II OSK 1066/13

Dnia 19 listopada 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. NSA Zdzisław Kostka /spr./ Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1641/12 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 grudnia 2012 r., sygnatura akt VII SA/Wa 1641/12, oddalił skargę Stowarzyszenia [...] z siedzibą w S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2012 r. o odmowie dopuszczenia skarżącego Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Wyrok ten zapadł w następujących istotnych okolicznościach sprawy. W dniu 16 listopada 2010 r. Uniwersytet [...] w K. zgłosił Staroście [...] roboty budowlane polegające na budowie ogrodzenia na działce nr [...] w B. od strony drogi publicznej. Starosta [...] decyzją z [...] grudnia 2010 r. wniósł sprzeciw od tego zgłoszenia powołując się na art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego oraz twierdząc, że inwestor przystąpił już do wykonywania zgłoszonych robót budowlanych. Uniwersytet [...] w K. od decyzji o sprzeciwie wniósł odwołanie, które przez organ pierwszej instancji zostało przekazane organowi odwoławczemu w dniu 21 stycznia 2011 r. W dniu 27 stycznia 2011 r. skarżące Stowarzyszenie wniosło do Starostwa [...] podanie o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu dotyczącym – jak to określono – "budowy muru wzdłuż stawów hodowlanych [...] w S./M.", przy czym z podania wynikało, iż skarżące Stowarzyszenie było świadome tego, iż w sprawie organ pierwszej instancji wydał decyzję o sprzeciwie. Żądanie dopuszczenia do udziału w postępowaniu uzasadniono potrzebą ochrony środowiska naturalnego. Twierdzono, że inwestycja, której dotyczy zgłoszenie, będzie realizowana na terenie parku krajobrazowego oraz w pobliżu stawów, gdzie żyje wiele gatunków zwierząt i wybudowane ogrodzenie pozbawi je możliwości przemieszczenia się pomiędzy stawami i okolicznym lasem. Podanie skarżącego Stowarzyszenia zostało przekazane przez Starostę [...] Wojewodzie [...], w ślad za odwołaniem, w dniu 11 lutego 2011 r. Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2011 r. uchylił decyzję Starosty [...] z [...] grudnia 2010 r. oraz umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego, skoro inwestor rozpoczął zgłoszoną budowę przed upływem 30 dni od zgłoszenia, to organ administracji architektoniczno-budowlanej utracił kompetencję do załatwienia sprawy na rzecz organu nadzoru budowlanego. Z tego względu postępowanie – zdaniem Wojewody – jako bezprzedmiotowe należało umorzyć. Uzasadniając swoją decyzję organ odwoławczy wskazał także, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z [...] grudnia 2010 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, polegających na budowie ogrodzenia na działce nr [...] oraz nałożył obowiązek przedłożenia określonych dokumentów. W dniu [...] sierpnia 2011 r. Wojewoda [...] wydał postanowienie, którym, powołując się na art. 31 § 2 k.p.a., odmówił dopuszczenia skarżącego Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Z uzasadnienia postanowienia wynika, że zdaniem Wojewody w postępowaniu prowadzonym na skutek zgłoszenia robót budowlanych stroną jest tylko i wyłącznie inwestor, co uniemożliwia dopuszczenie do udziału w tym postępowaniu organizacji społecznej. Skarżące Stowarzyszenie od tego postanowienia wniosło zażalenie, w którym twierdziło, że domagało się dopuszczenia do udziału w postępowaniu po wniesieniu sprzeciwu, a w postępowaniu prowadzonym po wniesieniu sprzeciwu stosuje się w pełni przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 31. Rozpoznając zażalenie skarżącego Stowarzyszenia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] kwietnia 2012 r. