VII SA/Wa 1623/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant ref. staż. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2012r. znak: [...] w przedmiocie wpisania do rejestru zabytków skargę oddala Decyzją z dnia [...] maja 2012 r., znak [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, działając na podstawie art. 9 ust. 1 i 2, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, ze zm.) oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: "kpa", po ponownym rozpatrzeniu odwołania A. W. w związku z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lipca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 334/11, uchylającym decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2010 r., znak: [...], w części dotyczącej objęcia działki nr [...], położonej w [...], stanowiącej własność A. W., granicą otoczenia zabytkowego obiektu wpisanego do rejestru zabytków, utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...]stycznia 2010 r., Nr [...], znak: [...], w rozpatrywanym zakresie, tj. w części dotyczącej wpisania do rejestru zabytków działki nr ew. [...], jako otoczenia założenia urbanistycznego i zespołu budowlanego [...] w [...]. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, w wyniku postępowania administracyjnego przeprowadzonego z urzędu, decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., Nr [...], wpisał do rejestru zabytków historyczne założenie urbanistyczne [...] w [...], w [...] - oznaczone kolorem zielonym na załączniku graficznym, wraz z otoczeniem - w granicach określonych kolorem niebieskim na załączniku graficznym. Na ww. załączniku graficznym, stanowiącym integralną część ww. orzeczenia, w kolorze czerwonym oznaczono 26 zabytkowych obiektów stanowiących zespół budowlany, położony w granicach przedmiotowego założenia urbanistycznego. Następnie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., znak: [...], po rozpoznaniu odwołań [...] Oddział Regionalny w [...], [...] oraz A. W., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 12 lipca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 334/11, po rozpoznaniu skargi A. W., uchylił ww. decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, w części dotyczącej wpisania do rejestru zabytków jako otoczenia działki nr [...], położonej w [...], stanowiącej własność A. W. W ocenie organu odwoławczego, związku z ww. orzeczeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, jest obowiązany rozpatrzeć odwołanie A. W., właściciela działki nr ew. [...], od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., jedynie w zakresie przedmiotowej nieruchomości nr ew. [...]. Jednocześnie organ odwoławczy nie rozpatruje odwołań [...] Oddziału Regionalnego w [...] i [...], bowiem rozstrzygnięcie tej sprawy w granicach wyznaczonych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wpływa ani na obowiązki ani na prawa ww. podmiotów. Rozpoznając ponownie sprawę w tak zakreślonych granicach organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 9 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wpis do rejestru otoczenia zabytku może nastąpić wyłącznie, gdy celów, którym ma on służyć, nie da się osiągnąć za pomocą instrumentów będących do dyspozycji organów konserwatorskich już z racji umieszczenia w rejestrze samego zabytku. W ocenie organu odwoławczego przedmiotowa działka nr ew. [...] zasadnie merytorycznie i zgodnie z prawem została wpisana do rejestru zabytków jako otoczenie zabytku, jakim jest: historyczny układ urbanistyczny [...] w [...] oraz 26 zabytkowych obiektów, stanowiących zespół budowlany, położony w granicach tego założenia urbanistycznego. Działanie takie jest zgodne z powinnością organów ochrony zabytków, przede wszystkim w celu ochrony wartości przestrzennych i widokowych tego zabytku. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że z załącznika graficznego nr 1 do decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków [...] stycznia 2010 r., a także z map dostępnych w materiałach dowodowych sprawy, wynika, że nieruchomość gruntowa nr ew. [...] nie jest położona na obrzeżach zabytkowego obszaru, lecz pomiędzy terenami założenia urbanistycznego. Co więcej, ta niezabudowana nieruchomość gruntowa leży pomiędzy obszarem uznanym ww. decyzją za zabytkowy, a działkami składającymi się na otoczenie zabytku, wpisane do rejestru ww. decyzją organu pierwszej instancji. Okoliczność ta ma zasadnicze znaczenie przy rozstrzyganiu przedmiotowej kwestii. Skoro bowiem z zabytkowego założenia i zespołu wynika istotne znaczenie zaplanowanej kompozycji przestrzennej, tj. powiązań przestrzennych pomiędzy poszczególnymi budynkami i innymi składnikami układu urbanistycznego, to niezwykle ważne wydaje się zagospodarowanie nieruchomości, która - sama pozbawiona wartości zabytkowych - jest usytuowana w