II OSK 688/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Popowska (spr) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia del.WSA Małgorzata Miron Protokolant starszy asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 3 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oświęcimiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 grudnia 2012 r. sygn. akt II SAB/Kr 160/12 w sprawie ze skargi G. G. na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oświęcimiu oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 14 grudnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Kr 160/12, po rozpoznaniu skargi G. G., w pkt I zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oświęcimiu do wydania aktu administracyjnego w sprawie znak: PINB. 7355-22/06 prowadzonej w przedmiocie wiaty zlokalizowanej na działce nr [...] w K., w terminie jednego miesiąca, w pkt II stwierdził, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w pkt III wymierzył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Oświęcimiu grzywnę w wysokości 5000 zł, a w pkt IV zasądził od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oświęcimiu na rzecz skarżącej G. G. kwotę 357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. W dniu 23 sierpnia 2012 r. G. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oświęcimiu postępowania w sprawie znak: PINB.7355-22/06, domagając się zobowiązania tego organu do wydania decyzji w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego orzeczenia wraz z aktami sprawy, a także zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi wskazano, że postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych, polegających na budowie wiaty zlokalizowanej w K. na działce nr [...], zostało wszczęte na wniosek skarżącej 16 maja 2006 r. Skarżąca zarzuciła, że do grudnia 2011 r. PINB w Oświęcimiu nie poinformował pełnomocnika skarżącej o podjętych w sprawie czynnościach, nie zawiadomił strony o niezałatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. oraz wyznaczał wyjątkowo długie terminy do dokonania czynności. Dlatego też pismem z dnia 27 grudnia 2011 r. skarżąca wniosła zażalenie, którego przedmiotem był zarzut dotyczący zarówno bezczynności organu, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania. MWINB w Krakowie uznał to zażalenie za zasadne i postanowieniem nr 311/2012 z dnia 9 marca 2012 r. wyznaczył PINB w Oświęcimiu dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 19 kwietnia 2012 r. Do dnia 21 sierpnia 2012 r. PINB w Oświęcimiu nie zawiadomił skarżącej, ani jej pełnomocnika o załatwieniu sprawy, pomimo upływu terminu wyznaczonego przez MWINB w Krakowie. Podsumowując, skarżąca zarzuciła, że PINB w Oświęcimiu prowadzi postępowanie w sposób przewlekły, bowiem przez okres blisko pięciu lat od wszczęcia postępowania nie podjął efektywnie czynności zmierzających do wydania stosownego rozstrzygnięcia, a od roku wyznacza niczym nieuzasadnione odległe terminy do dokonania poszczególnych czynności. Ponadto, skarżąca wytknęła organowi prowadzenie postępowania wyjaśniającego w sposób wadliwy i przeprowadzanie poszczególnych dowodów w nieodpowiedniej kolejności, co zdaniem skarżącej, będzie skutkowało dalszym przedłużaniem się postępowania oraz koniecznością przeprowadzania dodatkowych czynności procesowych. Zdaniem skarżącej, organ I instancji swoim działaniem naruszył nie tylko wynikającą z art. 12 § 1 k.p.a. zasadę szybkości postępowania, ale i obowiązek pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, bowiem skarżąca od kilku już lat stara się o przeprowadzenie i zakończenie postępowania w sprawie samowolnej rozbudowy baru piwnego, co potwierdzają liczne pisma kierowane do organu l, jak i II instancji. W odpowiedzi na skargę, PINB w Oświęcimiu wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym konieczne było przeprowadzenie wielu czynności dowodowych w celu wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności. Odnośnie zarzutu wyznaczania niczym nieuzasadnionych odległych terminów do poszczególnych czynności PINB wyjaśnił, że jest to spowodowane dużą liczbą prowadzonych postępowań oraz koniecznością rozpatrywania w pierwszej kolejności spraw dotyczących nieodpowiedniego stanu technicznego obiektów, gdzie istnieje realne zagrożenie życia i zdrowia ludzkiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznając skargę wskazał, że jest ona zasadna. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie oczywistym jest przewlekłe prowadzenie przez PINB w Oświęcimiu postępowania administracyjnego o znaku PINB.7355-22/06. Z treści odpowiedzi na skargę wynika, że nawet organ nie kwestionuje faktu, że postępowanie zostało wszczęte w maju 2006 r. i do dnia orzekania nie zostało przez PINB wydane rozstrzygnięcie kończące to postępowanie. Nie można zgodzić się z organem, że postępowanie zmierzające do ustalenia jedynie daty oraz zgodności z prawem wzniesienia wiaty wymaga prowadzenia czynności wyjaśniających przez okres ponad sześciu lat i to, w dodatku, bez wydania rozstrzygnięcia kończącego to postępowanie. Ilość spraw prowadzonych przez dany organ także nie może stanowić usprawiedliwienia dla tak długiego prowadzenia przedmiotowego postępowania. Tak długi okres prowadzenia postępowania przez PINB w Oświęcimiu w zestawieniu z