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy przede wszystkim ustalił, że do statutowych celów skarżącego Stowarzyszenia należy m.in. ekologia oraz ochrona dziedzictwa przyrodniczego. Następnie ustalił, że budowa ogrodzenia nie będzie oddziaływać na środowisko naturalne. Zdaniem organu za takim ustaleniem przemawia to, że skarżące Stowarzyszenie nie przedłożyło żadnych dowodów potwierdzających odziaływanie ogrodzenia na środowisko naturalne oraz to, że na istnienie takiego oddziaływania nie wskazują akta sprawy. Dalej organ odwoławczy stwierdził, że skoro inwestycja nie stanowi zagrożenia dla środowiska, to nie dotyczy ona celów statutowych skarżącego Stowarzyszenia oraz nadto nie jest w interesie społecznym udział skarżącego Stowarzyszenia w postępowaniu dotyczącym budowy ogrodzenia. W końcu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że nie jest możliwe dopuszczenie skarżącego Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, skoro wydano decyzję o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i umorzeniu postępowania organu pierwszej instancji. W skardze do Sądu pierwszej instancji skarżące Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie art. 31 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. polegające na uznaniu, że dopuszczenie skarżącego Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu nie jest uzasadnione jego celami statutowymi oraz nie leży w interesie społecznym, a także naruszenie jedynie art. 31 § 2 k.p.a., polegające na uznaniu, że nie jest możliwe dopuszczenie skarżącego Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, gdyż zostało ono już zakończone. Uzasadniając pierwszy z przytoczonych zarzutów skarżące Stowarzyszenie polemizowało z ustaleniem organu odwoławczego, że budowa ogrodzenia nie wpłynie na stan środowiska naturalnego, zaś uzasadniając drugi z przytoczonych zarzutów podniosło, że nie uwzględniono, iż podanie o dopuszczenie do udziału w postępowaniu zostało złożone przed jego zakończeniem. Ponadto skarżące Stowarzyszenie wskazało, że zostało ono dopuszczone do udziału w postępowaniu prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w związku z budową na działce nr [...] ogrodzenia bez wymaganego zgłoszenia. Sąd pierwszej instancji uzasadniając oddalenie skargi uznał, że wydanie przez Wojewodę [...] decyzji z [...] marca 2011 r. zakończyło postępowanie, co oznacza, że "w okolicznościach sprawy niniejszej brak formalnej możliwości następczego rozstrzygnięcia przez ten organ o ewentualnych uprawnieniach do występowania w charakterze strony w zakończonym postępowaniu." Zaznaczył jednakże, że ten "ogólnie słuszny" pogląd musi być "konfrontowany z okolicznościami faktycznymi konkretnej sprawy", aby nie zniweczyć celu i funkcji art. 31 k.p.a. oraz nie uczynić tego przepisu w danej sprawie martwym. Ponadto przyjął, że skarżące Stowarzyszenie nie wykazało "korelacji pomiędzy przedmiotem postępowania, jakim jest sprzeciw organu wobec zamiaru wykonania budowy ogrodzenia betonowego z elementów prefabrykowanych na działce nr [...] (...), a celami statutowymi skarżącego Stowarzyszenia." W tym zakresie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że do celów statutowych skarżącego Stowarzyszenia należy m.in. ekologia oraz ochrona dziedzictwa przyrodniczego, jednakże nie przedłożyło ono żadnego dowodu potwierdzającego oddziaływanie zamierzenia inwestycyjnego, będącego przedmiotem zgłoszenia, na środowisko. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie przesądzając, iż taki związek istnieje bądź nie, należy podzielić pogląd organu administracji, iż nie został on w sposób dostateczny wykazany. W końcu Sąd pierwszej instancji wskazał, że wobec umorzenia postępowania wywołanego zgłoszeniem robót budowlanych, w kompetencji organu nadzoru budowlanego znalazło się postępowanie dotyczące robót budowlanych wykonanych przy budowie ogrodzenia przed upływem terminu do wniesienia sprzeciwu. Zdaniem Sądu pierwszej instancji "interes społeczny reprezentowany przez Stowarzyszenie realizowany jest przez udział Stowarzyszenia w tym postępowaniu, do którego zostało dopuszczone postanowieniem (...) z [...] lutego 2011 r." W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucono, mające istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na jego zastosowaniu i oddaleniu skargi, mimo że w związku z treścią art. 31 § 2 k.p.