II SA/Wa 1354/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędziowie WSA Ewa Grochowska – Jung, Iwona Dąbrowska (spr.), , , Protokolant specjalista Elwira Sipak, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi W. H. na postanowienie Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany rozkazu personalnego dotyczącego odmowy wypłaty wyrównania do uposażenia 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] ; 2) stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. W. H. w dniu 28 maja 2009 r. złożył wniosek do organu – Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, dochodząc wypłaty zaległego wyrównania do uposażenia oraz innych świadczeń wynikających z tytułu zaliczenia okresu ukończonych studiów dziennych na Politechnice [...] do wysługi lat, uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy ABW. Kolejne pismo w takim samym przedmiocie, W. H. wystosował w dniu 27 lipca 2009 r., powołując się na nierozpatrzenie jego poprzedniego wniosku, jednocześnie precyzując, że chodzi mu o wypłatę wyrównania do uposażenia za okres od [...] listopada 2004 r. do [...] sierpnia 2007 r. i za okres od [...] lutego 2008 r. do [...] czerwca 2008 r. z tytułu zaliczenia okresu ukończonych studiów wyższych do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy ABW. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego rozkazem personalnym z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...], odmawił wypłaty wyrównania do uposażenia za wskazane we wniosku okresy, z tytułu zaliczenia do wysługi lat okresu ukończonych przez W. H. studiów dziennych. W. H. pismem z dnia 18 września 2009 r. złożył do organu wniosek o stwierdzenie nieważności powyższego rozkazu personalnego. W wyniku rozpatrzenia tego wniosku, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego rozkazem personalnym z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Szefa ABW nr [...] z [...] sierpnia 2009 r. Wnioskiem z dnia 14 stycznia 2010 r. W. H. zwrócił się do organu o zmianę rozkazu personalnego z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w trybie art. 154 k.p.a. Organ, odnosząc się do powyższego wniosku, wydał rozkaz personalny z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] o odmowie zmiany rozkazu personalnego z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...]. Od rozkazu tego W. H. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Rozpatrując powyższy wniosek Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w dniu [...] lipca 2010 r. wydał rozkaz personalny o nr [...], którym utrzymał w mocy rozkaz personalny z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...]. Niezgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem W. H. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie rozkazów i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, uznając rozkazy personalne Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego za zgodne z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 stycznia 2011 r. o sygnaturze akt II SA/Wa 1448/10, uwzględnił skargę i uchylił zaskarżony rozkaz personalny oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] oraz stwierdził, że zaskarżony rozkaz nie podlega wykonaniu w całości. Sąd, uchylając zaskarżony rozkaz personalny wskazał, że organ w sposób nieuprawniony przyjął, iż w stosunku do W. H. ponownie mianowanego do służby [...] listopada 2004 r., na stanowisko służbowe, nie ma zastosowania § 5 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy ABW. Wskazał też, że wbrew twierdzeniom organu, funkcjonariusz winien bowiem zostać zapoznany przez bezpośredniego przełożonego z przepisami regulującymi jego prawa i obowiązki – niezwłocznie po przyjęciu go do służby w dniu [...] listopada 2004 r. – w tym między innymi z przepisami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 października 2002 r. w sprawie zasad i trybów zaliczania okresów służby, pracy i innych okresów do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy ABW (Dz. U. nr 172, poz. 1407 ze zm.), który to akt prawny wszedł w życie w okresie, gdy skarżący przebywał poza służbą – przed ponownym do niej powrotem. W zaleceniach dla organu ponownie rozpoznającego sprawę Sąd wskazał, że w sytuacji, gdy w naruszeniu normy omawianego rozporządzenia W. H. upatrywał swojego słusznego interesu w domaganiu się zmiany rozkazu personalnego z dnia [...] sierpnia 2009 r. to organ, rozpoznając sprawę, będzie zobligowany do tego, aby ocenić czy z naruszenia § 5 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy ABW, wynika słuszny interes strony, o jakim mowa w art. 154 k.p.a., przemawiający za zmianą rozkazu personalnego z dnia [...] sierpnia 2009 r. Wyrok ten został następnie utrzymany wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygnaturze akt I OSK 738/11 z dnia 25 listopada 2011 r., który oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Ponownie rozpoznając sprawę, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. o nr [...], wydanym na podstawie art. 61a k.p.a. w związku z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, odmówił wszczęcia postępowania z wniosku W. H. o zmianę w trybie art. 154 k.p.a. rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. W uzasadnieniu postanowienia organ powołując się na art. 61a k.p.a. wskazał, że zaistniała przesłanka występująca w tym przepisie, tj. wystąpienie innych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Następnie organ podał, że kluczowym zagadnieniem