IV SA/Wa 1447/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi H. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] grudnia 2011 r. znak [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącej H. L. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. (dalej "SKO") po rozpatrzeniu odwołania H. L. od decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] grudnia 2011 r. (nr [...]), odmawiającej uchylenia, po wznowieniu postępowania ostatecznej decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] ustalającej warunki zabudowy na działkach o nr. [...], [...], [...] i [...] położonych w obrębie miejscowości C., Gmina S., dla inwestycji polegającej na budowie: budynku inwentarskiego do hodowli kur niosek w ilości do 40 DJP, pomieszczenia technicznego i magazynu ściółki, adaptacji części budynku inwentarskiego na magazyn, sortownię i pakowanie jaj, przebudowie części budynku składowego na paszarnię, utwardzeniu placu ok. 1000 m2, budowie zbiornika na ścieki technologiczne o poj. 4 m3 i dwóch silosów paszowych o ładowności 20 ton każdy, wydanej na rzecz K. W. i M. W., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Stan sprawy przedstawiał się następująco: W dniu 3 listopada 2011 r. do Wójta Gminy S. wpłynął wniosek H. L. o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją Wójta Gminy S. z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] ustanawiającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Jako uzasadnienie wniosku H. L. podała, że nie brał udziału w postępowaniu zakończonym ww. decyzją bez własnej winy, tj. została pominięta jako strona postępowania. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. Wójt Gminy S. wznowił postępowanie w niniejszej sprawie. W dniu [...] grudnia 2011 r. Wójt Gminy S. wydał decyzję, którą na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art 145 § 1 pkt 4 K.p.a oraz art. 59 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U., Nr 80, poz. 717 ze zm.), odmówił uchylenia ostatecznej własnej decyzji z dnia [...] marca 2011 r. Organ pierwszej instancji ustalił m. in., że H. L. jest właścicielką działek nr ewid. grunt. [...], [...] i [...] w C. Organ stwierdził, że działki te nie sąsiadują bezpośrednio z terenem inwestycji. Najbliżej inwestycji położoną działkę o nr. [...] oddzielają od niej działki o nr. [...] i [...], dlatego też H. L. nie została uznana za stronę postępowania. Powyższe oznacza, w ocenie organu pierwszej instancji, że kwestionowana decyzją nie jest dotknięta wadą wymienioną wart. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. H. L. wniosła odwołanie od ww. decyzji, podtrzymując swoje stanowisko, że została pominięta jako strona w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Ponadto wniosła o zawieszenie wznowionego postępowania do czasu przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Rozpoznając odwołanie SKO we wskazanej na wstępie decyzji z dnia [...] maja 2012 r., powołało się na orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiadujących z terenem inwestycji. W rozpatrywanej sprawie natomiast, jak wynika z akt sprawy, działki H. L. nie sąsiadują bezpośrednio z terenem inwestycji, dlatego też zdaniem SKO prawidłowo nie została ona uznana za stronę postępowania. Zatem SKO podtrzymało ocenę organu pierwszej instancji, że kwestionowana decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie jest dotknięta wadą wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Ponadto organ odwoławczy podniósł, że przedmiotowa inwestycja - budynek inwentarski do hodowli kur niosek w ilości 9900 szt, tj. ilości mniejszej niż 40 DJP (dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza) - zgodnie z § 103 obowiązującego w dacie wydania decyzji rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397), nie została zaliczona do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Tym samym nie wymagała uzyskania decyzji środowiskowej, czego domagała się H. L. Organ odwoławczy ocenił, że ustalenia poczynione przez organ pierwszej instancji były prawidłowe i w rozpatrywanej sprawie nie zaistniały przesłanki do uchylenia decyzji dotychczasowej, bowiem nie było do tego podstaw wynikających z art. 145 § 1, art. 145 a Kub art. 145 b K.p.a. Skargę na decyzję SKO z dnia [...] maja 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła H. L., domagając się jej uchylenia w całości. W uzasadnieniu skargi skarżąca zakwestionowała ustalenie organów, że powinna być stroną postępowania i podniosła, że jej działkę od działki, na której planowana jest inwestycja oddziela wąska, należąca zresztą do inwestora K. W. działka. Skarżąca zarzuciła, że organ odwoławczy potraktował jej odwołanie w sposób pobieżny i ogólnikowy. Ponadto skarżąca sprecyzowała zarzuty w stosunku do decyzji z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] Wójta Gminy S., ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Według niej inwestycja wymagała uzyskania decyzji środowiskowej, zgodnie z § 103 a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397), gdyż budynek inwentarski przewidziany do hodowli kur został usytuowany w odległości mniejszej niż 100 m od budynków mieszkalnych. Jej zdaniem zatem decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. decyzja nie jest zgodna z przepisami odrębnymi. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej "P.p.s.a", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty w niej podniesione są uzasadnione. Przedmiotem skargi jest decyzja o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wydana w wyniku wznowienia postępowania na wniosek skarżącej H. L. Jako podstawę wznowienia strona skarżąca wskazała art. 145 §1 pkt 4 K.p.a. podnosząc, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem przedmiotowej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż wznowienie postępowania jest trybem nadzwyczajnym, w wyniku którego przy spełnieniu wszystkich przesłanek określonych w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego, może dojść do uchylenia decyzji ostatecznej. Przepisy o wznowieniu postępowania nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, konieczne jest ścisłe przestrzeganie ustanowionych w tym zakresie norm i wynikających z nich etapów postępowania. I tak złożenie wniosku o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne, które powinno zakończyć się załatwieniem sprawy w trybie art. 149 K.p.a. poprzez wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania lub odmową wznowienia postępowania w drodze decyzji. Stosownie do powołanej normy prawnej postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Z kolei zasadą, wynikającą z art. 151 K.p.a, jest, że dopiero po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 §2 K.p.a. a prowadzonego po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania i weryfikacji istnienia jednej z przyczyn wznowienia określonych w art. 145 i art. 145a K.p.a., organ administracji może wydać jedną z decyzji, o których mowa w tym przepisie. Taką podstawą w niniejszej sprawie był art. 145 §1 pkt 4 K.p.a. Kwestia zaistnienia tej przesłanki podlega badaniu po wznowieniu postępowania, w drugiej fazie postępowania wznowieniowego, co wynika z art. 151 §1 K.p.a. Na tym etapie postępowania organ może przeprowadzić merytoryczną ocenę materiału sprawy i dokonać weryfikacji twierdzeń wnoszącego podanie, iż, tak jak w niniejszej sprawie, przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu zwykłym. Ostatecznie w zależności od wyniku poczynionych ustaleń organ może wydać decyzję o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej, jeśli dojdzie do wniosku, iż wnioskodawcy nie przysługiwał przymiot strony (art. 151 §1 pkt 1 K.p.a.). W rozpatrywanej sprawie SKO zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję o odmowie uchylenia, po wznowieniu postępowania ostatecznej decyzji Wójta Gminy S. nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. ustalającej warunki dla inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego do hodowli kur niosek w ilości do 40 DJP, pomieszczenia technicznego i magazynu ściółki, adaptacji części budynku inwentarskiego na magazyn, sortownię i pakowanie jaj, przebudowie części budynku składowego na paszarnię, utwardzeniu placu ok. 1000 m2, budowie zbiornika na ścieki technologiczne o poj. 4 m3 i dwóch silosów paszowych o ładowności 20 ton każdy, wydanej na rzecz K. W. i M. W., uznając, że H. L. nie przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu. Organy ustaliły, że działki, których właścicielem jest H. W. o nr ewid. [...], [...] i [...] w C. nie sąsiadują bezpośrednio z terenem inwestycji. Najbliżej położoną działkę o nr ewid. [...] oddzielają działki o nr ewid. [...] i [...]. Organy powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdziły, że stronami postępowania mogą być właściciele i użytkownicy wieczyści działek sąsiadujących z terenem inwestycji. Skoro działka skarżącej nie sąsiaduje bezpośrednio z terenem, na którym planowana jest kwestionowana inwestycja, nie jest ona stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W ocenie Sądu powyższe stanowisko, że tylko właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji, jest stroną tego rodzaju postępowania budzi wątpliwości. Co prawda w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak słusznie wskazuje organ w zaskarżonej decyzji, ugruntowany został pogląd, że stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy działek sąsiednich, jednakże nie można z powyższego wywodzić, że przymiot strony nie przysługuje osobom, które są właścicielami i użytkownikami wieczystymi nieruchomości dalszych. Uszło bowiem uwadze organów, że w wielu wyrokach sądy administracyjne uznawały również, ze stronami tego postępowania są właściciele działek nie sąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. O interesie prawnym tych osób przesądzał bowiem zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2001 r. sygn. akt IV SA 594/99, Lex nr 54166 oraz z dnia 8 września 2004 r. sygn. akt OSK 394/04, Lex 160631). Rozróżnienie usytuowania nieruchomości ze względu na położenie nieruchomości "sąsiedniej", opisane zostało w doktrynie z opowiedzeniem się za nadaniem pojęciu "sąsiedztwa" ujęcia szerszego, przy czym zawsze "działkę sąsiednią" należy określać dla każdego przypadku oddzielnie (por. Z. Niewiadomski (red.). Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. Wyd. 5. Warszawa 2009, s. 494- 498). Poza tym, zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną postępowania administracyjnego jest ten którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub ten kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny, rozumiany jako interes mający umocowanie w przepisach prawa, będzie przysługiwał zatem nie tylko inwestorowi, ale także osobom uprawnionym w stosunku do nieruchomości, na które rozciąga się wpływ planowanej inwestycji. Wpływ należy tutaj rozumieć szeroko, jako oddziaływanie. Zauważyć należy, że stosownie do art. 54 pkt 2d w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy określa m.in. "wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich", a do nich może należeć właściciel nie tylko sąsiedniej nieruchomości, ale również właściciel nieruchomości, na którą inwestycja oddziaływuje. Ochrona interesów osób trzecich występuje nie tylko na etapie pozwolenia na budowę, wydawanego na podstawie przepisów prawa budowlanego, lecz już we wstępnej fazie procesu inwestycyjnego, w ramach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Realizacja inwestycji może naruszyć prawa podmiotów znajdujących się w kręgu oddziaływania inwestycji. W każdej zatem konkretnej sprawie o ustalenie warunków zabudowy organ wydający decyzję ustalając krąg osób, które mają interes prawny w sprawie musi badać czy - a jeśli tak, to jak daleko - sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji. To zaś oznacza, że stronami postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy mogą być w zależności od okoliczności także właściciele nieruchomości nie sąsiadujących bezpośrednio z terenem zaplanowanej inwestycji (p. wyrok NSA z dnia 8.IX.2004r., sygn. akt OSK 394/04, LEX 160631). Pojęcie "oddziaływania" musi być rozumiane jako wpływ na nieruchomości sąsiednie, także te które nie graniczą bezpośrednio z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja. Granice oddziaływania wyznacza oddziaływanie faktyczne, polegające w szczególności na emisji zanieczyszczeń czy powodowaniu nadmiernego hałasu. W pojęciu oddziaływania mieści się zatem rzeczywisty wpływ na korzystanie z innych nieruchomości, niekoniecznie graniczących z obszarem przeznaczonym pod inwestycję. Zasięg wskazanego obszaru podlega merytorycznej ocenie organu, który na podstawie materiału dowodowego winien ustalić faktyczny zakres oddziaływania inwestycji i w wyniku tego ustalić krąg osób, których prawa do korzystania z nieruchomości są naruszone. Ocena prawna dopuszczalności wspomnianych wpływów powinna się opierać na przepisach prawa powszechnie obowiązującego, dotyczących tych sfer oddziaływania (np. prawo ochrony środowiska, prawo ochrony przyrody). W rozpatrywanej sprawie organy administracyjne nie przeanalizowały w ogóle czy - lub jak - ustalone w decyzji z [...] marca 2011 r. warunki zabudowy będą oddziaływać na nieruchomość skarżącej, brak jest jakichkolwiek ustaleń w zakresie lokalizacji planowanej inwestycji (np. odległości) w stosunku do działki skarżącej. Brak takich ustaleń uniemożliwia ocenę rzeczywistego oddziaływania inwestycji na sferę uprawnień i obowiązków skarżącej. Należy zatem uznać, ze organy w niniejszej sprawie naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast niezasadne są zarzuty skargi, że planowana inwestycja wymaga sporządzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Organy słusznie uznały, że budowa budynku inwentarskiego do hodowli kur niosek w ilości 9 900 sztuk, tj. w ilości mniejszej niż 40 DJP nie została zaliczony do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, co wynika z § 3 ust. 1 pkt 103 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że zaskarżoną decyzje jak i decyzję ją poprzedzającą należy wyeliminować z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. Na podstawie art. 152 P.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, zaś o kosztach orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę organ pierwszej instancji uwzględniając wskazaną wyżej ocenę prawną, zbada na wstępie występowanie interesu prawnego skarżącej, analizując w szczególności wpływ zamierzenia inwestycyjnego na sferę jej uprawnień związanych z korzystaniem z nieruchomości, będącej jej własnością, po uzupełnieniu materiału dowodowego w niezbędnym zakresie.