tej przestrzeni. Wprawdzie, jak wskazano w odwołaniu, z jednej strony trzy zabytkowe budynki przy ul. [...] (o przyporządkowanych numerach: 2, 3, 4) są oddzielone od przedmiotowej nieruchomości dwoma współczesnymi budynkami, niemniej podkreślić trzeba, że w tej sprawie zabytkiem jest przestrzenne założenie oraz zespół budynków, a nie pojedyncze obiekty budowlane. Organ zauważył również, że wskazane przez skarżącego współczesne budynki nie są posadowione w strefie otoczenia zabytku, lecz na obszarze zabytkowym w sposób niezakłócający historycznego układu urbanistycznego. Jak bowiem zasadnie dowodził organ pierwszej instancji, zmiany wprowadzone współcześnie były w większości mało inwazyjne i nie zniekształciły układu urbanistycznego [...]. Nieruchomość gruntowa nr ew. [...] jest zatem z jednej strony usytuowana w bezpośrednim sąsiedztwie zabytkowego układu urbanistycznego, a od strony północnej otwarta jest widokowo na znacznie większy obszar zabytkowego układu urbanistycznego i zespołu budowlanego, w tym częściowo na budynek hotelu [...] przy [...] (przyporządkowany nr 1). Organ wskazał także, iż obecne, dokonane już pewne niekorzystne przekształcenia obszaru otoczenia nie mogą stanowić o możliwości dalszej degradacji tego terenu, ze szkodą dla zabytkowego obszaru. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. W., wnosząc o uchylenie decyzji organu I i II instancji w części dotyczącej dz. ew. [...] z obrębu [...]. Skarżący podniósł, że jego działka została wydzielona przez poprzedniego właściciela Skarb Państwa - [...] na cele uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej, to jest rozbudowy istniejącego osiedla [...] (decyzja Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2002 r., Nr [...]). Nieruchomość spełnia wszystkie warunki prawne i faktyczne dla uzyskania prawa zabudowy na cele mieszkaniowe wielorodzinne. Skarżący podniósł również, że Prezydent [...] decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., Nr [...] odmówił skarżącemu warunków zabudowy na dz. nr [...] z obrębu [...], powołując się w treści decyzji na opinię [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 2011 r. W opinii tej stwierdzono m.in.: "inwestycja jest z konserwatorskiego punktu widzenia niedopuszczalna", "wprowadzenie nowej zabudowy w tym miejscu byłoby pogłębieniem degradacji tego obszaru i dalszym krokiem w kierunku przekształcenia tego terenu w blokowisko". "Jest to zbyt cenny zespół urbanistyczny, ażeby zabudowywać go bezmyślnie w imię doraźnych merkantylnych racji." Jest to "obszar wartościowej, mającej znaczenie dla całej okolicy zieleni komponowanej, która ma duże wartości przyrodnicze, jako zespół i także należy ją zachować". "Wprowadzenie nowej zabudowy byłoby w tej sytuacji działaniem ze wszech miar niepożądanym". Zdaniem skarżącego organ odwoławczy rozpoznając sprawę ponownie nie wypełnił wytycznych zawartych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 12 lipca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 334/11, ponieważ organ odwoławczy nie uchylił decyzji organu I instancji, lecz ponownie utrzymał ją w mocy, chociaż Sąd stwierdził wyraźnie, że decyzje obydwu organów konserwatorskich naruszają prawo oraz pomimo wskazania przez Sąd, że z akt sprawy nie wynika zasadność wpisania dz. nr [...] do rejestru zabytków, jako otoczenia historycznego układu urbanistycznego, organ II instancji, nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego, w zakresie zbadania stanu faktycznego terenu. Swoje rozstrzygnięcie Minister oparł w całości na ustaleniach organu I instancji, które Sąd uznał za niepełne i nie dające odpowiedzi na podstawowe pytania o przesłanki i zasadność wpisu nieruchomości do rejestru zabytków. Skarżący zarzucił organowi II instancji nie zweryfikowanie ustaleń faktycznych Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i w konsekwencji poprzestanie na omówieniu układu przestrzennego terenu, co wykazuje na brak wiedzy o wzajemnym usytuowaniu występujących tam obiektów i kierunkach otwarć widokowych. Organom obu instancji zarzucono nie wskazanie kierunku ekspozycji widokowej AON, która w ten sposób zostaje poddana ochronie. W ocenie skarżącego przy ponownym rozpatrywaniu sprawy doszło do naruszenia art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 kpa, a także art. 3 pkt 15 i art. 9 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W konsekwencji naruszono prawo własności skarżącego, wprowadzając bez należytych podstaw faktycznych i uzasadnienia, szczególny reżim prawny, ograniczający możliwości zagospodarowania nieruchomości prywatnej. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwana dalej p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu była decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2012 r., utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 2010 r., Nr [...], w części dotyczącej wpisania do rejestru zabytków działki nr ew. [...], jako otoczenia założenia urbanistycznego i zespołu budowlanego [...] w [...]