I SA/Wa 1837/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2012 r. sprawy ze skarg Gminy L., K. S. i M. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu nieruchomości rolnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz Gminy L. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz K. S. i M. S. solidarnie kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody [..] z dnia [...] kwietnia 2004 r. stwierdzającej, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w L. z dnia [..] sierpnia 1977 r. nr [...] o przejęciu na własność Państwa nieruchomości rolnej stanowiącej byłą własność A. J., została wydana z naruszeniem prawa. Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] Minister utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2011 r. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku A. J. stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w L. z dnia [...] sierpnia 1977 r. nr [...] o przejęciu na własność Państwa nieruchomości rolnej położonej w K. Decyzja ta wydana została na podstawie art. 28 i art. 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. z 1974 r. Nr 21, poz. 118). Organ wskazał, że przepis art. 28 ustawy zawierał materialną przesłankę uzasadniającą przejęcie nieruchomości. Dyspozycja zawarta w ust. 1 przepisu wskazywała, że jeżeli właściciel gospodarstwa rolnego nie spełniał warunków do uzyskania renty , nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego mogły być na jego wniosek przejęte odpłatnie przez Państwo. Organ wskazał, że zgodnie z aktem własności ziemi z dnia [...] stycznia 1974 r. nr [...] właścicielką nieruchomości była A. J. Strona we wniosku o stwierdzenie nieważności podała, że nie składała wniosku o przejęcie nieruchomości. W dokumentach archiwalnych sprawy brak jest ww. wniosku, natomiast w decyzji Naczelnika brak jest jakiejkolwiek wzmianki o tym, że została ona wydana na wniosek byłej właścicielki. W aktach sprawy brak jest dokumentu, który potwierdzałby w sposób bezpośredni lub pośredni fakt złożenia takiego wniosku przez A. J. Z tego względu organ stwierdził, że wydana decyzja o przejęciu gospodarstwa rolnego w sposób rażący narusza prawo. W uzasadnieniu organ wskazał, że nieruchomość rolna stanowi aktualnie własność K. i M. S. oraz Gminy L. Prawa do tej nieruchomości powstały jednak w oderwaniu od zakresu i skutków decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w L. z dnia [...] sierpnia 1977 r., która nie zawierała rozstrzygnięć w zakresie konieczności ich ustanowienia. Późniejsze losy prawne nieruchomości nie mogą być oceniane jako skutki prawne orzeczenia Naczelnika Miasta i Gminy w L. Z tego względu decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Z wnioskiem o ponowne sprawy wystąpili K. S. i M. S. Podnieśli, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na treść art. 5 i nast. ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Wskazali, że jeśli obrót nieruchomościami poprzedzony był wydaniem decyzji administracyjnej lub przeniesienie własności nastąpiło w drodze decyzji, a decyzja obarczona jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a., zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji. Gmina L. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazała, że decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, albowiem nieruchomość przejęta decyzją nie jest własnością Skarbu Państwa a Gminy L., a zatem należało ograniczyć się do stwierdzenia niezgodności z prawem. Nadto wskazano, że wnioskodawczyni nie odwołała się od decyzji, co może świadczyć, że na przejęcie się godziła. Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił własną decyzję z dnia [...] marca 2012 r. i stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w L. z dnia [...] sierpnia 1977 r. nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie w sprawie przejęcia wchodzących w skład gospodarstwa rolnego nieruchomości na własność Państwa było wszczynane na wniosek zainteresowanego rolnika. Bez takiego wniosku postępowanie nie mogło się toczyć, a przejęcie gospodarstwa dojść do skutku. W dokumentach archiwalnych sprawy brak jest wniosku, natomiast w decyzji Naczelnika brak jest jakiejkolwiek wzmianki o tym, że wydana została ona na wniosek byłej właścicielki. W aktach sprawy brak jest również dokumentu, który potwierdzałby w sposób bezpośredni lub pośredni fakt złożenia wniosku przez A. J. Była właścicielka przejętej nieruchomości we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wskazała, że nie składała wniosku o przejęcie nieruchomości. Organ stwierdził, że wydana decyzja w sposób rażący narusza prawo. Z tego względu słusznie w decyzji z dnia [...] marca 2012 r. stwierdzono nieważność decyzji Naczelnika. Jednocześnie Minister wskazał, że na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy K. S. i M. S. oraz Gminy L. stwierdzono, że w postępowaniu nieprawidłowo został ustalony krąg stron postępowania. W postępowaniu wszczętym na wniosek A. J. nie brali udziału aktualni współwłaściciele nieruchomości, tj. D. S. i M. S., czym naruszono art. 10 k.p.a. Z tego względu organ orzekł, jak w rozstrzygnięciu. Decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2012 r. stała się przedmiotem skarg wniesionych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez: 1) Gminę L., reprezentowaną