I SA/Wa 1920/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Gminy D. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. I. Stan faktyczny Nieruchomość położona w gminie [...], obręb [...], oznaczona katastralnie jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiąca własność Gminy [...] została nabyta z mocy prawa na rzecz Województwa [...] na mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. znak [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - odcinka drogi wojewódzkiej nr [...]. 2. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. znak [...] orzekł o ustaleniu odszkodowaniu na rzecz Gminy [...] w wysokości [...] złotych i zobowiązał Prezydenta Miasta [...] jako zarządcę drogi do wypłaty tego odszkodowania w terminie 14 dni, od dnia w którym decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna. Decyzja Wojewody stała się przedmiotem odwołania Prezydenta Miasta [...]. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Transportu i Budownictwa decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał że podstawą ustalenia wysokości odszkodowania był operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego A. O. Biegła określiła wartość nieruchomości według aktualnego sposobu użytkowania i wypełniła wszystkie warunki jakim powinien odpowiadać operat szacunkowy określone w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651 ze zm.) oraz rozporządzeniu z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U Nr 207 poz. 2109 ze zm.). Natomiast odnosząc się do zarzutu dotyczącego błędnego wykazania Prezydenta Miasta [...] jako podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania, Minister stwierdził, że zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm., dalej powoływana jako specustawa drogowa) koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz Krajowym Funduszu Drogowym. Stosowanie do treści art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. z 2005 r. Nr 267, poz. 2251 ze zm.) w granicach miast na prawach powiatu zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony i zarządzania drogami publicznymi, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, finansowane są z budżetów tych miast. Wskazanie Prezydenta Miasta [...] jako podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania jest zatem prawidłowe. Również niedopuszczalne było powiększenie odszkodowania o wysokość podatku VAT. Zarzuty zawarte w skardze oraz stanowisko organu. Skargę na przedstawioną decyzję Ministra wniosła Gmina [...], wnioskując o stwierdzenie jej nieważności jak i utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] albo o uchylenie tych decyzji. Ponadto wniesiono o zwrócenie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, co do zgodności art. 22 ust. 1 specustawy drogowej w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansowaniu transportu lądowego z art. 21 ust. 2 Konstytucji. W uzasadnieniu skargi zarzucono, iż decyzje te są rażąco sprzeczne z prawem oraz niewykonalne, ponieważ zobowiązanym do wypłaty odszkodowania jest ten sam podmiot, który jest wierzycielem - Gmina Miasta [...]. Wypłata odszkodowania sprowadza się do operacji w budżecie gminy, co w istocie jest fikcją. Ponadto słuszne odszkodowanie powinno być powiększone o podatek VAT. Skarżący wskazał również na błędne ustalenie Prezydenta [...] jako podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania. Zdaniem skarżącego Minister w ogóle nie odniósł się do argumentacji odwołania w kwestii dokonania wykładni przepisów specustawy drogowej oraz powołanej ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu drogowego zgodnie z Konstytucją RP, przez co naruszył art. 107 § 3 Kpa. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Stan faktyczny w sprawie jest bezsporny, dlatego Sąd akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez organ w zaskarżonej decyzji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zbadał, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. ze zm.; dalej Ppsa) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Zgodnie z art. 119 § 2 Ppsa Sąd rozpoznaje sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym jeżeli jedna ze stron złoży taki wniosek, a pozostałe strony nie wniosą sprzeciwu w terminie 14 dni - taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. 