VII SA/Wa 1641/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Sędzia WSA Paweł Groński, Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia Rozwoju [...] [...] z siedzibą w S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony skargę oddala Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak: [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 31 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a., odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia Rozwoju [...] "[...]", dalej jako Stowarzyszenie, do udziału na prawach strony w postępowaniu odwoławczym od decyzji Starosty ...] z dnia [...] grudnia 2010r" Nr [...], znak: [...], zgłaszającej sprzeciw w stosunku do zgłoszenia Uniwersytetu [...] im. H. K. w K. budowy ogrodzenia betonowego z elementów prefabrykowanych na działce nr [...] w miejscowości B., gm. Z. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że stroną postępowania w trybie zgłoszenia robót budowlanych jest wyłącznie inwestor. Dlatego też w opinii Wojewody [...] brak jest podstaw do dopuszczenia Stowarzyszenia Rozwoju [...] "[...]" do udziału w ww. postępowaniu. Na powyższe postanowienie skarżący wniósł zażalenie. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe ustalenia dokonane przez organ I instancji i wskazał, zażalenie Stowarzyszenia jest bezzasadne. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zgodnie z art. 31 § 1 kpa, organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organizacja społeczna występująca wobec organu administracji publicznej z żądaniem realizacji uprawnień przyznanych jej przez art. 31 kpa, powinna wykazać zarówno związek przedmiotu postępowania dotyczącego innej osoby ze swoimi celami statutowymi, jak i skonkretyzować interes społeczny przemawiający za wszczęciem postępowania w sprawie lub popuszczeniem organizacji do toczącego się postępowania. Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy Krajowego Rejestru Sądowego stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji i publicznych zakładów opieki zdrowotnej, do celów działania Stowarzyszenia Rozwoju [...] "[...]" z siedzibą w S. należy m.in. ekologia oraz ochrona dziedzictwa przyrodniczego (punkt p). Stowarzyszenie nie przedłożyło żadnego dowodu potwierdzającego oddziaływanie ogrodzenia betonowego na środowisko. Akta sprawy nie wskazują również na istnienie takiego oddziaływania. Podnoszona przez Stowarzyszenie okoliczność, że powstanie ogrodzenia utrudni przemieszczanie się żyjących w pobliżu stawów zwierząt pomiędzy tymi stawami, a sąsiednimi lasami nie świadczy o istnieniu zagrożenia dla życia i zdrowia zwierząt, w szczególności nie został przedstawiony żaden dokument wskazujący, że takie zagrożenie istnieje dla konkretnych gatunków zwierząt. Organ odwoławczy wskazał, że skoro inwestycja nie stanowi zagrożenia dla środowiska naturalnego, to nie dotyczy ona celów statutowych organizacji i brak jest interesu społecznego uzasadniającego udział w postępowaniu dotyczącym budowy ogrodzenia betonowego z elementów prefabrykowanych na działce nr [...] w miejscowości B., gm. Z. Skoro brak jest interesu społecznego przemawiającego za dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu to nie została spełniona jedna z przesłanek z art. 31 § 1 kpa, i należało odmówić dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu na prawach strony w sprawie zgłoszenia budowy spornego ogrodzenia. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił ponadto, że postępowanie, w którym udziału domaga się skarżący zostało zakończone decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...], uchylającą ww. decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., Nr [...] i umarzającą postępowanie organu I instancji i nie jest możliwe dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, które zostało już zakończone. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniesionej przez Stowarzyszenie. Stowarzyszenie zarzuciło zaskarżonemu postanowieniu : - naruszenie art. 31 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. poprzez uznanie przez organ, że dopuszczenie skarżącego do udziału w postępowaniu odwoławczym toczącym się przed Wojewodą [...] jest nieuzasadnione jego celami statutowymi oraz brak jest interesu społecznego, który by to uzasadniał, w sytuacji gdy budowa ogrodzenia betonowego z elementów prefabrykowanych na działce nr [...] w B., gm. Z. jest przedsięwzięciem, przy realizacji którego w interesie społecznym leży zapewnienie udziału w postępowaniu administracyjnym organizacji mającej za przedmiot swojej statutowej działalności ekologię i ochronę dziedzictwa przyrodniczego, - naruszenie art. 31 § 2 k.p.a. poprzez jego błędną interpretację prowadzącą do uznania, że nie jest możliwe dopuszczenie skarżącego do udziału w postępowaniu, gdyż zostało ono już zakończone, pomimo, że wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu został złożony w trakcie trwania postępowania. Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego go postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W opinii skarżącego ocena organów nadzoru budowlanego co do zasadności dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w spornym postępowaniu nie zasługuje na aprobatę. Po pierwsze postępowanie dotyczy zamierzenia budowlanego, które stanowi barierę komunikacyjną m.in. dla ptaków pływających i brodzących, płazów, saren, zajęcy i lisów, które swoje siedliska mają w obrębie przedmiotowych stawów. Zwierzęta te ze względu na realizację inwestycji będą miały ograniczony dostęp do swoich siedlisk lub zupełnie zostaną tego pozbawione. Drobne płazy (np. żaby) nie przejdą przez betonowe ogrodzenie i nie dostaną się do wody stanowiącej dla nich warunek egzystencji i zapewnienia przedłużenia gatunku. Również większe zwierzęta mogą zostać pozbawione źródła wody i pożywienia znajdującego się w stawach, a które warunkują ich przetrwanie. Skarżący podkreślił, że nie jest zobowiązany do udowadniania powyższych faktów na etapie wnioskowania o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, gdyż to na organie administracji spoczywa ciężar zweryfikowania tych okoliczności, jeżeli jest to kontrowersyjne, a zarazem konieczne dla ustalenia istnienia przesłanki dopuszczenia do udziału w postępowaniu. O ile dla skarżącego oczywiste jest, że przez mur o wysokości 2,10 m nie będą w stanie przejść płazy, sarny, zające i lisy, a ponadto że zwierzęta te mają swoje siedliska przy stawach w B., gm. Z., o tyle skoro dla organu jest to niejasne, powinien przeprowadzić w tym zakresie postępowanie wyjaśniające. Dla skarżącego uznanie, że ogrodzenie betonowe nie ma jakiegokolwiek wpływu na środowisko jest twierdzeniem bezpodstawnym i sprzecznym ze rzeczywistym stanem faktycznym. Ponadto przesądzanie jeszcze przed dopuszczeniem do udziału w postępowaniu, czy z pewnością przedmiotowa inwestycja zaburzy ekosystem wokół stawów, a więc wpływa na środowisko, jest działaniem nie znajdującym uzasadnienia w art. 31 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie nie stosuje się bowiem przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, mówiących o zapewnieniu udziału społeczeństwa w postępowaniach wymagających oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, a jedynie przepisy k.p.a. Nie trzeba więc wpierw ustalać czy inwestycja oddziałuje na środowisko, a więc czy należy przeprowadzać w stosunku do niej ocenę oddziaływania, ażeby przesądzić o możliwości zapewnienia społeczeństwu (w tym organizacją społecznym) udziału w postępowaniu. Zauważyć trzeba również, że to czy inwestycja wpłynie na przyrodę może ponadto ujawnić się w trakcie postępowania, a zatem do wniosku o dopuszczenie organizacja społeczna powinna jedynie uprawdopodobnić występowanie przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie została uwzględniona. Zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. W myśl art. 31 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. Organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony (art. 31 § 3 k.p.a.). Powszechnie przyjmuje się, że uprawnienie z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w danej sprawie istnieje wówczas, jeżeli postępowanie to jest w toku, bowiem instytucja ta nie funkcjonuje samodzielnie, abstrakcyjnie w oderwaniu od konkretnej sprawy. Skoro więc wydanie w postępowaniu administracyjnym decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. uchylającą decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2010r i umarzająca postępowanie organu I instancji kończy postępowanie w danej instancji, to oznacza to w okolicznościach sprawy niniejszej brak formalnej możliwości następczego rozstrzygania przez ten organ o ewentualnych uprawnieniach do występowania w charakterze strony w zakończonym postępowaniu. Jest to pogląd ogólnie słuszny, aczkolwiek musi być on bowiem - jak trafnie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2008 r. (II OSK 1388/07) -konfrontowany z okolicznościami faktycznymi konkretnej sprawy. Nie może być bowiem rozumiany w sposób, który