działkę nr [...], koncentrując się w całości na aktualnej działce nr [...]. Dokumentacja powykonawcza, usytuowanie urządzeń przesyłowych i tzw. pasa eksploatacyjnego, niezbędnego do konserwacji magistrali wodociągowej, nie dotyczą działki nr [...]. Aktualny stan nieruchomości, zobrazowany protokołem z oględzin, potwierdza brak przeszkód do zwrotu tej części wnioskowanej nieruchomości. Od decyzji orzekającej zwrot działki oznaczonej nr [...] odwołanie wniósł Prezydent W.. Zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 k.p.a. oraz art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) [dalej: ustawa o gospodarce nieruchomościami]. Odwołujący podkreślił, że nabycie wywłaszczeniowe nieprzypadkowo objęło całą nieruchomość ([...]m2), gdyż na całej działce miała być realizowana inwestycja. Do maja 1974 r. budowę magistrali wodociągowej zakończono, co właśnie zmusiło MPWiK do wnioskowania o przejęcie także aktualnej działki nr [...], aby uniknąć następczej zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Wniosek o przejęcie dotyczył całej nieruchomości, w tym działki nr [...] z obrębu [...], na której bezspornie osiągnięto cel wywłaszczenia. Konieczność przejęcia terenu nie oznacza, że celu częściowo nie zrealizowano (na działce nr [...]). Przeciwnie, cel osiągnięto na całej nieruchomości, a tylko MPWiK nie planowało już dalszych inwestycji, co mogło grozić utratą przez podmiot publiczny całej zainwestowanej działki. Późniejszy podział całkowicie wykorzystanej nieruchomości na odrębne działki nie niweczy uprzedniej pełnej realizacji celu nabycia. Stąd nieuzasadnione było rozdzielenie postępowania i odrębne orzekanie o obecnych działkach ewidencyjnych. Zdaniem Prezydenta. W. należało jednolicie odmówić zwrotu całej nieruchomości objętej wnioskiem złożonym dopiero w 2006 r. Wojewoda M decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty W. z dnia [...] listopada 2011 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że podziela rozstrzygnięcie i uzasadnienie decyzji Starosty W., w części dotyczącej działki nr [...] wskazując, iż nieruchomość stała się zbędna na cel nabycia wywłaszczeniowego. Dowodzi tego przestrzenne usytuowanie magistrali wodociągowej i przebieg tzw. pasa konserwacyjnego poza wnioskowaną działką, a pośrednio również wynik oględzin, wykluczający urządzenia infrastruktury technicznej na zwracanej części nieruchomości. Wojewoda M. uznał za prawidłowe zastosowanie w sprawie art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, skoro wnioskowana część nieruchomości stała się zbędna na cel nabycia wywłaszczeniowego, zważywszy brak terminowego i kierunkowego zagospodarowania obecnej działki nr [...]. Bezspornie bowiem celem nabycia wywłaszczeniowego była budowa magistrali wodociągowej w ulicy B. Ewidentnie przeznaczenie nieruchomości terminowo osiągnięto. Jednakże celu sprzedaży wywłaszczeniowej nie zrealizowano jednolicie na całej nieruchomości, na co wskazuje jednoznacznie właśnie brak przebiegu magistrali wodociągowej przez aktualną działkę nr [...]. Wojewoda stwierdził, że magistralę wodociągową zbudowano na działce nr [...], natomiast inwestycja ta nie dotyczy części wnioskowanej nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [....]. Dowodzi tego pismo Urzędu W. Biura Gospodarki Nieruchomościami z dnia [...] sierpnia 2009 r. Plan sytuacyjny przebiegu magistrali wodociągowej w ul. B. potwierdza, brak posadowienia urządzenia, czy koniecznej infrastruktury na wnioskowanej działce nr [...] - ówcześnie W. nr [...]. Pismem z dnia [...] października 2009 r. Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w W. SA zapewniło, że ewentualny pas konserwacyjny, gwarantujący dostęp do magistrali wodociągowej wynosi tylko 3 m., zaś ograniczenia w zabudowie sięgają 5 m. od krawędzi magistrali wodociągowej. Zakres oddziaływania magistrali wodociągowej nie obejmuje zatem działki nr [...]