2. Kwestionowane rozstrzygniecie organu dotyczy ustalenia odszkodowania w oparciu o cytowaną powyżej specustawę drogową. Zatem fundamentalne znaczenie dla zrozumienia mechanizmu nabycia działek przeznaczonych pod drogę z mocy prawa na rzecz podmiotów publicznoprawnych ma treść art. 12 ust. 4 powyższej ustawy. Przepis ten stanowi, że nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11 f ust. 1 pkt 6 specustawy drogowej stają się z mocy prawa: własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Z treści takiego zapisu nie wynika więc, że wszystkie nieruchomości wskazane w liniach rozgraniczających inwestycji przechodzą automatycznie z mocy prawa na własność zarządcy drogi. Przechodzą tylko i wyłącznie te działki, które zostały wykazane przez wnioskodawcę jako niezbędne do przejęcia. Zresztą jeżeli spojrzeć na uzasadnienie rządowego projektu zmiany art. 12 ust. 4 to znajdziemy tam jednoznaczną wskazówkę dla wykładni tego przepisu - "Proponowane brzmienie art. 12 oprócz zmian porządkujących polegających na zmianie nazwy decyzji, zawiera także jednoznaczne wskazanie, które nieruchomości bądź ich części stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa bądź właściwej jednostki samorządu terytorialnego z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Tak jak zostało to podniesione wcześniej, nie wszystkie działki/nieruchomości zawierające się między liniami rozgraniczającymi teren stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, są to m.in. nieruchomości pod wodami płynącymi. Natomiast dotychczasowe brzmienie tego artykułu, stanowiące, że wszystkie nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren stają się z mocy prawa własnością podmiotu publicznego, mogło powodować nadmierne obciążenie dla tych podmiotów, np. w sytuacjach, gdy ze względu na gęstą zabudowę przedsięwzięcie realizowane było w formie tunelu w celu ograniczenia liczby wyburzeń. Założeniem takiej formy realizacji przedsięwzięcia jest bowiem brak konieczności pozbawiania prawa własności dotychczasowych właścicieli bądź użytkowników wieczystych. Dotychczasowe brzmienie art. 12 mogło natomiast stanowić podstawę roszczeń właścicieli takich nieruchomości o wypłatę odszkodowania." Tak więc sam skarżący zdecydował o konieczności przejęcia działki w tym trybie. Nie było jednak żadnych przeszkód, aby działkę do której skarżący jako inwestor miał tytuł do dysponowania na cele budowlane, przekazać np. w drodze darowizny na rzecz województwa dopiero wtedy, kiedy decyzja o zezwoleniu stanie się ostateczna. Wskazanie przedmiotowej działki jako koniecznej do przejęcia z mocy prawa musiało w konsekwencji doprowadzić do wydania decyzji odszkodowawczej. Przy czym w przedmiotowej sprawie doszło do sytuacji, że w istocie ten sam podmiot jest zobowiązanym i uprawnionym do odszkodowania. Jednakże nie może to być uznane za rażące naruszenie jakiegoś przepisu. Wręcz przeciwnie nie wydanie decyzji odszkodowawczej, oznaczałoby nie wypełnienie przez organy obowiązku wynikającego z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej. Na gruncie tej ustawy drogowej nie można bowiem w żadnym razie mówić o niedopuszczalności wydania decyzji odszkodowawczej, w sytuacji kiedy zarządca drogi w mieście na prawach powiatu wypłaca odszkodowanie na rzecz gminy. Jednocześnie kwestia związana z kontuzją wierzytelności może mieć znaczenie na etapie wykonania zobowiązania, a nie jego powstania na podstawie norm publicznoprawnych. Ponadto należy zaznaczyć, że w ramach systemu finansów publicznych "przesunięcie" wydatków jakie z budżetu gminy mają być poniesione na realizację dróg wojewódzkich na stronę wydatków nie jest dla gminy obojętne finansowo. Wobec powyższego, Sąd w całości podziela stanowisko organu co do wskazania podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania. Zauważyć także trzeba, że stosownie do treści art. 22 ust. 1 specustawy drogowej, koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Powołany przepis nie określa zatem podmiotu zobowiązanego do poniesienia kosztów nabycia nieruchomości pod drogi, w tym kosztów odszkodowania, odsyłając w tym zakresie m.in. do przepisów ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego. Przepis art. 3 ust. ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego stanowi zaś, że zadania w zakresie budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg oraz zarządzania nimi finansowane są - w odniesieniu do dróg krajowych - przez ministra właściwego do spraw transportu za pośrednictwem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad albo drogowych spółek specjalnego przeznaczenia, w odniesieniu do dróg wojewódzkich - przez samorząd województwa, w odniesieniu do dróg powiatowych - przez samorząd powiatowy. W myśl natomiast art. 3 ust. 3 tej ustawy, w granicach miast na prawach powiatu zadania w zakresie finansowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony i zarządzania drogami publicznymi, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, finansowane są z budżetów tych miast. Powołane wyżej przepisy ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. jednoznacznie