przez adwokata, oraz 2) K. S. i M. S., reprezentowanych w postępowaniu sądowoadministracyjnym przez radcę prawnego. Strony skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Gmina L. podniosła, że nie można uznać, iż brak w aktach wniosku jest równoznaczny z faktem, że wniosek nie został złożony. Wręcz przeciwnie, strona uważa, iż skoro w sprawie wydana została decyzja administracyjna, dla wydania której konieczne jest złożenie wniosku, to wniosek został złożony. Nie można przyjąć, że decyzja wydana została wbrew woli właściciela i bez wniosku. Nadto, jak podał pełnomocnik skarżącej, strona nie składała odwołania ani zastrzeżeń, nie ma też dowodu, że decyzja wydana została wbrew woli ówczesnego właściciela. Nadto, w ocenie pełnomocnika skarżącej, fakt złożenia wniosku może potwierdzać ewentualnie okoliczność przyjęcia spłat, co świadczyłoby o tym, że w ten sposób właściciel wyrażał wolę przekazania gruntu. K. S. i M. S. zarzucili naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 156 § 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności pomimo, iż decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie podniesionych na etapie postępowania administracyjnego zarzutów oraz naruszenie art. 5 w zw. z art. 6 ustawy o księgach wieczystych i hipotece poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy skarżących, jako nabywców nieruchomości, chroni rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych, co stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu skarżący podnieśli m.in., iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie odniósł się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co pozostaje w bezpośrednim związku z naruszeniem art. 156 § 2 k.p.a. W piśmie procesowym z dnia 7 listopada 2012 r. K. S. i M. S., odnosząc się do odpowiedzi na skargę, podtrzymali dotychczasowe zarzuty skargi. A. J. w piśmie z dnia 21 listopada 2012 r. podniosła, iż nie zgadza się z argumentacją podniesioną w skardze Gminy L. Wskazała, że w ówczesnych czasach za dochodzenie swoich praw można było wiele stracić. Twierdzenie zaś, że skoro przyjęła spłatę, to postępowanie toczyło się na wniosek, jest dla niej niezrozumiałe. Podała, że takie wnioskowanie nie odpowiada rzeczywistości i nie legalizuje decyzji. Wskazała, że pomimo toczącego się postępowania o zwrot nieruchomości Gmina L. sprzedała nieruchomość, nie czekając na jego zakończenie. Na rozprawie w dniu 14 grudnia 2012 r. Sąd połączył sprawy ze skarg: Gminy L. sygn. akt I SA/Wa 1837/12 oraz K. S. i M. S. sygn. akt I SA/Wa 1838/12 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz dalszego prowadzenia pod sygn. akt I SA/Wa 1837/12. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skargi zasługują na uwzględnienie. W ocenie Sądu, zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja wydane zostały z naruszeniem prawa procesowego w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie wskazania wymaga, że decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydane zostały w postępowaniu nadzwyczajnym, toczącym się na skutek wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w L. wydanej na podstawie art. 28 i art. 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118). W myśl art. 28 ust. 1 powołanej ustawy, nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego mogą być na wniosek rolnika przejęte na własność Państwa w całości lub części za spłaty pieniężne, jeżeli rolnik nie spełnia warunków do uzyskania renty. Stosownie zaś do art. 31 ust. 1 tej ustawy, przejęcie nieruchomości na własność Państwa w zamian za rentę lub za spłaty pieniężne następuje na podstawie decyzji naczelnika gminy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (v. wyrok NSA z dnia 28 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1888/10, Lex nr 1069632; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r. sygn. akt V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91). W myśl przepisu art. 28 ust. 1, którego treść nie budzi wątpliwości, dla zgodnego z prawem przekazania gospodarstwa rolnego za spłaty pieniężne niezbędny był wniosek rolnika. Wydanie decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego pomimo braku wniosku rolnika stanowi rażące naruszenie tego przepisu, a tym samym stanowi przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie Sądu, organ prawidłowo stwierdził, że w sprawie niniejszej wniosek o przejęcie gospodarstwa rolnego nie został złożony. Z akt sprawy nie wynika, aby A. J. wniosła o przejęcie na własność Państwa stanowiącej jej własność nieruchomości rolnej położonej w K., oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] oraz [...] o łącznej powierzchni [...] ha. Wnioskodawczyni oświadczyła to również wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w L. z dnia [..] sierpnia 1977 r. Nadto, z treści samej decyzji nie wynika, aby wydana została ona na wniosek właściciela nieruchomości wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego. Organ ustalił także, iż w dokumentach archiwalnych sprawy brak jest wniosku, o którym mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. W tym stanie faktycznym i prawnym, w ocenie Sądu, prawidłowe jest stwierdzenie organu, iż decyzja o przejęciu na własność Państwa nieruchomości rolnej stanowiącej własność A. J., wydana została – wobec braku wniosku – z rażącym naruszeniem prawa. Ustalenia tego w żaden sposób podważyć nie mogą twierdzenia Gminy L., która w skardze do Sądu podniosła, że skoro w sprawie wydana została decyzja, dla wydania której konieczny jest wniosek, to należy przyjąć, że taki wniosek został złożony. Oczywiście należy się zgodzić z generalnym stwierdzeniem, iż sam brak w aktach wniosku nie jest równoznaczny z tym, że wniosek nie został złożony. W niniejszej sprawie jednak, brak wniosku nie jest domniemany, gdyż jego złożenie nie wynika nawet pośrednio z treści decyzji Naczelnika, jak również z innych dokumentów. Sąd nie podziela twierdzeń Gminy L., że skoro strona nie kwestionowała decyzji, nie wniosła od niej odwołania, to nie można przyjąć, że decyzja wydana została wbrew woli właściciela, a zatem nie można mówić o jej wadliwości. Niezłożenie odwołania od decyzji nie stanowi dowodu złożenia wniosku o przejęcie nieruchomości rolnej na własność Państwa. Za nietrafne Sąd uznał również twierdzenie Gminy, iż za równoważne złożeniu wniosku można byłoby uznać przyjęcie spłat przez właściciela nieruchomości. Okoliczności, które miały miejsce po wydaniu decyzji, takie jak niezłożenie odwołania, czy przyjęcie spłat nie świadczą o złożeniu wniosku, o którym mowa w art. 28 ust. 1 wymienionej wyżej ustawy (wyrok NSA z dnia 23 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1214/11). Jedynie udowodnienie, że taki wniosek istniał, był złożony, pozwalałoby uznać, że decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 28 ust. 1 ustawy. Niezależnie jednak od powyższych ustaleń, Sąd obowiązany był uchylić zaskarżoną decyzję, a w konsekwencji również poprzedzającą ją decyzję Ministra, z uwagi na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej k.p.a., który to przepis został przez organ całkowicie pominięty w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a., nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Podkreślenia wymaga, że organ rozpatrując sprawę w trybie nieważnościowym obowiązany jest nie tylko do oceny spełnienia przesłanek pozytywnych, określonych w art. 156 § 1 k.p.a., ale również – w przypadku stwierdzenia zaistnienia którejkolwiek z nich – obowiązany jest do badania, czy nie zachodzą przesłanki negatywne wskazane w art. 165 § 2 k.p.a., a zatem w tym przypadku oceny, czy decyzja poddana kontroli wywołała, czy też nie, nieodwracalne skutki prawne. W doktrynie podkreśla się, że w przypadku ujawnienia każdej ciężkiej wady decyzji należy ustalić charakter skutków prawnych, które ona spowodowała, natomiast ustalenie, czy nie upłynął termin ograniczający stwierdzenie nieważności, musi być poczynione tylko w przypadku ujawnienia wad decyzji wskazanych w przepisie art. 156 § 1 pkt 1,3,4 i 7 (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wydanie 12, Warszawa 2012, str. 624). W niniejszej sprawie, w zaskarżonej decyzji, organ oceny takiej nie dokonał. W decyzji z dnia [...] marca 2012 r. znajduje się zaś jedynie stwierdzenie, że decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, bo późniejsze losy nieruchomości nie mogą być oceniane, jako skutki prawne orzeczenia Naczelnika Miasta i Gminy w L. W aktach sprawy brak jest jednocześnie jakiegokolwiek materiału dowodowego, który pozwalałby na dokonanie przez organ pełnej oceny na gruncie art. 156 § 2 k.p.a. W postępowaniu nieważnościowym organ nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej decyzją objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Nie oznacza to jednak, że w postępowaniu tym nie obowiązują zasady ogólne postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) umożliwi organowi dokonanie oceny dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji w świetle treści art. 156 § 2 k.p.a (art. 80 k.p.a.). Pamiętać należy bowiem, że ocena w tym zakresie wpływać może na treść rozstrzygnięcia organu. Z tego względu konieczne stało się uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a jednocześnie decyzji Ministra z dnia [...] marca 2012 r., albowiem w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie nie brali udziału współwłaściciele nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], tj. M. S. i D. S. (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Powrót sprawy do ponownego rozpatrzenia umożliwi organowi przeprowadzenie postępowania zgodnego z przepisami k.p.a., w tym z poszanowaniem praw wszystkich stron postępowania. Sąd wskazuje przy tym, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest konieczność ustosunkowania się w decyzji do zarzutów, czy argumentów podnoszonych przez strony postępowania. W sprawie niniejszej, zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja Ministra nie odpowiadają wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Organ pominął bowiem milczeniem zarzuty podnoszone przez K. S. i M. S. w zakresie wywołania przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych, czym naruszono również art. 8 k.p.a., nakazujący prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł, jak w punkcie 1 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 wyroku Sąd oparł na przepisie art. 152 powołanej ustawy. O zwrocie kosztów postępowania sądowego w punkcie 3 i 4 wyroku orzeczono na podstawie przepisu art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.