V SA/Wa 1437/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Irena Jakubiec – Kudiura, Sędzia WSA - Barbara Mleczko - Jabłońska, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), Protokolant ref. staż. - Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi G. O. na decyzję Ministra Finansów z dnia ... kwietnia 2012 r. nr ... w przedmiocie zwrotu do budżetu państwa części dotacji celowej. oddala skargę Przedmiotem skargi wniesionej przez G. O. (zwaną dalej Skarżącą) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzję Ministra Finansów z [...] kwietnia 2012 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2012 r. nr [...], nakazującą zwrot do budżetu państwa pobranej w nadmiernej wysokości części dotacji celowej w kwocie 35.250,80 zł wraz z odsetkami. Powyższe decyzje wydane zostały w następującym stanie faktycznym: W 2010 roku G. O. otrzymała dotację celową z rezerw celowych z części 83 poz. 26 budżetu państwa przeznaczoną na dofinansowanie zadań własnych w dziale 854, rozdziale 85415, § 2030 realizowanych w zakresie świadczeń pomocy materialnej dla uczniów o charakterze socjalnym w łącznej kwocie 176.418 zł. Pierwsza transza - przeznaczona na wypłatę stypendiów i zasiłków szkolnych dla uczniów za okres styczeń - czerwiec 2010 r. przyznana została decyzją Wojewody [...] Nr [...] z [...] marca 2010 r. w kwocie 118.208 zł , druga transza - za okres wrzesień - grudzień 2010 r. przyznana została natomiast decyzją Wojewody Nr [...] z [...] października 2010r. w kwocie 58.210 zł. Następnie na wniosek Kuratorium Oświaty z [...] listopada 2010r. zmniejszono kwotę dotacji celowej dla G. O. decyzją Wojewody [...] z [...] listopada 2010 r. Nr [...] o kwotę 164 zł. Zgodnie z "Rozliczeniem środków wykorzystanych na dofinansowanie świadczeń pomocy materialnej dla uczniów o charakterze socjalnym za 2010 rok" z 7 marca 2011 r., przekazanym przez G. O. do Kuratorium Oświaty wynikało, że koszt realizacji tego zadania wyniósł 176.254 zł, dotacja stanowiła 100 % wartości realizacji zadania i tym samym G. O. nie zapewniła 20 % wkładu własnego, który powinien wynieść 35.250,80 zł. W związku ze stwierdzeniem nieprawidłowości w zakresie rozliczenia przyznanej dotacji celowej, pismem z [...] grudnia 2011 r. Wojewoda [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zwrotu do budżetu państwa części dotacji, pobranej w nadmiernej wysokości z budżetu państwa na realizację zadania własnego polegającego na udzieleniu uczniom pomocy materialnej o charakterze socjalnym, a następnie - po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego - decyzją z [...] lutego 2012r. nr [...] - zobowiązał [...] do zwrotu kwoty 35.250,80 zł, wraz z należnymi odsetkami, jako dotacji celowej pobranej w 2010r. z budżetu państwa w nadmiernej wysokości, na realizację powyższego zadania własnego gminy. W uzasadnieniu wyjaśniono, że na realizację wskazanego zadania [...] przeznaczyła kwotę 176.254 zł, a zatem zadanie to zostało sfinansowane w całości ze środków pochodzących z dotacji celowej. W świetle obowiązujących przepisów ustawy o finansach publicznych co najmniej 20% tej kwoty (zatem 35.250,80 zł) powinno pochodzić ze środków własnych gminy. Wójt reprezentujący G. O. złożył odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2012r., wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania administracyjnego wszczętego w sprawie. Zaskarżonej decyzji Wojewody [...] zarzuciła błędną wykładnię art. 128 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), zwanej dalej ustawa o finansach publicznych, w związku z art. 90r ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.), zwanej dalej ustawą o systemie oświaty. Dla uzasadnienia swojego stanowiska gmina powołała się na stanowisko przedstawione w piśmie Ministerstwa Edukacji Narodowej z [...] lipca 2010 r. nr [...]