. Organ odwoławczy podkreślił również, że na działce nr [...] nie ustanowiono użytkowania, służebności, czy dzierżawy, choćby pośrednio świadczących o konieczności dostępu MPWiK S.A. do tej części nieruchomości, związanej z jej zainwestowaniem. Kompleksowe wytyczne urbanistyczne do lokalizacji magistrali wodociągowej w ul. B. na odcinku od ul. R. do ul. P. wiązały przestrzennie i czasowo budowę magistrali wodociągowej z planowaną realizacją jezdni wraz z torowiskiem tramwajowym. Magistrala wodociągowa miała być projektowana w oparciu o trasy geodezyjne ulic w uzgodnieniu z Zarządem Dróg i Mostów oraz Miejskimi Zakładami Komunikacyjnymi, które były ówczesnymi inwestorami dla budowy ulic i tramwaju. Projektowanego stanu i sprzężenia inwestycji drogowych z celem nabycia wywłaszczeniowego nie osiągnięto na działce nr [...], lecz na działkach nr [...]. Wynika to z ostatecznej decyzji z dnia [...] września 2010 r. Prezydenta W. oraz pism T. sp. z o. o. z dnia [...] marca 2008 r. i dnia [...] maja 2009 r. Dalej organ odwoławczy podniósł, że z protokołu oględzin oraz załączonych fotografii, sporządzonych dnia [...] kwietnia 2011 r. wynika, że działka stanowi teren zielony (pomiędzy ul. W., a linią tramwajową) oraz asfaltowy chodnik - pozostałość wjazdu na dawną posesję W. Brak tu zatem ulicy i torowiska, które miały być powiązane przestrzennie z inwestycją budowy magistrali wodociągowej. Podobny stan obrazują fotografie załączone do operatu szacunkowego oraz obserwacja biegłego, że chodzi o grunt niezabudowany, teren zielony, zaś na przedmiotowej części wywłaszczonej nieruchomości nie poczyniono nakładów, które zwiększyłyby bądź zmniejszyły wartość działki. Usytuowanie magistrali dowodzi – zdaniem organu II instancji – że część nieruchomości okazała się zbędna do budowy, skoro pozostaje wolna od urządzenia jego jakiejkolwiek infrastruktury technicznej, czy choćby prawnej (np. pasa konserwacyjnego). Także w odpowiedzi MPWiK w W. udzielonej dnia [...] kwietnia 1993 r. wskazano, że po zakończeniu budowy magistrali teren stał się zbędny dla celów, które stanowiły podstawę jego nabycia i został przekazany do Urzędu Dzielnicowego W. Opisany stan i ograniczenia nie objęły obecnej działki nr [...]. Wojewoda uznał też, że słusznie organ I instancji przyjął za podstawę rozliczeń operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego A. S. Opinia z dnia [...] sierpnia 2011 r. jest nadal aktualna. Przyjęte podejście porównawcze i metoda korygowania ceny średniej doprowadziły do wyrażenia wartości zwracanej działki kwotą [...] zł. Uzyskana na stronie 13 operatu, wartość 1 m2 wycenianej nieruchomości gruntowej ([...] zł/m2) koresponduje z cenami transakcyjnymi uzyskanymi w umowach sprzedaży, mających za przedmiot nieruchomości podobne. Zdaniem Wojewody, zarówno wybór metody, jej przeprowadzenie oraz sam wynik wyceny, zaproponowane w opinii biegłego nie nasuwają kontrowersji. Opinia rzeczoznawcy jest logiczna, spójna i zawiera konieczne elementy treści, odpowiadając formie przewidzianej prawem. Od decyzji Wojewody M. Prezydent W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucił organowi naruszenie: 1) przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: - art. 7 k.p.a. polegające na jego niezastosowaniu; - art. 77 i art. 80 k.p.a. polegające na nie zebraniu wyczerpującego materiału dowodowego i jego nienależytym rozpatrzeniu; 2) przepisów prawa materialnego: - art. 136 ust. 3 i art.. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną ich wykładnię, tj. przyjęcie, że zostały spełnione przesłanki do zwrotu nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...]. Skarżący wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty W. z dnia [...] listopada 2011 r.; 2) orzeczenie o odmowie zwrotu działki ewidencyjnej nr [...] bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji; 3) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że w niniejszej sprawie istotne jest, że wywłaszczenie nieruchomości położonej przy ul. W.zostało przeprowadzone w stosunku do całej działki nr[...