II GSK 569/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Joanna Zabłocka (spr.) Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 1682/12 w sprawie ze skargi S. N. na decyzję K. R. O. Z. P. I. I. B. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie dotyczącej odpowiedzialności zawodowej w budownictwie oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 1682/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę S. N. na decyzję Krajowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] stycznia 2012 r, nr [..] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Pismem skierowanym do [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa skarżący obwinił E.B. o wykonanie opinii technicznej w sposób wadliwy, nieobiektywny i nierzetelny. Po wszczęciu i przeprowadzeniu z urzędu postępowania wyjaśniającego w sprawie odpowiedzialności zawodowej mgr inż. E.B. Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej [..] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa decyzją z dnia [..] czerwca 2011 r. umorzył to postępowanie. Organ wyjaśnił, że analiza materiału dowodowego wskazuje na prawidłowe sporządzenie opinii technicznej, zgodnie z przepisami i zasadami wiedzy technicznej (art. 12 ust. 6 Prawa budowlanego). Zdaniem organu, E.B. dokonała oceny technicznej budynku w sposób rzetelny i staranny, a tym samym zebrany materiał dowodowy nie daje podstaw do potwierdzenia zarzutów stawianych tej osobie. Decyzja nie została doręczona skarżącemu, bowiem organ orzekający uznał, że nie jest on stroną postępowania. Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie do organu II instancji, to jest Krajowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej Izby Inżynierów Budownictwa. Skarżący wskazał, że nie zgadza się z rozstrzygnięciem sprawy i nie uznaje stanowiska organu w kwestii braku statusu strony postępowania. Podniósł, iż zaprzecza stanowisku organu jakoby nie posiadał przymiotu strony, skoro była prowadzona z nim korespondencja. Tym samym wniósł o zmianę wskazanej decyzji i pozytywne rozstrzygnięcie jego sprawy. W wyniku rozpoznania odwołania Krajowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. umorzył postępowanie odwoławcze. Uzasadniając rozstrzygnięcie stwierdził, że zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, działalność polegająca na sporządzeniu opinii technicznej jest pełnieniem samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie i podlega reżimowi odpowiedzialności zawodowej, ujętej w treści art. 95 ustawy Prawo Budowlane. Podkreślił, że decydujące w sprawie jest rozstrzygnięcie, czy skarżący mieści się w zakresie kręgu podmiotów posiadających legitymację do występowania w sprawie w charakterze strony. Organ powołując się na brzmienie art. 28 k.p.a. stwierdził, że skarżący nie posiada interesu prawnego, bowiem ani rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji ani organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie nie dotyczy ani nie mogłoby dotyczyć żadnego z praw czy obowiązków skarżącego, chronionych przepisami prawa. Organ podkreślił, że postępowanie w sprawie odpowiedzialności zawodowej dotyczy jedynie interesu prawnego oraz obowiązków obwinionego członka izby, a co za tym idzie jedynie członek izby ma prawo skutecznego wniesienia środków zaskarżenia od orzeczeń wydanych przez organ pierwszej instancji. Z tego też powodu organ II instancji umorzył postępowanie odwoławcze. Następnie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., w której zarzucił decyzji organu II instancji stronniczość i arbitralność. Uzasadniając skargę wskazał na straty jakie poniósł na skutek błędnej wyceny wykonanej przez biegłą E.B.. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi złożonej po 30 dniowym terminie przewidzianym do jej złożenia zgodnie z art. 53 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi lub o odrzucenie skargi złożonej przez osobę, która nie posiada legitymacji procesowej do jej złożenia zgodnie z art. 50 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem zgodnie z art. 28 k.p.a. osoba ta nie jest stroną toczącego się postępowania administracyjnego przed Krajowym Rzecznikiem Odpowiedzialności Zawodowej. Sąd I instancji oddalając skargę stwierdził, że nie zasługuje ona na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie podzielił stanowiska organu II instancji, iż skarga powinna być odrzucona jako złożona po terminie względnie jako pochodząca od osoby, która nie posiada interesu prawnego. WSA stwierdził, że skarżący zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) posiada interes prawny we wniesieniu skargi, albowiem zaskarżoną decyzją umorzono postępowanie zainicjowane wniesieniem przez niego odwołania od decyzji organu I instancji. Skarżący ma więc prawo zakwestionować niekorzystną dla niego decyzję na drodze postępowania sądowoadministracyjnego. Przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. konstruuje bowiem pojęcie legitymacji skargowej o charakterze uniwersalnym w odniesieniu do wszystkich aktów i czynności, w stosunku do których skarga jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. W związku z tym nie może