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. nie było ku temu podstaw, a to z uwagi na to, że cele statutowe skarżącego Stowarzyszenia oraz interes społeczny przemawiały za dopuszczeniem go do udziału w postępowaniu oraz dlatego, że nie stało temu na przeszkodzie zakończenie postępowania. W oparciu o tak przytoczone podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wnioski (uchylenie zaskarżonego wyroku) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Przytoczone w skardze kasacyjnej podstawy kasacyjne dotyczą w istocie dwóch zagadnień. Po pierwsze, możliwości dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym po jego zakończeniu na podstawie żądania złożonego w trakcie trwania postępowania. Po drugie, rozstrzygnięcia, czy w rozpoznawanej sprawie dopuszczenie skarżącego Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu było uzasadnione jego celami statutowymi oraz czy przemawiał za tym interes społeczny. Podstawy kasacyjne nie dotyczą natomiast dalej idącego zagadnienia, mianowicie czy art. 31 k.p.a. stosuje się w sprawie, która powstała na skutek wniesienia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej sprzeciwu wobec zgłoszenia robót budowlanych. Zagadnienie to nie znalazło odzwierciedlenia w podstawach kasacyjnych, gdyż Sąd pierwszej instancji nie uczynił go podstawą swego rozstrzygnięcia. Niemniej Sąd drugiej instancji uważa, że należy je rozważyć, gdyż istnieją podstawy do wykładni przepisów prawa prowadzącej do wniosku, iż art. 31 k.p.a. nie stosuje się w postępowaniu, które jest prowadzone na skutek wniesienia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej sprzeciwu wobec zgłoszenia robót budowlanych, co potwierdza zgodność z prawem zaskarżonego wyroku. W przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), regulujących zgłoszenie robót budowlanych (art. 30), wyraźnie nie stanowi się, aby w postępowaniu prowadzonym na skutek zgłoszenia, w tym po wniesieniu sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, nie miał zastosowania art. 31 k.p.a. Wyraźnie natomiast wyłączono stosowanie tego przepisu w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 3). Już to wywołuje wątpliwość, co do intencji ustawodawcy. Jest bowiem oczywiste, że zgłoszenie robót budowlanych dotyczy mniej skomplikowanych robót budowlanych, niż te, które mogą być wykonywane na podstawie pozwolenia na budowę. Jest też oczywiste, że roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę w większym zakresie ingerują w otoczenie, w tym środowisko naturalne, niż roboty budowlane wymagające zgłoszenia. Można więc założyć, że skoro ustawodawca mimo szerokiego odziaływania robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę wyłącza stosowanie art. 31 k.p.a. w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, to tym bardziej zasadne byłoby takie wyłączenie w postępowaniu wywołanym zgłoszeniem robót budowlanych. Można też wskazać na pewne nieracjonalne konsekwencje przyjęcia, że w postępowaniu prowadzonym na skutek wniesienia przez właściwy organ sprzeciwu wobec zgłoszenia robót budowlanych stosuje się art. 31 k.p.a. Otóż jedną z przyczyn wniesienia sprzeciwu może być uznanie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, że z przyczyn wymienionych w art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego roboty budowlane nie wymagające co do zasady pozwolenia na budowę, powinny być realizowane na podstawie pozwolenia na budowę. Wówczas właściwy organ w drodze sprzeciwu nakłada obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Powstanie wówczas nieracjonalna sytuacja polegająca na tym, że po wniesieniu sprzeciwu art. 31 k.p.a. będzie miał zastosowanie, ale już w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, dotyczącym tych samych robót budowlanych, nie. Zdaniem NSA należy więc przyjąć, że w postępowaniu administracyjnym wywołanym wniesieniem przez właściwy organ administracji sprzeciwu wobec zgłoszenia robót budowlanych art. 31 k.p.a. nie stosuje się. Dokonując takiej wykładni NSA ma na uwadze, że nie ogranicza ona udziału społeczeństwa w sprawach dotyczących środowiska. Z art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego wynika, że roboty budowlane wymienione w ustępach pierwszym i drugim tego przepisu, nie wymagające co do zasady pozwolenia na budowę, wymagają pozwolenia na budowę, jeżeli są to przedsięwzięcia, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, lub przedsięwzięcia wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Wówczas też, o ile jest wymagany udział społeczeństwa zgodnie z przepisami powołanej wyżej ustawy z 3 października 2008 r., stosuje się jej art. 44. W świetle przyjętej wykładni przepisów prawa zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu, gdyż oddalono nim skargę na postanowienie, którym odmówiono dopuszczenia skarżącego Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, które