I OSK 603/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2012 r. sygn. akt II SAB/Wa 398/12 w sprawie ze skargi J.G. na bezczynność Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w przedmiocie dostępu do informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 398/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej do rozpoznania wniosku J.G. z dnia 20 lipca 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania w sprawie ze skargi J.G. na bezczynność Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż wnioskiem z dnia 20 lipca 2012 r. J.G. zwrócił się do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej – w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej - o udzielenie informacji publicznej poprzez przesłanie kserokopii metryki sprawy sporządzonej w ramach postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 25.1.1954 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 31.08.1953 r. nr [...] o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...]. Jednocześnie zaznaczył, że wnosi o udostępnienie mu powyższej informacji poprzez przesłanie pocztą na podany adres korespondencyjny. W odpowiedzi na powyższy wniosek organ pismem z dnia 3 sierpnia 2012 r. poinformował wnioskodawcę, że metryka sprawy, o którą wnioskuje, nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, ponieważ dane tam zawarte nie dotyczą spraw publicznych, tym samym nie może zostać udostępniona na zasadach określonych przepisami powyższej ustawy. Ponadto metryka sprawy jest częścią akt postępowania administracyjnego, a w związku z tym jest udostępniana w trybie i na zasadach uregulowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Po otrzymaniu powyższej odpowiedzi J.G. w piśmie z dnia 14 sierpnia 2012 r., powołując się na art. 37 § 1 K.p.a., wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa polegającego na nierozpoznaniu w terminie jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 20 lipca 2012 r. W piśmie tym wnioskodawca, powołując się na art. 66a K.p.a., podkreślił, iż w treści metryki sprawy wskazuje się wszystkie osoby, które uczestniczyły w podejmowaniu czynności w postępowaniu administracyjnym oraz określa się wszystkie podejmowane przez te osoby czynności wraz z odpowiednim odesłaniem do dokumentów określających te czynności. Metryka sprawy, wraz z dokumentami do których odsyła, stanowi obowiązkową część akt sprawy i jest na bieżąco aktualizowana. W oparciu o treść metryki jest możliwe ustalenie treści czynności w postępowaniu administracyjnym podejmowanych w sprawie przez poszczególne osoby. Dane zwarte w metryce stanowią więc informację publiczną. Odmowa udostępnienia metryki sprawy w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej przez urzędnika państwowego wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi jest zatem przejawem jego rażącej niekompetencji albo jest działaniem świadomym, które wyczerpuje znamiona czynu zabronionego określonego w art. 23 ww. ustawy. W konkluzji skarżący stwierdził, że w razie nieudostępnienia metryki sprawy - wystąpi do WSA w Warszawie ze skargą na bezczynność. W dniu 13 września 2012 r. J.G. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. W skardze wniósł o zobowiązanie organu do niezwłocznego udostępnienia mu informacji publicznej w zakresie kserokopii metryki sprawy sporządzonej w ramach postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 25.1.1954 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 31.08.1953 r. nr [...] o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] albo do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, a także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, iż metryka sprawy, która zawiera informacje o działaniach podejmowanych przez urzędników państwowych, jako dokument wytworzony przez władzę publiczną, podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko, że informacje, których udzielenia domagał się skarżący, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w związku z tym nie mają do nich zastosowania przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Organ zaznaczył jednocześnie, że załatwienie wniosku o udostępnienie informacji, która nie stanowi informacji publicznej, następuje poprzez określone wyjaśnienia dokonane przez podmiot, do którego złożono wniosek. W niniejszej sprawie Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej przekazał skarżącemu pismem z dnia 3 sierpnia 2012 r. stosowne wyjaśnienie, a zatem nie można zarzucić organowi bezczynności. W odpowiedzi na zapytanie Sądu, organ w piśmie z dnia 14 listopada 2012 r. poinformował, że z akt administracyjnych nie wynika, aby J.G. był stroną postępowania zawisłego przed Ministrem Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 25.1.1954 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 31.08.1953 r. nr [...] o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...]. Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji wskazał, iż nie ulega wątpliwości, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej jako organ administracji publicznej jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Kwestią zasadniczą, która wymagała rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest to, czy żądana przez J.G. informacja w postaci metryki sprawy sporządzonej w ramach postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 25.1.1954 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 31.08.1953 r. nr [...] o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Informacja ta stanowi informację publiczną, bowiem obowiązek prowadzenia metryki w aktach sprawy administracyjnej wprowadzony został ustawą z dnia 15 listopada 2011 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Ordynacja podatkowa (Dz. U. nr 186, poz. 1100), którą dodany został do Kodeksu postępowania administracyjnego art. 66a. Zgodnie z tym artykułem w aktach sprawy zakłada się metrykę sprawy w formie pisemnej lub elektronicznej (§ 1). W treści metryki sprawy wskazuje się wszystkie osoby, które uczestniczyły w podejmowaniu czynności w postępowaniu administracyjnym oraz określa się wszystkie podejmowane przez te osoby czynności wraz z odpowiednim odesłaniem do dokumentów zachowanych w formie pisemnej lub elektronicznej określających te czynności (§ 2). Metryka sprawy, wraz z dokumentami do których odsyła, stanowi obowiązkową część akt sprawy i jest na bieżąco aktualizowana (§ 3) Jednocześnie w art. 3 ustawy zmieniającej z dnia 15 listopada 2012 r. zawarta została regulacja intertemporalna, zgodnie z którą, w przypadku spraw będących w toku w dniu wejścia w życie tej ustawy, metrykę sprawy zakłada się w ciągu 30 dni od dnia jej wejścia w życie. Metryka ta wskazuje osoby, które uczestniczyły w podejmowaniu czynności w postępowaniu i podejmowane przez te osoby czynności od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Metryka stanowi zatem obowiązkowy element akt sprawy administracyjnej, a celem jej wprowadzenia było - według projektu rządowego (Sejm RP VI kadencji, nr druku: 3362) - zwiększenie transparentności udziału poszczególnych urzędników w procesie wydania rozstrzygnięć w sprawach obywateli oraz transparentności uzasadnienia podjęcia takiego a nie innego rozstrzygnięcia w sprawie. Metryka ma umożliwić nawet po upływie długiego czasu precyzyjne ustalenie, jacy urzędnicy (oprócz osoby podpisanej pod decyzją) uczestniczyli w przygotowaniu decyzji, przygotowywali jej projekt, udzielali wskazówek co do sposobu załatwienia sprawy i opiniowali lub zatwierdzali decyzję oraz w jaki sposób konkretni urzędnicy wpływali na treść decyzji. Wprowadzenie metryki miało tym samym na celu zwiększenie jawności (przejrzystości) działania administracji. Metryka stanowi część akt sprawy administracyjnej i - jako odnosząca się do działalności podmiotu publicznego – mieści się w pojęciu informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, w odpowiedzi na wniosek J.G. o udostępnienie informacji publicznej w piśmie z dnia 3 sierpnia 2012 r. poinformował wnioskodawcę, że metryka sprawy, o którą wnioskuje nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ dane tam zawarte nie dotyczą spraw publicznych, ponadto metryka sprawy jest częścią akt postępowania administracyjnego, a w związku z tym jest udostępniana w trybie i na zasadach uregulowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, z powyższym stanowiskiem organu nie można się zgodzić. Prowadzenie metryki sprawy związane jest ściśle z realizacją przez organ administracji określonych zadań publicznych. Kodeks postępowania administracyjnego w art. 73 gwarantuje natomiast dostęp do akt postępowania administracyjnego jedynie stronom postępowania. Z informacji przekazanej Sądowi przez organ w piśmie z dnia 14 listopada 2012 r. wynika zaś, że J.G. nie jest stroną postępowania zawisłego przed Ministrem Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 25.1.1954 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 31.08.1953 r. nr [...] o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...]