określają zatem podmioty zobowiązane do finansowania zadań związanych z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem, ochroną oraz zarządzeniem określoną kategorią dróg. Przy czym podkreślić trzeba, że reguły wynikające z powyższych przepisów stosuje się także - zgodnie z art. 22 ust. 1 specustawy - do finansowania kosztów nabycia nieruchomości pod drogi. Oczywiste zatem jest, że stosownie do treści powołanych wyżej przepisów, tj. art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. i art. 22 ust. 1 specustawy drogowej odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość, przejętą pod rozbudowę drogi wojewódzkiej, powinno być wypłacone z budżetu skarżącej gminy. Jak wynika bowiem z powyższych przepisów w granicach miasta na prawach powiatu zadania w zakresie finansowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony i zarządzania drogami publicznymi, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, finansowane są z budżetu tego miasta. Do zadań tych należy zaś również ponoszenie kosztów odszkodowania za przejęcie nieruchomości z przeznaczeniem pod drogi. 5. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nie powiększenia odszkodowania o należny podatek VAT zauważyć należy, że zgodnie z art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 1997 r,. o gospodarce nieruchomościami podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135 w/w ustawy, wartość rynkowa nieruchomości. W myśl art. 151 tej ustawy wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku. We wskazanych przepisach, ani w żadnych innych nie ma mowy o tym, że do kwoty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia (przejęcia z mocy prawa) dodaje się kwotę należnych podatków oraz danin. W tym zakresie powołana regulacja jest jednoznaczna. Żaden zaś z przepisów prawa nie przewiduje możliwości powiększenia należnego odszkodowania za przejętą nieruchomość o inne jeszcze składniki np. o wartość szkody wyrządzonej przejęciem własności nieruchomości, polegającej na utracie przez dotychczasowego właściciela możliwości prowadzenia na tej nieruchomości działalności gospodarczej lub – jak w rozpatrywanej sprawie - o wartość podatku VAT, który były właściciel musi odprowadzić od przyznanego mu odszkodowania. Potwierdzeniem takiego stanowiska jest również zapisie § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, który przesądza o tym, iż przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości w podejściu dochodowym nie uwzględnia się amortyzacji, kredytu i jego kosztów, podatku dochodowego oraz innych opłat i podatków związanych ze sprzedażą nieruchomości". Wprawdzie powyższy zapis dotyczy podejścia dochodowego, a nie porównawczego, który ma zastosowanie w niniejszej sprawie, jednakże zarówno podejście dochodowe jak i porównawcze prowadzi do określenia wartości rynkowej, a zatem podstawowe zasady ich stosowania muszą być jednakowe. Wskazać również należy, iż wyrażone wyżej stanowisko Sądu jest również konsekwencją linii orzeczniczej utrwalonej w sądownictwie sądów administracyjnych, którą skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1654/10, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2012 r" sygn. akt I OSK 170/12, i z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 990/11). Nadto nie można zgodzić się z zarzutem skarżącego, że niedoliczenie VAT narusza konstytucyjną zasadę słusznego odszkodowania za wywłaszczenie wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. 6. Odnosząc się natomiast do wniosku o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, zauważyć trzeba, iż stosownie do art. 193 Konstytucji RP każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne, co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Przesłanką wystąpienia przez sąd z pytaniem prawnym, jest więc powzięcie wątpliwości co do konstytucyjności lub legalności aktu normatywnego stanowiącego podstawę w danej sprawie. W rozpoznawanej sprawie Sąd takich wątpliwości nie powziął. Jednocześnie zaznaczyć należy, że niewystąpienie przez Sąd z wnioskowanym pytaniem prawnym nie zamyka stronie skarżącej drogi do zbadania konstytucyjności określonych przepisów zgodnie z art. 79 i art. 191 Konstytucji RP. W świetle powyższego stwierdzić należy, iż wydane w sprawie decyzje organów obu instancji nie naruszają prawa. Prawidłowo bowiem organy rozpoznające niniejszą sprawę uznały, że odszkodowanie za przejętą na rzecz Województwa [...] nieruchomość z przeznaczeniem pod rozbudowę drogi wojewódzkiej, wypłacone ma zostać z budżetu Miasta [...]. Wniesiona skarga jest więc bezzasadna i brak jest podstaw do jej uwzględnienia. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 w zw. z. art. 120 Ppsa orzekł jak w sentencji.