np. odwoływać się do pojęcia strony, które występuje tylko w postępowaniu administracyjnym jurysdykcyjnym a więc jednym z wielu obszarów działalności organów administracji publicznej, których mogą dotyczyć poszczególne skargi przewidziane w tych przepisach (patrz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Tadeusz Woś, Hanna Krysiak- Molczyk, Marta Romańska , Wydanie II, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis Warszawa 2008 s. 241). Sąd stwierdził, że skoro skarżący posiada interes skargowy to zaskarżona decyzja z dnia 31 stycznia 2012 r. powinna być mu doręczona. Ponieważ organ zaniechał dokonania doręczenia decyzji, termin 30 dni na złożenie skargi do sądu administracyjnego nie rozpoczął swojego biegu. W myśl bowiem art. 53 § 1 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Skutki nieprawidłowego działania organu nie mogą obciążać strony, dlatego WSA uznał, że skarga S.N. została wniesiona w terminie i przyjął ją do rozpoznania. Odnosząc się do legalności umorzenia postępowania odwoławczego na mocy art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. WSA stwierdził, iż decyzja organu jest prawidłowa. Postępowanie odwoławcze może zakończyć się decyzją o umorzeniu postępowania odwoławczego, gdy postępowanie to stało się bezprzedmiotowe (art. 105 §1 k.p.a.). Będzie to miało miejsce m.in. wtedy, gdy organ odwoławczy w toku postępowania ustali, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w sprawie (art. 127 § 1 k.p.a.). WSA zaakceptował jako prawidłowe stanowisko organu II instancji, zgodnie z którym skarżący nie ma interesu prawnego, aby uczestniczyć w postępowaniu dotyczącym odpowiedzialności zawodowej biegłej E.B.. Zgodnie bowiem z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W doktrynie prawa administracyjnego utrwalony został pogląd, że interes w rozumieniu art. 28 k.p.a. musi być osobisty, własny, indywidualny. Poza tym interes musi być konkretny: dający się obiektywnie stwierdzić, posiadać cechy aktualności, a także znajdować oparcie w konkretnym przepisie prawa materialnego. Sąd I instancji uznał, że skarżący nie legitymuje się prawem do występowania w charakterze strony w tym postępowaniu, bowiem wynik postępowania o pociągnięcie do odpowiedzialności zawodowej E.B. nie dotyczy bezpośrednio jego praw i obowiązków. Jest to interes faktyczny, skarżący dąży do ukarania biegłej z powodu rzekomego wydania przez nią niekorzystnej dla niego opinii z pogwałceniem przepisów prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył S.N., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, tym kosztów zastępstwa adwokackiego z tytułu pomocy świadczonej z urzędu. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie: przepisów postępowania, to jest art. 28 ustawy kodeks postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepisów prawa materialnego, to jest art. 95 pkt. 3 ustawy prawo budowlane w zw. z art. 12 ust. 1 pkt. 4 tej ustawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyjaśnił, że ma interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu dotyczącym odpowiedzialności zawodowej biegłej E.B., a jego interes prawny to prawo do ochrony majątku przed uszczupleniem i prawidłowego zarządzania swoimi zasobami. Wskazał, że gdyby decyzja Krajowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa była niekorzystna dla biegłej to dochodzenie odszkodowania na drodze cywilnej byłoby znacznie ułatwione dla skarżącego. Natomiast gdyby skarżący był obecny i brał udział w postępowaniu dyscyplinarnym wobec biegłej B., to jego zdaniem, miałoby to bezpośredni wpływ na treść decyzji Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej. Pozbawiony prawa udziału w postępowaniu skarżący nie mógł ani składać wyjaśnień ani zadawać pytań biegłej, przez co nie miał najmniejszej możliwości obrony swoich praw w toku postępowania dyscyplinarnego. Wskazał, że zgodnie z dyspozycją art. 95 prawa budowlanego, a zwłaszcza pkt. 3 tegoż artykułu: odpowiedzialności zawodowej w budownictwie podlegają osoby wykonujące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie, które wskutek rażących błędów lub zaniedbań spowodowały zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska, albo znaczne szkody materialne, a skarżący poniósł znaczne szkody materialne, gdyż wartość jego nakładów faktycznie poniesionych jest o wiele wyższa niż wartość wynikająca z wyceny biegłej. Krajowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej Izby Inżynierów Budownictwa nie skorzystał z możliwości złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną, natomiast na rozprawie przed NSA jego pełnomocnik wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne, nie podniesione przez skarżącego naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Dokonując kontroli zaskarżonego wyroku NSA stwierdził, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, nie zawiera bowiem usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie NSA przypomina, że kwestie odpowiedzialności zawodowej w budownictwie zostały uregulowane w rozdziale 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.). W myśl art.97 ust.1 tej ustawy postępowanie w sprawie