zostało wywołane sprzeciwem właściwego organu wobec zgłoszenia robót budowlanych. Czyni to bezprzedmiotowe rozważania dotyczące przytoczonych w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych, gdyż niezależnie od wyniku tych rozważań skarga kasacyjna i tak jest niezasadna. Niemniej należy zauważyć, aczkolwiek z zastrzeżeniem, że art. 31 k.p.a. w rozpoznawanej sprawie nie miał zastosowania, iż Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że nie można było w rozpoznawanej sprawie dopuścić skarżącego Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, gdyż po pierwsze, postępowanie to zostało zakończone, po drugie, nie przemawiał za tym interes społeczny. Rozważając możliwość dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym po jego zakończeniu na podstawie żądania złożonego w trakcie trwania postępowania należy mieć na uwadze skutki ewentualnego pozytywnego rozstrzygnięcia w tej materii. W rozpoznawanej sprawie postępowanie administracyjne, do którego skarżące Stowarzyszenie miałoby być dopuszczone, zakończyło się wydaniem decyzji przez organ drugiej instancji, mianowicie decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2011 r. Jest oczywiste, że ewentualne postanowienie o dopuszczeniu skarżącego Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu wydane po [...] marca 2011 r. nie miałoby tego skutku, iż decyzja kończąca postępowanie przestałaby obowiązywać. W istocie więc postanowienie o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu nie stworzyłoby dla organizacji społecznej żadnych możliwości udziału, a to z tej przyczyny, że postępowanie administracyjne jest zakończone. Nie sposób też przyjąć, że tak "dopuszczona do udziału w postępowaniu" organizacja społeczna mogła by wnieść skargę na decyzję organu drugiej instancji do sądu administracyjnego, powołując się na to, że – jak wymaga tego ostatnie zdanie art. 50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – brała udział w postępowaniu administracyjnym. Użyte w powołanym przepisie sformułowanie "brała udział w postępowaniu administracyjnym" świadczy o tym, że skargę do sądu administracyjnego może wnieść organizacja społeczna, która brała udział w postępowaniu administracyjnym na skutek postanowienia o dopuszczeniu jej do udziału w tym postępowaniu. Ponadto, uznanie, że skargę do sądu administracyjnego mogła by wnieść organizacja społeczna, która została dopuszczona do udziału w postępowaniu administracyjnym postanowieniem wydanym po wydaniu decyzji przez organ administracji drugiej instancji, godziłoby w pewność obrotu prawnego. Zauważyć należy, że w rozpoznawanej sprawie decyzja organu administracji drugiej instancji została wydana w dniu [...] marca 2011 r., zaś pierwsze postanowienie organu administracji w sprawie żądania dopuszczenia do udziału w postępowaniu w dniu [...] sierpnia 2011 r., a wyrok Sądu pierwszej instancji w dniu 17 grudnia 2012 r. Gdyby więc ten wyrok był korzystny dla skarżącego Stowarzyszenia to prawie po dwóch latach od wydania decyzji organu drugiej instancji okazało by się, że można ją zaskarżyć do sądu administracyjnego. Z tych względów w rozpoznawanej sprawie, mimo że błędem organu administracji było nierozpoznanie na czas żądania skarżącego Stowarzyszenia dopuszczenia do udziału w postępowaniu, po zakończeniu tego postępowania nie można było już żądania dopuszczenia do udziału w postępowaniu uwzględnić. Nie sposób też zakwestionować stanowiska Sądu pierwszej instancji, że interes społeczny realizowany jest poprzez udział skarżącego Stowarzyszenia w postępowaniu, dotyczącym zgłoszonych robót budowlanych, które toczy się przed organem nadzoru budowlanego. Stanowisko organów administracji architektoniczno-budowlanej sprowadza się do uznania, że roboty budowlane przy budowie ogrodzenia były rodzajem samowoli budowlanej. W tej sytuacji wymagane jest postępowanie w sprawie ich zalegalizowania. Wszystkie zagadnienia dotyczące tego czy postawienie ogrodzenia jest zgodne z prawem będą rozstrzygane w tym postępowaniu. Jeżeli więc skarżące Stowarzyszenie chce zwrócić uwagę na sprawę budowy ogrodzenia z punktu widzenia ochrony środowiska, to winno to czynić w tym postępowaniu legalizacyjnym. Z tych wszystkich względów NSA uznał, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił ją.