przedmiotem tego postępowania prowadzi do wniosku, że przewlekłość tego postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dlatego też orzeczono jak w pkt I oraz II sentencji na postawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Ponadto, w ocenie Sądu, czas prowadzenia postępowania i okoliczności dotyczące sposobu jego prowadzenia przez PINB w Oświęcimiu uzasadniały wymierzenie temu organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Oświęcimiu, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie skargi pomimo niewyczerpania przez skarżącego środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem brak wyczerpania tych środków winien skutkować odrzuceniem skargi; 2) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a to art. 7, 12 i 35 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły oraz że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi na zasadzie art. 58 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi (w razie przyjęcia, że skarga była dopuszczalna) oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego obwarowane jest ściśle określonymi wymogami formalnymi, jednym z takich wymogów jest wyczerpanie środków zaskarżenia. Zwalczanie przewlekłości postępowania administracyjnego w pierwszej kolejności winno się odbywać poprzez złożenie zażalenia na taką przewlekłość do organu wyższego stopnia. W niniejszym przypadku, wbrew twierdzeniom pełnomocnika strony przeciwnej, nie złożono zażalenia na przewlekłość postępowania. Strona przeciwna składała zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie i wnosiła o wyznaczenie organowi dodatkowego terminu do załatwienia sprawy. Zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego i zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie nie jest tym samym zażaleniem, wynika to wprost z brzmienia art. 37 k.p.a. Skoro strona skarżąca przewlekłe prowadzenie sprawy uprzednio nie złożyła zażalenia na przewlekłe prowadzenia sprawy, to strona ta nie wyczerpała środków zaskarżenia. Zatem skarga z dnia 21.08.2012 r. była niedopuszczalna i jako taka winna zostać odrzucona. Niezależnie od powyższego, zdaniem organu, nie sposób zgodzić się zgodzić z orzeczeniem, że postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły. Faktem bezspornym jest, że PINB w Oświęcimiu zajmował się sprawą wiaty od 2006 r. Jednak w sprawie tej organ pięciokrotnie odpowiadał G. G. w trybie skargowym w oparciu o przepisy k.p.a. regulujące kwestie skarg indywidualnych. Rozpatrując skargi na bezczynność Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie dwukrotnie uznał, że organ I instancji nie jest bezczynny (postanowienia z 5.06.2007 r. oraz 31.03.2011 r.). Ponadto PINB w Oświęcimiu, aby wyjaśnić sprawę, pięciokrotnie przeprowadzał czynności kontrolne przedmiotowej wiaty, trzykrotnie przeprowadzał rozprawę administracyjną. W trakcie rozpraw administracyjnych świadkowie po pouczeniu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań składali sprzeczne zeznania co do kluczowych faktów mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy wiaty. PINB w Oświęcimiu został zmuszony we własnym zakresie ocenić wiarygodność świadków i rozstrzygnąć, którzy z nich są wiarygodni. W sprawie występowało wiele kwestii spornych. Powyższe okoliczności wpłynęły na rozciągnięcie postępowania w czasie. Faktem jest, że terminy określone w art. 35 § 3 k.p.a. zostały naruszone, jednak do przewlekłości postępowania nie doszło, tym bardziej z rażącym naruszeniem prawa. W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną, G.G. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie zważyć należy, iż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie niniejszej skarżący kasacyjnie – Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Oświęcimiu oparł skargę kasacyjną na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Sądowi I instancji zarzucono więc naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie skargi pomimo niewyczerpania przez skarżącego środków zaskarżenia oraz art. 7, 12 i 35 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Przy czym nie ulega wątpliwości, że wbrew sformułowanej podstawie skargi kasacyjnej, wskazane w niej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają charakter procesowy, a sąd administracyjny, choć nie stosuje ich bezpośrednio, to ocenia ich zastosowanie przez organ administracji publicznej. Powyższe uchybienie nie uniemożliwiało jednak rozpoznania złożonej skargi kasacyjnej. Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie było postępowanie administracyjne prowadzone przez organ nadzoru budowlanego – Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oświęcimiu w sprawie wiaty zlokalizowanej na działce nr [...] w K. W ocenie Sądu I instancji, organ administracji publicznej dopuścił się w tej sprawie przewlekłości postępowania, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na wstępie zauważyć trzeba, że ustawodawca decydując się na wprowadzenie do procedury administracyjnej i sądowoadministracyjnej pojęcia przewlekłości postępowania (administracyjnego), ani w p.p.s.a., ani w k.p.a. (w art. 37), nie wprowadził definicji przewlekłości postępowania, ani też nie dał żadnych wskazówek co do rozróżnienia znaczenia terminu "przewlekłość" od znaczenia terminu "bezczynność". Uzasadnienie