. Nie może więc ubiegać się o wgląd do metryki tej sprawy na podstawie art. 73 K.p.a., lecz jedynie w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, wyrażony w związku z dostępem do dokumentów zawartych w aktach postępowania administracyjnego, zgodnie z którym "trybów unormowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej oraz w Kodeksie postępowania administracyjnego nie można utożsamiać. Nie jest wyłączone uzyskanie, na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, dostępu do dokumentów zawartych w aktach postępowania administracyjnego, gdyż stanowią one informację publiczną, jako odnoszące się do działań podmiotów publicznych. Dostęp do akt postępowania administracyjnego, na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, ograniczony jest jednak do podmiotów niebędących stronami postępowania administracyjnego. Dostęp do akt postępowania administracyjnego dla stron tego postępowania reguluje przepis art. 73 k.p.a. W tym zakresie, z mocy art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wyłączone jest stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej" (tak - Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 września 2008 r. sygn. akt I OSK 194/08, dostępny na stronie internetowej cbois.nsa.gov.pl). Rozpatrując zatem wniosek J.G., organ mógł albo udostępnić żądaną informację lub też, kierując się dyspozycją art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmówić w drodze decyzji jej udostępnienia z uwagi na ograniczenia wynikające z przepisów o ochronie informacji niejawnych lub o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Brak udostępnienia informacji publicznej i brak rozstrzygnięć procesowych w tym zakresie powoduje, że organ pozostaje w bezczynności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zarzucając mu: 1. naruszenie prawa materialnego, tj.: błędną wykładnię art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędne uznanie, że metryka sprawy niezakończonego postępowania administracyjnego jest informacją publiczną 2. naruszenie przepisów postępowania tj.: art. 141 §4 ppsa, poprzez sformułowanie w uzasadnieniu okoliczności nie znajdujących uzasadnienia w przepisach prawa, dotyczących ustalenia iż metryka niezakończonej sprawy administracyjnej jest informacją publiczną oraz art. 133 § 1 ppsa, poprzez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego organu Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i oddalenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach kasacyjnych, jednak żaden z podniesionych w niej zarzutów nie mógł zostać uznany za słuszny. Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do próby podważenia stanowiska Sądu pierwszej instancji co do uznania metryki akt sprawy za informację publiczną. Stanowisko skarżącego kasacyjnie należy w tym względzie uznać chybione. Należy w pełni zgodzić się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, iż metryka stanowi część akt sprawy administracyjnej i jako odnosząca się do działalności podmiotu publicznego mieści się w pojęciu informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Prowadzenie metryki sprawy związane jest bowiem ściśle z realizacją przez organ administracji określonych zadań publicznych. Celem wprowadzenia metryki administracyjnej, jako obowiązkowej części akt administracyjnych, jest - według projektu rządowego (Sejm RP VI kadencji, nr druku: 3362) - zwiększenie transparentności udziału poszczególnych urzędników w procesie wydania rozstrzygnięć w sprawach obywateli (...) oraz transparentności uzasadnienia podjęcia takiego a nie innego rozstrzygnięcia w sprawie". W uzasadnieniu projektu podnosi się także, że: "Dzięki prowadzeniu na bieżąco metryki sprawy w sprawach administracyjnych i podatkowych będzie można nawet po upływie długiego czasu precyzyjnie ustalić, jacy urzędnicy (oprócz osoby podpisanej pod decyzją) uczestniczyli w przygotowaniu decyzji, przygotowywali jej projekt, udzielali wskazówek co do sposobu załatwienia sprawy i opiniowali lub zatwierdzali decyzję oraz w jaki sposób konkretni urzędnicy wpływali na treść decyzji". Zdaniem projektodawcy: "Transparentność, co do tego kto, jak i dlaczego wydał daną decyzję zwiększy poczucie odpowiedzialności urzędników, a w razie wydania decyzji powodującej szkody dla Państwa lub obywateli, ułatwi ustalenie winnych wyrządzenia szkody przez wydanie błędnej decyzji. Zwiększenie transparentności będzie miało też pozytywny wpływ na ograniczenie zjawiska korupcji". W świetle powyższych argumentów, uznanie metryki akt sprawy za informację publiczną należy uznać za bezdyskusyjne. Bez znaczenia jest przy tym fakt, iż postępowanie administracyjne, w ramach którego opracowywana jest wnioskowana metryka nie zostało dotychczas zakończone i nie wydano żadnej decyzji. Ustawa o dostępie do informacji nie warunkuje możliwości uzyskania informacji publicznej, od zakończenia postępowania administracyjnego w ramach którego informacja publiczna została wytworzona. Wbrew stanowisku organu, skarżący nie mógł także uzyskać dostępu do żądanych informacji w trybie przepisów k.p.a., ponieważ nie jest stroną toczącego się postępowania administracyjnego. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także art. 141 §4 p.p.s.a. i art. 133 § 1 p.p.s.a. nie zasługiwały więc na uwzględnienie. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a.