dla rozstrzygnięcia niniejszego postępowania było ustalenie, że rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., którego zmiany domagał się W. H. w trybie art. 154 k.p.a. stanowił decyzję związaną. Organ administracji, wydając przedmiotowy rozkaz personalny nie miał bowiem możliwości zastosowania uznania administracyjnego i mógł działać tylko w granicach obowiązującego prawa. Organ wskazał też, że tryb art. 154 k.p.a. stosuje się tylko wobec decyzji ostatecznych, przy wydawaniu których organ administracji dysponował tzw. luzem decyzyjnym, czyli miał do wyboru, z mocy prawa pewną gamę alternatywnych rozstrzygnięć. Reasumując organ stwierdził, że skoro Szef ABW nie może dokonać weryfikacji rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. w trybie art. 154 k.p.a., to zmuszony był wydać postanowienie z dnia [...] marca 2012 r. o odmowie wszczęcia postępowania. Wnioskiem z dnia 3 kwietnia 2012 r. W. H. wystąpił do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Szefa ABW z dnia [...] marca 2012 r. W uzasadnieniu tego wniosku W. H. zarzucił organowi nieprawidłowe zastosowanie art. 61 a k.p.a. Wskazał bowiem, że postępowanie w sprawie zostało już wszczęte jego wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie z dnia 14 stycznia 20010 r. Zarzucił też organowi naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy przez M. G., upoważnioną do załatwienia tej sprawy od samego początku. Postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], Szef ABW utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, ponawiając argumenty zawarte w swoim postanowieniu z dnia [...] marca 2012 r. Postanowienie to stało się przedmiotem skargi W. H. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, uzupełnionej pismem z dnia 21 listopada 2012 r., w której wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia utrzymanego nim w mocy, zarzucił naruszenie przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 12 k.p.a. W uzasadnieniu skargi W. H. przypomniał stan faktyczny sprawy i wskazał, że obowiązkiem organu było wyeliminowanie w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z urzędu wadliwej decyzji Szefa ABW nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i ponowił argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Organ odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wskazał, że nie ma on zastosowania do piastuna organu, a w przedmiotowej sprawie zarówno postanowienie z dnia [...] maja 2012 r. jak i postanowienie z dnia [...] marca 2012 r. wydane zostało przez Szefa ABW, który podjął w sprawie rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotowe postanowienie według powyższych kryteriów, uznać należy, iż powinno ono zostać wyeliminowane z obrotu prawnego jako wadliwe. Rozstrzygając w przedmiotowej sprawie należało mieć na uwadze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 738/11, oddalający wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1448/10. Stosownie do treści art. 190 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z określenia "związany wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że sąd administracyjny nie jest związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (por. J. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008 r. str. 490). W pozostałym zakresie jednakże ocena wyrażona przez NSA wiąże sąd rozpoznający sprawę ponownie. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa istnieje tylko wtedy, gdy: 1. stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez NSA; 2. po wydaniu orzeczenia NSA zmieni się stan prawny. W rozpoznawanej sprawie należy także stosować regulację z art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którą ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji podatkowej. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciąży na organie i na sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej. Oznacza to, że pogląd prawny wyrażony przez sąd pierwszej instancji, który nie został zakwestionowany przez Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznający skargę kasacyjną jest przy ponownym rozpoznaniu sprawy wiążący, albowiem ponowne rozpoznanie sprawy następuje jedynie w granicach zakreślonych orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przechodząc do rozpoznawania skargi, należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 11 stycznia 2011 r. o sygn. akt II SA/Wa 1448/10, uchylając zaskarżony rozkaz personalny wskazał, że organ w sposób nieuprawniony przyjął, iż w stosunku do skarżącego ponownie mianowanego do służby w dniu [...] listopada 2004 r., na stanowisko służbowe, nie ma zastosowania § 5 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy ABW. Wskazał też, że wbrew twierdzeniom organu, funkcjonariusz winien bowiem zostać zapoznany przez bezpośredniego przełożonego z przepisami regulującymi jego prawa i obowiązki – niezwłocznie po przyjęciu go do służby w dniu [...] listopada 2004 r. – w tym między innymi z przepisami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 października 2002 r. w sprawie zasad i trybów zaliczania okresów służby, pracy i innych okresów do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy ABW (Dz. U. nr 172, poz. 1407 ze zm.), który to akt prawny wszedł w życie w okresie, gdy skarżący przebywał poza służbą – przed ponownym do niej powrotem. W zaleceniach Sąd wskazał, że w sytuacji, gdy w naruszeniu normy omawianego rozporządzenia skarżący upatrywał swojego