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2, ponieważ na tej działce miała być zrealizowana inwestycja zgodnie z celem wywłaszczenia. O tym, że cała nieruchomość niezbędna była do realizacji inwestycji może świadczyć to, że w trakcie jej realizacji zostały rozebrane zabudowania znajdujące się na gruncie. Na te okoliczność organy nie przeprowadziły żadnych ustaleń. Tak więc cel wywłaszczenia został zrealizowany na działce[...], a późniejsze podziały nieruchomości wywłaszczonej nie powinny mieć wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. Dalej skarżący podnosił, że obowiązkiem organu było przeprowadzenie postępowania dowodowego celem wyjaśnienia okoliczności wskazanych w art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Postępowanie to powinno odpowiadać ogólnym zasadom przewidzianym w art. 7 i art. 77 k.p.a., co oznacza obowiązek organu administracji zebrania koniecznego materiału i następnie rozpatrzenia go. Zdaniem skarżącego, organy nie wyjaśniły i nie przedstawiły żadnego dokumentu na poparcie swych twierdzeń, z którego jednoznacznie wynika, że zamierzona inwestycja nie została zrealizowana na omawianej nieruchomości. Organy wysnuły wniosek, że cel został zrealizowany tylko na części nieruchomości. Skarżący podkreślił, że w czasie wywłaszczenia była to jedna nieruchomość - ul. W. i jedna działka. Żaden z organów nie ustalił, czy dla ówczesnych potrzeb inwestycji niezbędna była cała powierzchnia nieruchomości, czy jedynie jej część. Organy naruszyły zatem przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., ponieważ nie dokonały wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i nie dokonały jego należytego rozpatrzenia, a także przepisy art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną ich wykładnię, tj. przyjęcie, że zostały spełnione przesłanki do zwrotu nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...]. Po rozpoznaniu powyższej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 grudnia 2012 r. oddalił skargę Prezydenta W. W uzasadnieniu swojego orzeczenia Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do tego, czy obecna działka nr [...] o pow. [...] ha - część dawnej nieruchomości przy ul. W. o pow. [...] m2, nabytej umową z dnia [...] kwietnia 1973 r. przez Skarb Państwa w trybie art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości stała się "zbędna" na cel nabycia, w rozumieniu art. 137 w zw. z art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak w związku z tym wskazał Sąd meriti, z porównania: planu sytuacyjnego wodoc. Ø 600 w ul. B., wydruku z Systemu Geo-Map w skali 1:1500 załączonego do decyzji komunalizacyjnej Wojewody M. nr [...] oraz materiału zdjęciowego wynika, że magistrala wodociągowa przecina ul. W. Materiały te wskazują jednak, że magistrala ta przebiega w znacznej odległości od działki nr [...]. Usytuowanie działki nr [....] względem magistrali wodociągowej wskazuje na to, że jej granice pozostają poza strefą ochronną tej inwestycji (pasem eksploatacyjnym o szer. 3 m i strefą wolną od zabudowy szer. 5 m – pismo MPWiK z dnia [...] października 2009 r.). Z protokołu oględzin z dnia [...] kwietnia 2011 r. oraz oględzin dokonanych przez rzeczoznawcę majątkowego (operat szacunkowy z dnia [...] sierpnia 2011 r.) wynika, że na działce znajduje się asfaltowy chodnik – stary wjazd na posesję przy ul. W., a w pozostałej części grunt stanowi teren zielony. Wobec powyższego za trafne Sąd uznał ustalenia Wojewody M., co do tego, że na części dawnej nieruchomości oznaczonej nr [...] (obecnie działka ewidencyjna nr [...]) nie zrealizowano celu wywłaszczenia – nie wybudowano żadnego elementu związanego z magistralą wodociągową lub niezbędną do jej obsługi infrastrukturą. W tej sytuacji organ trafnie przyjął, że skoro na tej