odpowiedzialności zawodowej w budownictwie wszczyna się na wniosek organu nadzoru budowlanego, właściwego dla miejsca popełnienia czynu lub stwierdzającego popełnienie czynu, złożony po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego. Organem, który prowadzi postępowanie wyjaśniające oraz sprawuje funkcje oskarżyciela w sprawach z zakresu odpowiedzialności zawodowej członków izb architektów oraz inżynierów budownictwa i dyscyplinarnej członków okręgowej izby jest okręgowy rzecznik odpowiedzialności zawodowej, zgodnie z art. 26 pkt 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz.U. z 2001r., nr.5, poz. 42 ze zm.). Jak wynika z obu przywołanych ustaw stronie, która czuje się pokrzywdzona działaniem inżyniera budownictwa nie zostało przyznane prawo złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie odpowiedzialności zawodowej, ani też postępowania wyjaśniającego w sprawie takiej odpowiedzialności. Jej wniosek może tylko zainicjować wszczęcie postępowania z urzędu przez właściwy organ. W myśl art.11 ust.1 ustawy o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów do postępowania w sprawach indywidualnych uregulowanych w ustawie, z wyjątkiem spraw dyscyplinarnych, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W postępowaniu wyjaśniającym, prowadzonym z urzędu w sprawie odpowiedzialności zawodowej inżynier E.B. miały więc zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1968 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.jed. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz.1071 ze zm.) NSA przypomina, że w myśl tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Treścią pojęcia "interes prawny" jest prawo podmiotowe rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa konkretnych korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym. W orzecznictwie dominuje pogląd, który Sąd w składzie orzekającym podziela, że tylko przepis prawa materialnego stanowiąc podstawę interesu prawnego stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony (v: wyrok NSA z 2 czerwca 1999 r.sygn. akt I SA/1019/99, LEX nr 78926). Co do podmiotów, którym w postępowaniu w sprawie odpowiedzialności zawodowej inżynierów budownictwa przysługuje status strony w rozumieniu przepisów k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się kilkakrotnie wskazując między innymi, że osoba, która złożyła w organach nadzoru budowlanego prośbę lub poinformowała o okolicznościach uzasadniających wszczęcie postępowania w sprawach odpowiedzialności zawodowej, nie jest stroną w rozumieniu k.p.a. w postępowaniu wyjaśniającym w sprawach odpowiedzialności zawodowej (v: postanowienie z dnia 22 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 501/06, LEX nr 344523), oraz stwierdzając, że odpowiedzialność zawodowa rodzi stosunek prawny między osobą mającą uprawnienia a organem kontroli sposobu wykonywania zawodu i tylko na tej linii można mówić o interesie i obowiązku prawnym (v: wyrok z 8 września 1999 r., IV SA 1/44/97 LEX nr 47829). Przy dokonywaniu oceny, czy stronie przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym, odróżnić należy posiadanie interesu prawnego od posiadania interesu faktycznego w uzyskaniu konkretnego rozstrzygnięcia. Sąd nie neguje, że skarżący mógł być zainteresowany w uzyskaniu rozstrzygnięcia stwierdzającego, że biegła sporządzając opinię popełniła błędy podlegające odpowiedzialności zawodowej. Nie byłby to jednak interes prawny, ale interes faktyczny, który nie jest podstawą do uzyskania przymiotu bycia stroną w postępowaniu administracyjnym. Wskazane w skardze kasacyjnej okoliczności takie jak poniesienie szkody w wyniku błędnej wyceny majątku skarżącego przez biegłą, mogą wskazywać na posiadanie interesu faktycznego, ale nie prawnego. Dlatego nieuprawniony jest zarzut naruszenia przepisu art.28 k.p.a. Co do zarzutu naruszenia przez WSA art.95 pkt 3 ustawy prawo budowlane w związku z art.12 ust.1 pkt 4 tej ustawy, poprzez jego niezastosowanie NSA stwierdza, że zarzut ten jest nieuzasadniony, ponieważ przedmiotem oceny Sądu I instancji nie była kwestia odpowiedzialności zawodowej E.B., ale sprawa legitymacji skarżącego do występowania w charakterze strony w postępowaniu dotyczącym odpowiedzialności zawodowej biegłej E.B.. Z wyżej przedstawionych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku ustanowionego w ramach prawa pomocy pełnomocnika, o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego, NSA wyjaśnia, że orzekanie o wynagrodzeniu dla pełnomocnika z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) należy do właściwości wojewódzkich sądów administracyjnych w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia dotyczącego tej kwestii. Na podstawie art.207§2 p.p.s.a. NSA odstąpił od zasądzenia od S.N. na rzecz Krajowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej Izby Inżynierów Budownictwa kosztów postępowania kasacyjnego uznając, że sytuacja materialna skarżącego kasacyjnie, która uzasadniała zwolnienie go od kosztów sądowych i przyznanie pełnomocnika z urzędu jest szczególnie uzasadnionym przypadkiem przewidzianym w tym przepisie, uzasadniającym takie rozstrzygnięcie.