. Minister Finansów zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2012r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2012 r. nakazującą G. O. zwrot do budżetu państwa pobranej w nadmiernej wysokości części dotacji celowej wraz z odsetkami Organ II instancji nie zgodził się z podnoszonym przez stronę zarzutem naruszenia art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych i art. 90r ustawy o systemie oświaty oraz ich błędną wykładnią. Minister zważył, iż przepis art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych stanowi, że kwota dotacji na dofinansowanie zadań własnych bieżących i inwestycyjnych nie może stanowić więcej niż 80% kosztów realizacji zadania, chyba że odrębne ustawy stanowią inaczej. Przepis ten - zdaniem organu - jednoznacznie określa górny limit procentowy na dofinansowanie kosztów realizacji zadań własnych bieżących i inwestycyjnych jednostek samorządu terytorialnego, dotacją celową udzieloną z budżetu państwa na poziomie 80% kosztów realizacji zadania. Wyjątki od tej generalnej zasady mogą określić jedynie "odrębne ustawy". Minister nie zgodził się ze stanowiskiem Skarżącej, jak i Ministra Edukacji Narodowej zawartym w piśmie z [...] lipca 2010r., że "ustawą odrębną", o której mówi ust. 1 jak i ust. 2 art. 128 ustawy o finansach publicznych jest ustawa o systemie oświaty, bowiem żaden z przepisów tej ustawy nie określa, iż udział procentowy dofinansowania tego zadania środkami dotacji celowej z budżetu państwa powinien być wyższy niż 80% kosztów realizacji zadania. Artykuł 90r ust. 1 ustawy o systemie oświaty stanowi jedynie, że na dofinansowanie świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym gmina otrzymuje dotację celową z budżetu państwa. Oznacza to, zdaniem Ministra Finansów, iż "udzielanie dotacji dla jednostek samorządu terytorialnego określają odrębne ustawy". Ustawa o systemie oświaty szczegółowo reguluje powyższą kwestię w odniesieniu do jednostek oświatowych, natomiast nie określa innego, wyższego niż 80% udziału środków dotacji celowej przeznaczonych na dofinansowanie zadań własnych bieżących i inwestycyjnych jednostek samorządu terytorialnego na cele oświatowe. Organ podkreślił ponadto, że zarówno ustawa o systemie oświaty, jak i ustawa o finansach publicznych posługuje się wyrazem "dofinansowanie". Minister wskazał, że zgodnie z art. 169 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. Wobec tak sformułowanych przesłanek kwestia obowiązku zwrotu dotacji, jako pobranej w nadmiernej wysokości, zdaniem organu nie budzi wątpliwości. Organ ponadto stwierdził, że w związku z wyrażoną w art. 139 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej k.p.a. zasadą zakazu orzekania przez organ odwoławczy na niekorzyść strony odwołującej się, Minister Finansów jako orzekający w II instancji nie uchylił zaskarżonej decyzji Wojewody [...] w części określającej w sposób nieprawidłowy termin, od jakiego należy liczyć odsetki w niniejszej sprawie. Zaskarżona decyzja w tym zakresie nie narusza w sposób rażący prawa lub interesu społecznego. G. O. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości decyzję Ministra Finansów z [...] kwietnia 2012 r., utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2012 r., wnosząc o uchylenie decyzji organów obydwu instancji. Decyzjom zarzucono naruszenie: 1) art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych przez przyjęcie, że ustawa o systemie oświaty nie jest jedną z "odrębnych" ustaw, o których mowa w ust. 2 art. 128 ustawy o finansach publicznych; 2) art. 169 ust. 4 ustawy o finansach publicznych poprzez żądanie od Skarżącej zwrotu kwoty dotacji rozdysponowanej wyłącznie na pomoc materialną dla uczniów; 3) przepisów rozdziału 8a ustawy o systemie oświaty przez przyjęcie, że ustawa ta ogranicza dotację na stypendia i zasiłki uczniowskie; 4) art. 2, art. 70 Konstytucji RP poprzez brak zapewnienia ochrony gminie w sytuacji rozpoczęcia przedsięwzięcia polegającego na realizacji pomocy materialnej w innym stanie prawnym i stosowanie do tej sytuacji nowej ustawy o finansach publicznych; 5) art. 167 ust 1 Konstytucji RP, gdyż poprzednio obowiązujący stan prawny nie uzależniał przyznania dotacji od posiadania przez [...] wkładu własnego. Minister Finansów w odpowiedzi na skargę podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 270, dalej jako p.p.s.a.), w którym wskazano, iż sądy stosują środki określone w ustawie. Podstawowym celem sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania jest eliminowanie z porządku prawnego aktów administracyjnych a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Dokonując w rozpoznawanej sprawie oceny, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia Sąd stanął na stanowisku, iż organy administracji zarówno przy wydawaniu decyzji