części nabywanego gruntu, pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym zawarto umowę sprzedaży przedmiotowego gruntu, cel ten nie został zrealizowany, to spełniła się przesłanka, o której mowa w art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 2 w zw. z art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, do zwrotu tej konkretnej nieruchomości. Nie budziło zastrzeżeń Sądu I instancji stanowisko Wojewody M., co do prawidłowości zwrotu na rzecz W. należności z tytułu zwaloryzowanego odszkodowania w wysokości [...] zł. Podstawę do ustalenia zwracanej kwoty stanowił ważny operat szacunkowy z dnia [...] sierpnia 2011 r. Z treści operatu wynika, że został on sporządzony dla celu ustalenia zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd meriti wskazał, że dla niniejszej sprawy nie miała znaczenia wynikająca z pisma MPWiK z dnia [...] maja 1974 r. okoliczność rozebrania zabudowań znajdujących się na gruncie. Po pierwsze - skarżący pominął to, że cel wywłaszczenia obejmował realizację magistrali wodociągowej, a nie rozbiórkę budynków prywatnych, a zatem tego rodzaju roboty budowlane należało wiązać z rozpoczęciem inwestycji głównej. Po drugie - dla zwrotu nieruchomości wystarczające jest ustalenie chociażby jednej z przesłanek "zbędności" nieruchomości na cel wywłaszczenia, o których mowa w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Po trzecie – jeżeli chodzi o zwrot części nieruchomości art. 137 ust. 2 nawiązuje do przesłanki z pkt 2 ust. 1 art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami (niezrealizowania celu wywłaszczenia na części nieruchomości, pomimo upływu 10 lat licząc od dnia nabycia nieruchomości), która w niniejszej sprawie wystąpiła, a nie do przesłanki z pkt 1 ust. 1 art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami (nierozpoczęcia realizacji inwestycji, pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym nastąpiło nabycie nieruchomości). Jeżeli natomiast chodzi o to, że organ nie ustalił, czy dla ówczesnych potrzeb inwestycyjnych niezbędna była cała powierzchnia nieruchomości, czy jedynie jej część Sąd wskazał, że tego rodzaju zagadnienie wiąże się z prawidłowością ustalenia przestrzennych granic terenu inwestycyjnego w decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] lipca 1972 r., wydanej na podstawie art. 30 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7, poz. 47), która była podstawą nabycia przedmiotowej nieruchomości w formie umowy sprzedaży. Tego rodzaju zagadnienie nie jest przedmiotem oceny w sprawie o zwrot nieruchomości nabytej na cel publiczny – budowę miejskich urządzeń przesyłowych. Sąd nie podzielił też prezentowanego przez W. w odwołaniu stanowiska odnośnie wadliwości rozdzielenia postępowania zwrotowego w zależności od obecnego stanu ewidencyjnego działek gruntu. Ja zauważył uszło bowiem uwadze skarżącego, że osoba mająca interes prawny celem realizacji roszczeń do części nieruchomości, wynikających z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (a więc i roszczeń o zwrot części nieruchomości – art. 136 ust. 3 tej ustawy) może wystąpić o podział nieruchomości w trybie art. 95 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wówczas to organ prowadzi postępowanie zwrotowe w stosunku do wydzielonej części nieruchomości oceniając sprawę w oparciu o przepis art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W skardze kasacyjnej pełnomocnik Prezydenta W. zaskarżył powyższy wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 ustawy p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia w toku postępowania przed organem I i II instancji przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i brak podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz błędne ustalenie stanu faktycznego; 2) art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 ustawy p.p.s.a. poprzez przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym w skutek niewłaściwej oceny dowodów zgromadzonych w aktach sprawy, co z kolei doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż nieruchomość, której dotyczy niniejsze postępowanie stała się zbędna na cel wywłaszczenia; oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 i art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zostały spełnione przesłanki do zwrotu nieruchomości stanowiącej działkę ewid. nr [...] z obrębu [...]; 2) art. 137 ust. 2 w zw. z art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części nieruchomości położonej w W. przy ul. W. nabytej przez Skarb Państwa aktem notarialnym [...]. W związku z powyższym pełnomocnik skarżącego Prezydenta W. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnianiu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego kasacyjnie, argumentując naruszenie wskazanych przepisów podniósł, że z żadnego dokumentu znajdującego się w aktach sprawy nie wynika w jakiej faktycznie odległości od przedmiotowej działki biegnie wybudowana magistrala wodociągowa i że brak jest podstaw do stwierdzenia, że usytuowanie działki nr [...] względem magistrali wodociągowej wskazuje na to, że jej granice pozostają poza strefą ochrony tej inwestycji. Skarżący kasacyjnie wskazał też, iż wartości dotyczące tzw. strefy ochronnej mają charakter minimalny i strefa ta może być co do zasady większa. Zakwestionował też ustalenia związane z argumentacją Sądu I instancji odwołującą się do ustaleń poczynionych w operacie szacunkowym wskazując, iż w toku postępowania nie zostało ustalone kto zbudował wskazany asfaltowy chodnik. Sąd I instancji nie zwrócił również uwagi, że dokumenty na których opierał się Wojewoda M. twierdząc, że inwestycja nie została zrealizowana na działce ewid. nr [...](np. k. 32, k. 34 akt administracyjnych) były odpowiedziami na zapytania dotyczące innych działek gruntu w ramach innych prowadzonych postępowań administracyjnych i nie dotyczą przedmiotowej działki. Ponadto w aktach sprawy brak jest dokumentów jednoznacznie potwierdzających, że na działce ewid. nr [...] nie zrealizowano celu, na jaki dawna działka ewid. nr została wywłaszczona. W szczególności brak jest potwierdzenia przez MPWiK, że działka nr [...] nie została wykorzystaną na potrzeby inwestycji i w związku z tym jest zbędna. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami skarżący kasacyjnie stwierdził, że cel wywłaszczenia został zrealizowany na całej nieruchomości, nie doszło bowiem do wyłączenia części nieruchomości spod inwestycji i np. przeznaczenia jej na inne cele niezwiązane z inwestycją. Nawet stwierdzenie, że na dzień dzisiejszy działka ewid. nr [...] nie jest wykorzystywana na cele związane ze zrealizowaną inwestycją, a jak wyżej wykazano okoliczność taka nie została udowodniona, nie oznacza automatycznie, że należy uznać, że na tej części dawnej działki ewid. nr [...] nie zrealizowano celu wywłaszczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw. W świetle art. 174 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (ust. 1), a ponadto przez naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (ust. 2). W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej - do ocen o charakterze prawnomaterialnym. Odnosząc się zatem w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że Sąd I instancji dokonując kontroli legalności zaskarżonych aktów, zobligowany jest wszechstronnie zbadać stan faktyczny i prawny rozpoznawanej sprawy, w szczególności przeanalizować wszystkie jej istotne elementy, których ocena przez organ i strony postępowania nie była jednolita. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Warszawie właściwie obowiązek ten wykonał i zasadnie uznał, że kontrolowane postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo. Organy administracji publicznej – wbrew twierdzeniom wnoszącej skargę kasacyjną Prezydenta W. – zrealizowały obowiązki wynikające z treści art. 7, art. 77 i 80 k.p.a. obligujących do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia istotnych elementów stanu faktycznego sprawy. Ponadto wyczerpująco zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy oraz dokonały oceny, czy okoliczności odnoszące się w przedmiotowej sprawie do realizacji celu wywłaszczenia zostały udowodnione. Bezspornym w realiach niniejszej sprawy jest, iż umową z dnia [...] kwietnia 1973 r., zawartą w akcie notarialnym [...], F. M., J. M. i P. M. sprzedali Skarbowi Państwa - Miejskiemu Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji nieruchomość położoną w W., ówcześnie w Dzielnicy M. w, przy ul. W., stanowiącą dawną działkę ewidencyjną nr [...] w obrębie [...]. Nieruchomość licząca [...] ha przeznaczona była pod budowę magistrali wodociągowej, stosownie do decyzji o lokalizacji inwestycji nr [...], wydanej dnia [...] lipca 1972 r. przez Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W.. W § 2 i § 11 umowy wprost powołano art. 6 i art. 45 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Prezydent W. ustalił przy tym, że nieruchomości nabytej na warunkach wywłaszczenia odpowiadają obecnie działki ewidencyjne: nr [...] z obrębu [...] oraz działki z obrębu [...], oznaczone nr [...]. Do W. należy m.in. skomunalizowana działka nr [...] z obrębu [...]. Kolejnym elementem niezbędnym do wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia było ustalenie, czy na opisanej przez organ działce został zrealizowany – w całości lub w części - cel, na który została przejęta, opisany w akcie notarialnym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że zgromadzone w toku postępowania administracyjnego dowody wskazują, iż na nieruchomości stanowiącej obecnie wydzieloną działkę o numerze [...] nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, jakim była budowa magistrali wodociągowej. Skarżący kasacyjnie Prezydent W. nie zakwestionował skutecznie podstawowego ustalenia, że teren ten jest niezabudowany, niezagospodarowany, częściowo porośnięty trawą. Wojewoda M., ustalił w oparciu o zgromadzony przed organem I instancji materiał dowodowy, w tym w szczególności w wyniku przeprowadzonej przez ten organ w dniu [...] kwietnia 2011 r. wizji lokalnej oraz dokumentacji fotograficznej z tego dnia, że działka nr [...] z obrębu [...] nie została trwale zagospodarowana zgodnie z celem przejęcia nieruchomości. Na podstawie dokumentacji powykonawczej, usytuowania urządzeń przesyłowych i tzw. pasa eksploatacyjnego – przebiegającego poza sporną działką, niezbędnego do konserwacji magistrali wodociągowej dokumentacji fotograficznej dołączonej do operatu szacunkowego ustalono, że nieruchomość ta nie stanowi ulicy i torowiska, które miały być powiązane przestrzennie z inwestycją budowy magistrali wodociągowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie miał możliwość zweryfikowania twierdzeń organów w powyższym zakresie, analizując w szczególności zgromadzoną w aktach dokumentację. Zbędnym zatem było przeprowadzenie kolejnych dowodów w tym przedmiocie. Tym bardziej, że istotą sprawy jest ustalenie, czy został zrealizowany cel wywłaszczenia, w tym czy ewentualne zagospodarowanie gruntów było zgodne z tym celem. Niezasadny zatem jest zarzut, iż w toku postępowania administracyjnego nie przeprowadzono rzetelnego postępowania dowodowego oraz nie wyjaśniono wszystkich okoliczności sprawy, zaś Sąd I instancji rozpoznający przedmiotową sprawę tej okoliczności nie dostrzegł. Przytoczone okoliczności jednoznacznie świadczą o tym, iż organy w sposób wyczerpujący i rzetelny wyjaśniły okoliczność, czy nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem, dla realizacji którego została przejęta. Ponadto podkreślić należy, iż wskazany przy przejęciu cel został wyraźnie określony. Nieruchomość miała zostać wykorzystana na budowę magistrali wodociągowej, która to miała być projektowana w