słusznego interesu w domaganiu się zmiany rozkazu personalnego z dnia [...] sierpnia 2009 r., to organ rozpoznając sprawę będzie zobligowany do tego, aby ocenić czy z naruszenia § 5 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy ABW, wynika słuszny interes strony, o jakim mowa w art. 154 k.p.a., przemawiający za zmianą rozkazu personalnego z dnia [...] sierpnia 2009 r. Analiza zaskarżonego postanowienia Szefa ABW dnia [...] maja 2012 r. oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] marca 2012 r. pozwala stwierdzić, że organ nie wykonał zaleceń sądu, czym naruszył art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowiący, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. W przedmiotowej sprawie, jak wynika z akt, organ odwoławczy nie dokonał oceny czy z naruszenia § 5 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy ABW, wynika słuszny interes strony, o jakim mowa w art. 154 k.p.a., przemawiający za zmianą rozkazu personalnego z dnia [...] sierpnia 2009 r. Niezależnie od naruszenia art. 153 i 190 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, organ nieprawidłowo zastosował również art. 61 a k.p.a. i wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany rozkazu personalnego dotyczącego odmowy wyrównania uposażenia. Organ, odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie wskazał, że w sprawie zaistniała przesłanka występująca w tym przepisie, tj. wystąpienie innych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania i wskazał, że decyzja, o którą zmianę skarżący wystąpił ma charakter decyzji związanej i dlatego zmuszony był odmówić wszczęcia postępowania. Wskazać należy, że zgodnie z art. 61 § 1 i § 3 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji. W przypadku postępowania zwykłego przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują (poza przypadkiem przewidzianym w art. 31 § 2 k.p.a.) wydania odrębnego rozstrzygnięcia w przedmiocie wszczęcia postępowania. W sprawach wszczynanych na wniosek, postępowanie uważa się za wszczęte z chwilą złożenia wniosku. Inaczej jest w przypadku złożenia wniosku o wszczęcie postępowania nadzorczego. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują trzy nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego, do których należy: wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, wzruszenie ostatecznej decyzji prawidłowej lub wadliwej w ograniczonym tylko zakresie. Ponadto przepisy procesowe dają możliwość stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Nadzwyczajne tryby postępowania unormowane są również w szeregu przepisach odrębnych, które tworzą dodatkowe podstawy wzruszenia decyzji ostatecznej. Tytułem przykładu wskazać można przepisy ordynacji podatkowej, jak również przepisy rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 maja 2004 r. w sprawie orzekania o zdolności do zawodowej służby wojskowej oraz właściwości i trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach. Jak zostało już powyżej zaznaczone, w przypadku postępowań nadzorczych unormowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego wszczęcie lub odmowa wszczęcia postępowania nadzwyczajnego następuje w formie decyzji (art. 149 § 3 k.p.a., art. 157 § 3 k.p.a.). Natomiast w przypadku postępowań unormowanych w art. 154 i 155 k.p.a. nie wydaje się decyzji o wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania lecz decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji (art. 154 § 2 k.p.a., art. 155 k.p.a.). Postępowanie w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 k.p.a. ma za przedmiot ustalenie przesłanek wzruszenia obowiązującej decyzji, która może być prawidłowa pod względem prawnym albo może być dotknięta wadami niekwalifikowanymi, czyli nie dającymi podstaw do jej wzruszenia w trybie stwierdzenia nieważności lub wznowienia postępowania. Wszczęcie postępowania na podstawie art. 154 k.p.a. musi zakończyć się decyzją załatwiającą sprawę co do jej istoty, a więc odnośnie przesłanek wzruszenia albo odmowy wzruszenia decyzji ostatecznej, z otwarciem stronie drogi do kontroli instancyjnej i sądowej tej decyzji (tak prof. Barbara Adamiak, prof. Janusz Borkowski, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, Wyd. C.H. Beck Warszawa 1996 r., str. 676). A zatem, w rozpoznawanej sprawie wniosek skarżącego z dnia 28 maja 2009 r., uzupełniony następnie pismem z dnia 27 lipca 2009 r. wszczął postępowanie w sprawie i obowiązkiem organu było albo rozpoznanie tego wniosku bądź poprzez uchylenie lub zmianę tej decyzji bądź poprzez odmowę jej uchylenia lub zmiany. A zatem postanowienie organu o odmowie wszczęcia postępowania było wadliwe i naruszało art. 61 a k.p.a. Obowiązkiem zatem organu, ponownie rozpoznającego sprawę będzie zastosowanie się do zaleceń zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2011 r. o sygnaturze akt II SA/Wa 1448/10, utrzymanego w mocy wyrokiem NSA z dnia 25 listopada 2011 r. o sygn. akt I OSK 738/11, pod kątem przesłanek z art. 154 k.p.a. i dokonanie oceny czy z naruszenia § 5 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy ABW, wynika słuszny interes strony, o jakim mowa w art. 154 k.p.a., przemawiający za zmianą rozkazu personalnego z dnia [...] sierpnia 2009 r. oraz do zaleceń w skazanych w niniejszej sprawie. W tym stanie sprawy, uznając, że skarżony rozkaz personalny jest wadliwy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W oparciu o art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.