w I jak i w II instancji nie dopuściły się naruszenia prawa materialnego ani przepisów postępowania w sposób mający lub mogący mieć wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji Sąd oddalił skargę jako bezzasadną. W tym miejscu należy wskazać, że Sąd podziela w całości stanowisko, które prezentował w podobnych sprawach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (patrz m.in. wyrok z 3 stycznia 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 2105/11 , niepubl., zawarty w: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Od dnia 1 stycznia 2010r. weszła w życie ustawa z dnia 27 sierpnia 2009r o finansach publicznych, która w przepisie art. 128 ust. 1 stanowi, że udzielanie dotacji celowych dla jednostek samorządu terytorialnego określają odrębne ustawy, natomiast zapis ust. 2 brzmi: Kwota dotacji na dofinansowanie zadań własnych bieżących i inwestycyjnych nie może stanowić więcej niż 80% kosztów realizacji zadania, chyba, że odrębne ustawy stanowią inaczej. Jest to przepis bezwzględnie obowiązujący, a jego wykładnia literalna nie budzi wątpliwości. Termin ,,dofinansowanie" oznacza sfinansowanie jakiegoś zadania w części, nie w całości. Gdyby tak było, ustawodawca użyłby innego określenia, np. ,,sfinansowanie" czy ,,sfinansowanie w całości". Sąd, rozpoznając niniejszą sprawę, sięgnął do protokołu z posiedzenia sejmowej Komisji Finansów Publicznych z 8 lipca 2009r., nr 180, Biuletyn z posiedzenia 2499/VI z którego wynika, że art. 128 ustawy o finansach przeszedł bez poprawek i nie było na posiedzeniu w ogóle żadnej dyskusji odnośnie zawartych w nim unormowań. To, iż pod rządami poprzedniej ustawy o finansach publicznych możliwe było sfinansowanie przedmiotowego zadania w 100% z dotacji celowej, nie może stanowić argumentu przemawiającego za tym, że nadal jest to możliwe. Ustawodawca wprowadzając w 2009r. przepis art. 128 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, wyraźnie określił poziom dofinansowania zadania własnego gminy związanego z udzielaniem pomocy materialnej dla uczniów. Należy uznać, że całkowity koszt zrealizowanego zadania powinien zostać najwyżej w 80% sfinansowany ze środków budżetu państwa, natomiast 20% winna wyłożyć dana gmina. Sąd podziela tym samym stanowisko Wojewody [...] oraz Ministra Finansów odnoszące się do tego problemu. Niesporne jest między stronami uznanie, iż ustawa z dnia 7 września 1991r o systemie oświaty jest "odrębną ustawą" w rozumieniu ustawy o finansach publicznych, jednakże żaden z przepisów ustawy o systemie oświaty (a w szczególności zamieszczony w powoływanym przez Skarżącą rozdziale 8a - Pomoc materialna dla uczniów) nie określa procentowego udziału dofinansowania przedmiotowego zadania. Art. 90b ustawy o systemie oświaty jedynie ogólnie określa źródła finansowania pomocy materialnej dla uczniów, a art. 90r stanowi tylko, że na dofinansowanie świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym gmina otrzymuje dotację celową z budżetu państwa. Ustawa ta nie reguluje więc w odmienny sposób pomocy materialnej dla uczniów i brak w niej wyłączenia stosowania art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych z 2009r. Taką regulację zawiera, na przykład, ustawa z dnia 29 grudnia 2005r. o ustanowieniu programu wieloletniego ,,Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267 poz. 2259). W związku z powyższym w niniejszej sprawie pobrano środki finansowe wyższe, niż konieczne, wynikające z limitu procentowego określonego w ustawie o finansach publicznych, zasadnie więc organ określił kwotę części dotacji celowej podlegającej zwrotowi. Z tych też powodów nie można się zgodzić ze stanowiskiem prezentowanym w skardze przez Gminę, iż decyzje organów naruszają przepisy art. 2, art. 70 oraz art. 167 ust. 1 Konstytucji RP, albowiem dotacje celowe zostały przyznane na rok 2010 na podstawie obowiązujących przepisów i na ten właśnie rok budżetowy. Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych weszła w życie z dniem 1 stycznia 2010r., nie można zatem stwierdzić, że wprowadzenie do obrotu prawnego art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych z 2009r. miało charakter niespodziewany i naruszający zasady ochrony interesów w toku. Sąd nie podziela również zarzutu, że w związku z wejściem w życie art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych nastąpiły zmiany w zakresie zadań i kompetencji jednostek samorządu terytorialnego, które powinny powodować odpowiednie zmiany w podziale dochodów publicznych (art. 167 ust. 4 Konstytucji RP). Zauważyć bowiem należy, że pod rządami obowiązującej przed 1 stycznia 2010r. ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych na podstawie art. 108 - który był częściowym odpowiednikiem obecnie obowiązującego art. 128 ustawy o finansach publicznych z 2009r. - dotacje celowe mogły być przyznawane na dofinansowanie zadań własnych bieżących i inwestycyjnych, jakkolwiek bez określenia wysokości tego dofinansowania (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 2119/11, niepubl., zawarty w: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 90p ust. 1 ustawy o systemie oświaty udzielanie świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym jest zadaniem własnym gminy. Dodatkowo art. 166 Konstytucji RP wskazuje, że zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako zadania własne. Natomiast dotacje celowe z budżetu państwa na dofinansowanie bieżących zadań własnych powinny odgrywać ograniczoną rolę wśród źródeł dochodów jednostek samorządu terytorialnego. W wyroku z dnia 28 czerwca 2001r., (U 8/00, OTK 2001 nr 5, poz. 123, LEX nr 48449) Trybunał Konstytucyjny wskazał, że: "Z istoty bowiem zadania własnego wynika, iż jego finansowanie musi mieć charakter samodzielny i kreatywny, tzn. organy samorządu muszą mieć zagwarantowane prawo decydowania w jakiejś mierze o zakresie i sposobie realizacji zadania ustawowo zdefiniowanego, lub co najmniej o sposobie jego realizacji i finansowaniu". Również w doktrynie akcentowane jest ograniczenie roli omawianych dotacji celowych wśród źródeł dochodów jednostek samorządu terytorialnego. Argumentacja ta pozostaje aktualna dla uzasadnienia wprowadzenia limitów kwot dotacji na dofinansowanie zadań własnych, określonego w ust. 2 art. 128 ustawy o finansach publicznych, co powinno zachęcić samorządy do poszukiwania alternatywnych w stosunku do zasileń z budżetu państwa źródeł finansowania zadań własnych (L. Lipiec – Warzecha, Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, Oficyna 2011). Dlatego też bezzasadne są zarzuty dotyczące ochrony praw nabytych, gdyż udzielanie pomocy uczniom było i jest zadaniem własnym gminy, na które gmina mogła w 2010r. otrzymać co najwyżej 80% dotację. Wbrew twierdzeniom Skarżącej ustawa o finansach publicznych nie działała wstecz, gdyż została uchwalona w dniu 27 sierpnia 2009r. i ogłoszona 24 września 2009r. z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2010r. Dlatego też gmina miała stosowny czas na przygotowanie się do jej stosowania. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut zawarty w skardze, a dotyczący naruszenia art. 169 ust. 4 ustawy o finansach publicznych, który stanowi, iż zwrotowi do budżetu państwa podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości. Zgodnie z tym co zostało wskazane wyżej gmina musiała zabezpieczyć 20% środków własnych na realizację tego zadnia, czego nie uczyniła i w całości sfinansowała to zadanie ze środków z budżetu państwa, a więc pobrała dotację w nadmiernej wysokości (przekraczającą 80% kosztów realizacji zadania). Dlatego też zasadnie Wojewoda Kujawsko-Pomorski na podstawie tego przepisu orzekł jedynie zwrot części dotacji celowej pobranej w nadmiernej wysokości, nie zaś całości udzielonej dotacji. Sąd z urzędu nie stwierdził, iż organy administracji w niniejszej sprawie prowadziły postępowanie z obrazą przepisów postępowania administracyjnego, gdyż prawidłowe stosowanie obowiązujących przepisów prawa nie stanowi naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd pragnie zwrócić ponadto uwagę na to, że interpretacja Ministra Edukacji Narodowej z [...] lipca 2010r. - znana sądowi z urzędu - w świetle powyższych rozważań dotyczących art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych jest błędna, nadto nie miała dla organu mocy wiążącej. Mając wszystkie powyższe okoliczności na uwadze, Sąd uznał, że organy administracji w sposób prawidłowy zebrały materiał dowodowy, należycie go oceniły, zaś wydane na jego podstawie decyzje odpowiadają prawu. Z tych względów, w oparciu o art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.