oparciu o trasy geodezyjne ulic w uzgodnieniu z Zarządem Dróg i Mostów oraz Miejskimi Zakładami Komunikacyjnymi, które były ówczesnymi inwestorami dla budowy ulic i tramwaju. Projektowanego stanu i sprzężenia inwestycji drogowych z celem nabycia wywłaszczeniowego niewątpliwie nie osiągnięto na działce nr [...] z obrębu [...], lecz na działkach nr [...] Wynika to z ostatecznej decyzji nr [...] z dnia [...] września 2010 r. Prezydenta W. oraz pism T. sp. z o. o. z dnia [...] marca 2008 r. i dnia [...] maja 2009 r. Nie może być zatem skuteczny zarzut skarżącego kasacyjnie Prezydenta W., że wspomniany grunt został wykorzystany zgodnie z celem nabycia. Nie mogą przy tym podważać prawidłowości rozstrzygnięcia Sądu I instancji argumenty skargi kasacyjnej wskazujące, iż "z żadnego dokumentu znajdującego się w aktach sprawy nie wynika w jakiej faktycznie odległości od przedmiotowej działki biegnie wybudowana magistrala wodociągowa" i dalej, że "brak jest podstaw do stwierdzenia, że >>usytuowanie działki nr [...] względem magistrali wodociągowej wskazuje na to, że jej granice pozostają poza strefą ochrony tej inwestycji<<. Skarżący kasacyjnie wskazuje, iż wartości dotyczące tzw. strefy ochronnej mają charakter minimalny i strefa ta może być co do zasady większa. Zauważyć należy - poza argumentami podniesionymi już uprzednio, a dotyczącymi samej kwestii faktycznego niezlokalizowania inwestycji na spornej działce, że wskazywane przez skarżącego limity korzystania z nieruchomości wynikają z jedynie z wewnętrznych wytycznych eksploatacyjnych spółki wod-kan. Choć są one niewątpliwie uzasadnione technicznie i pewnymi względami bezpieczeństwa, to regulacje te nie mają mocy prawa powszechnie obowiązującego i jako takie nie mogą być traktowane. Nie można przede wszystkim jednak – jaka to czyni w skardze kasacyjnej jej autor – przyjmować, że limity te mogą ewentualnie dotyczyć spornej działki. Nie można w tym zakresie przyjmować niepotwierdzonego niczym domniemania, że tak ewentualnie mogłoby być. Przeczy takiemu założeniu chociażby odpowiedź MPWiK W. udzielona dnia [...] kwietnia 1993 r., w której wskazano, że po zakończeniu budowy magistrali teren stał się zbędny dla celów, które stanowiły podstawę jego nabycia i został przekazany do Urzędu Dzielnicowego W. W celu zapewnienia prawidłowej eksploatacji niezbędny jest natomiast jedynie dostęp dla służb eksploatacyjnych MPWiK na całej długości magistrali (w odległości 6 m od osi magistrali nie wolno wznosić urządzeń budowlanych i sadzić drzew). Opisany stan i ograniczenia nie objęły zatem niewątpliwie obecnej działki nr [...]. Ponadto zauważyć należy, iż w aktach sprawy nie odnotowano podstawy prawnej do korzystania z wnioskowanej nieruchomości przez MPWiK S.A. W szczególności na działce nr [...], przez którą nie przebiega magistrala wodociągowa, nie ustanowiono użytkowania, służebności, czy dzierżawy, choćby pośrednio świadczących o konieczności dostępu MPWiK S.A. do tej części nieruchomości, związanej z jej zainwestowaniem. Kompleksowe wytyczne urbanistyczne do lokalizacji magistrali wodociągowej w ul. B. na odcinku od ul. R. do ul. P.wiązały przestrzennie i czasowo budowę magistrali wodociągowej z planowaną realizacją jezdni wraz z torowiskiem tramwajowym. Bez znaczenia pozostają także argumenty skargi kasacyjnej dotyczące ustaleń operatu szacunkowego dotyczące "asfaltowego chodnika" oraz wskazanie, iż niektóre dokumenty, na które powoływał się Wojewoda w swoim rozstrzygnięciu dotyczyły innych działek (k. 32, k. 34 i k. 35 akt administracyjnych). Nie były one bowiem dokumentami decydującymi o końcowym rozstrzygnięciu, a jedynie stanowiły jeden z wielu, pomocniczy materiał do ustalenia organów co do zasadności stwierdzenia niewykorzystania terenu spornej działki do realizacji inwestycji w postaci budowy magistrali wodociągowej. Reasumując zatem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadne są zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa procesowego w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 ustawy p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia w toku postepowania przez organy administracji przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Tym samym jako bezpodstawne uznać należało zarzuty naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 ustawy p.p.s.a. poprzez przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu sprawy niezgodnego ze stanem rzeczywistym w skutek niewłaściwej oceny dowodów zgromadzonych w aktach sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionuje, że realizacja celu wywłaszczenia, jakim jest budowa magistrali wodociągowej obejmuje także całą infrastrukturę takiej inwestycji. Niemniej jednak, jeżeli na wywłaszczonym gruncie brak zasadniczych elementów wprost wymienionych w zdefiniowanym w decyzji (umowie) celu wywłaszczenia, to takiej infrastruktury nie można zakwalifikować jako zrealizowanie celu wywłaszczenia w rozumieniu przepisów art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1365/10). Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo uznał, że organy administracji publicznej w następstwie przeprowadzenia postępowania dowodowego prawidłowo zastosowały art. 136 i art. 137 w zw. z art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) [dalej: ustawo gospodarce nieruchomościami] orzekając o zwrocie przedmiotowej nieruchomości. Wskazać należy, że przepis art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo mimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Przy czym, na ocenę zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nie ma wpływu to, z jakiego powodu nie doszło do realizacji celu wywłaszczenia. Pamiętać także należy, iż – jak wynika z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych - celu wywłaszczenia określonego w decyzji nie należy interpretować rozszerzająco. Zbędność na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu trzeba oceniać przez pryzmat sposobu korzystania z wywłaszczonej nieruchomości, bowiem cel decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości powinien być identyczny ze sposobem dalszego korzystania z tej nieruchomości. W stanie faktycznym sprawy nie budzi wątpliwości, co wynika w sposób jednoznaczny z akt administracyjnych sprawy, że celem wywłaszczenia nieruchomości była budowa magistrali wodociągowej i cel ten został zrealizowany, ale jedynie na części całej wywłaszczonej nieruchomości, nie obejmującej spornej działki – o czym mowa była już uprzednio. Z tych też względów, mając na uwadze, iż nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot jest niezagospodarowana – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – w warunkach niniejszej sprawy nie można uznać by istniały przeszkody do zwrotu spornej nieruchomości. Tym samym nie sposób zarzucić Sądowi i instancji art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 i art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zostały spełnione przestanki do zwrotu spornej nieruchomości. Nie ma także w związku z tym uzasadniania zarzut naruszenia art. 137 ust. 2 w zw. z art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części spornej nieruchomości. Bezspornym jest bowiem w niniejszej sprawie, że na spornej nieruchomości nie powstały obiekty budowlane mieszczące się w granicach wskazanego przeznaczenia – infrastruktura związana z magistralą wodociągową. Cel wywłaszczenia nie został zatem zrealizowany. Reasumując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji dokonał w pełni zasadnej oceny prawidłowości postępowania administracyjnego przeprowadzonego w sprawie, z poszanowaniem przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego, a zatem nie można mu zarzucić naruszenia przepisów postępowania, ani przepisów prawa materialnego. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną oddalił.