rządowego projektu ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. nie zawiera także dostatecznych wyjaśnień w tym zakresie. Wskazało ono jedynie (w uwagach co do zmiany art. 37 k.p.a.), iż obecne przepisy Kodeksu nie pozwalają na skarżenie przewlekłości postępowania, co w efekcie powoduje prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób nieefektywny, przy wykonywaniu szeregu czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych co powoduje, że formalnie organy administracji publicznej nie są bezczynne. Na "lukę prawną" w tym zakresie, jak zaznaczono - zwracał uwagę Naczelny Sąd Administracyjny oraz Europejski Trybunał Praw Człowiek w Strasburgu. Podniesiono również, iż rozszerzenie prawa złożenia zażalenia do organu wyższej instancji na przewlekłe prowadzenie postępowania spowoduje że, przewlekłość postępowania analogicznie jak bezczynność (niezałatwienie sprawy w terminie), podlegać będzie kognicji sądów administracyjnych, które będą mogły ukarać grzywną organ prowadzący postępowanie w sposób przewlekły. Dokonując zatem rozgraniczenia obu terminów należy wskazać, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć wspomnianą już wyżej sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 44 oraz J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy i konieczności ustalania faktów mających prawotwórcze znaczenie (J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania, dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu. Przy czym może jednak wystąpić sytuacja, gdy oba stany, tj. bezczynność i przewlekłość będą się pokrywać (por. W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r., ZNSA 2011, nr 4, s. 13). Mając powyższe rozważania na uwadze oraz odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wskazać należy, że po pierwsze, skoro zażalenie składane w trybie art. 37 § 1 k.p.a. otwiera drogę do sądu administracyjnego, to w takiej sytuacji nie sposób obarczać strony chcącej skorzystać z ochrony sądowej obowiązkiem posiadania wiedzy dotyczącej różnic między znaczeniami obu w/w pojęć. Przemawia za tym także wzgląd na funkcje i zadania sądownictwa administracyjnego, wynikające z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 grudnia 2012 r., I OSK 1621/12, CBOSA). Wprowadzenie instytucji skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego miało bowiem na celu poprawienie sytuacji strony tego postępowania, a nie jej pogorszenie. Ponadto, przedmiotem postępowania w sprawie ze skargi zarówno na bezczynność jak i przewlekłość organu stanowi ustalenie, czy zachodzi potrzeba zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. W obu sprawach sąd administracyjny dysponuje tymi samymi środkami prawnymi, ich zastosowanie jest zaś obowiązkowe w razie stwierdzenie jakiejkolwiek postaci niesprawnego funkcjonowania organu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów i wniosków oraz podstawy prawnej (szerzej na ten temat: P. Kornacki - Glosa do wyroku WSA w Krakowie z dnia 20 września 2011 r. sygn. akt. II SAB/Kr 67/11, ZNSA 2012, nr 3). W takiej sytuacji, za nieuzasadniony należy uznać podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Skoro bowiem skarżąca w sprawie niniejszej wniosła zażalenie w trybie przewidzianym przez art. 37 k.p.a. – pismem z dnia 27 grudnia 2011 r., domagając się wyznaczenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego 30 – dniowego terminu na załatwienie sprawy, to niezależnie od kwalifikacji tego pisma jako zażalenia na bezczynność (niezałatwienie sprawy w terminie) czy też jako zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania, oznacza to, że tym samym wyczerpała ona środki zaskarżenia przysługujące jej w postępowaniu administracyjnym, jak tego wymaga art. 52 § 1 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom wnoszącego skargę kasacyjną organu, skarga z dnia 21 sierpnia 2012 r., złożona przez G. G., była zatem dopuszczalna. Przechodząc do zarzutu naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, czyli meritum sprawy jaką jest ocena postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oświęcimiu w przedmiocie wiaty zlokalizowanej na działce nr [...] w K., należy podzielić pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, że w sprawie niniejszej mamy do czynienia z przewlekłością postępowania w stopniu rażącym. Prowadzenie przez ponad sześć lat postępowania administracyjnego w sprawie legalności robót budowlanych polegających na budowie wiaty, niezależnie od podejmowanych czynności dowodowych, nosi wszelkie znamiona przewlekłości postępowania, które zostały wyżej opisane. Brak definitywnego załatwienia sprawy dotyczącej niewielkiego obiektu budowlanego przez tak długi okres czasu oznacza bowiem, że postępowanie wyjaśniające, w tym czynności dowodowe, na które powołuje się organ, było przeprowadzone w sposób nieskuteczny i nieefektywny. Powyższe uzasadnia tezę o przewlekłości postępowania jakiej dopuścił się Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Oświęcimiu, przez co naruszona została również m.in. sformułowana w art. 12 k.p.a. zasada szybkości i prostoty postępowania. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego są więc nieuzasadnione. Wobec powyższego, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, na podstawie art. 184 p.p.s.a.