w danej sprawie prowadzić może do zniweczenia celu i funkcji przepisu art. 31 k.p.a. - wprowadzającego proceduralną formę kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w indywidualnej sprawie i działaniem organów administracji w tym postępowaniu, będąc jedną z procesowych gwarancji realizowania w konkretnej sprawie zasady ogólnej postępowania administracyjnego: uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu strony (art. 7 k.p.a.) - oraz do uczynienia przepisu art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. w danej sprawie przepisem w istocie martwym. Na konieczność odnoszenia ogólnego i abstrakcyjnie słusznego poglądu prawnego o związku wniosku organizacji społecznej o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu z tym postępowaniem wszczętym z inicjatywy innego podmiotu, do okoliczności konkretnej indywidualnej sprawy, wskazują także inne przykłady z orzecznictwa sądów administracyjnych (zob. np. wyroki NSA: z dnia 23 listopada 1999 r., II SA/Kr 1191/99, OSP 2000, nr 7-8, poz. 112; z dnia 20 stycznia 2005 r., OSK 1755/04, ONSAiWSA 2005, Nr 6, poz. 111; z dnia 12 czerwca 2007 r" II GSK 20/07,; z dnia 22 października 2008 r" II OSK 1239/07,). Organizacja społeczna może brać udział w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) postępowanie administracyjne nie dotyczy praw i obowiązków organizacji społecznej, lecz praw i obowiązków "innej osoby", czyli strony (stron) tego postępowania, b) jest to uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej, c) przemawia za tym interes społeczny. Ustalenie, czy zakres działalności statutowej danej organizacji uzasadnia jej udział w postępowaniu, powinno sprowadzać się do porównania zakresu tej działalności z przedmiotem danej sprawy. Każdy cel działania określony w statucie nadanym, czy przyjętym zgodnie z obowiązującym prawem może uzasadniać wystąpienie z żądaniem dopuszczenia do postępowania , jeżeli przedmiot postępowania wkracza w zakres działań organizacji społecznej, czy to ze względu na czynności postępowania, czy też ze względu na jego wynik. art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Skład orzekający w sprawie niniejszej podziela jednak stanowisko, iż nie można zaakceptować sytuacji, w której organizacja społeczna za pomocą jedynie ogólnikowych stwierdzeń stara się wykazać potrzebę dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, przerzucając tym samym na organ administracji ciężar precyzyjnego ustalenia przesłanek zasadności tego dopuszczenia. Oznacza to, iż organizacja społeczna, żądając dopuszczenia do udziału w postępowaniu, winna dołożyć wszelkich starań, aby jej wniosek był merytorycznie określony z punktu widzenia nie tylko kryteriów art. 31 § 1 k.p.a., ale także z punktu widzenia przedmiotu żądania tak, aby organ decydujący o takim dopuszczeniu mógł oprzeć się na jednoznacznie wyrażonym zamiarze, skonkretyzowanym co do danej nieruchomości i danego postępowania. Przekładając powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy podzielić stanowisko organu o braku wykazania przez skarżącego korelacji pomiędzy przedmiotem postępowania jakim jest sprzeciw organu wobec zamiaru wykonania budowy ogrodzenia betonowego z elementów prefabrykowanych na działce nr [...] w miejscowości B., gm. Z. przez inwestora Uniwersytet [...] im. H. K. w K., a celami statutowymi skarżącego Stowarzyszenia. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego do celów działania Stowarzyszenia Rozwoju [...] "[...]" z siedzibą w S. należy m.in. ekologia oraz ochrona dziedzictwa przyrodniczego jednak Stowarzyszenie nie przedłożyło żadnego dowodu potwierdzającego oddziaływanie zamierzenia inwestycyjnego będącego przedmiotem zgłoszenia na środowisko. Nie przesadzając, iż związek taki istnieje bądź nie, należy podzielić pogląd organu, iż nie został w sposób dostateczny wykazany. Na podkreślenie zasługuje także okoliczność, iż wobec zgłoszenia sprzeciwu a następnie umorzenia postępowania wywołanego zgłoszeniem w kompetencji organu nadzoru budowlanego znalazło się postępowanie dotyczące robót budowlanych wykonanych przy przedmiotowym ogrodzeniu przed upływem terminu do wniesienia sprzeciwu przez organ architektoniczno-budowlany. Należy więc podkreślić, iż interes społeczny reprezentowany przez Stowarzyszenie realizowany jest przez udział Stowarzyszenia w tym postępowaniu, do którego zostało dopuszczone postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł w wyroku w trybie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.