. Zauważyć należy, iż zaskarżona decyzja zapadła w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lipca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 334/11, co ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Stosownie bowiem do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania", o których mowa w komentowanym przepisie, są formułowane w uzasadnieniu orzeczenia. W tym więc zakresie uzasadnienie orzeczenia wykazuje moc wiążącą. Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie (por. np. S. Hanausek (w:) W. Siedlecki (red.), System prawa procesowego cywilnego. Zaskarżanie orzeczeń sądowych, Ossolineum 1986, s. 318). Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność) zostało uznane za wadliwe. Ocena prawna wynika nie tylko z sentencji orzeczenia, ale również z jego uzasadnienia (wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 349/2004). Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziłoby do niespójności działania systemu władzy publicznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że ciążący na organie i na sądzie obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, może być wyłączony tyko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2000r., sygn. akt I SA/Ka 2408/98, LEX 44392, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 16 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 443/09). Zatem powołany przepis w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania sądu pierwszej instancji, który nie posiada już, na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego swobody w zakresie wykładni prawa. Zasada ta obowiązuje także organ orzekający, który będąc związany wykładnią prawa w sprawie nie może odstąpić ani od oceny prawnej, ani też od wskazań co do dalszego postępowania. Oddziaływanie orzeczenia sądu administracyjnego w ponownym postępowaniu w sprawie przed organami administracji publicznej ma pierwszorzędne znaczenie w odniesieniu do orzeczeń kasatoryjnych tego sądu, w rezultacie których ma nastąpić merytoryczne rozpatrzenie sprawy w nowym postępowaniu administracyjnym, prowadzonym w zakresie wynikającym z dokonanego obalenia zaskarżonego aktu lub czynności i ewentualnie innych aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy. Niezastosowanie się przez organ administracji publicznej przy ponownym wydaniu decyzji do oceny prawnej wyrażonej przez sąd w wyroku, narusza zasadę związania organu oceną prawną i oznacza, że podjęty akt lub czynność są wadliwe (zob. postanowienie NSA z dnia 16 lutego 1998 r., sygn. akt IV SA 975/97; wyrok NSA z dnia 22 marca 1999 r., sygn. akt IV SA 527/97). Wskazać należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 lipca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 334/11, poddał kontroli decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2010 r., znak: [...], w części dotyczącej objęcia działki nr [...], położonej w [...], stanowiącej własność A. W., granicą otoczenia zabytkowego obiektu wpisanego do rejestru zabytków, w wyniku której została ona uchylona. W związku z powyższym, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zobowiązany był powtórnie rozpatrzyć odwołanie A. W. od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 2010 r., Nr [...], w części dotyczącej wpisania do rejestru zabytków działki nr ew. [...], jako otoczenia założenia urbanistycznego i zespołu budowlanego [...] w [...] i z ciążącego na nim obowiązku się wywiązał. Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny wyraził wiążący w sprawie pogląd prawny wskazując, iż w uzasadnieniach decyzji obu instancji zabrakło rzetelnego uzasadnienia stanowiska organów w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków otoczenia zabytku. Sąd wskazał, iż organy te w uzasadnieniach decyzji przytoczyły jedynie treść definicji otoczenia zabytku, bez jej jakiegokolwiek odniesienia do konkretnego stanu faktycznego w sprawie. W szczególności, nie zostało wyjaśnione, w jaki sposób nieruchomość skarżącego mogłaby zagrozić wartościom widokowym zabytku w sytuacji, gdy jest ona oddzielona od najbliższych obiektów zabytkowych nowoczesnymi budynkami wielorodzinnymi. Ponadto, podany przez organy obu instancji powód utworzenia strefy otoczenia obejmującej również nieruchomość skarżącego, którym jest umożliwienie "konserwatorowi zabytków wypowiedzenia się co do nowoprojektowanych form zagospodarowania, położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zabytkowej zabudowy", Sąd uznał za przedstawienie faktycznych racji decyzyjnych organów, a nie za uzasadnienie prawne. Takiej bowiem przesłanki warunkującej możliwość objęcia konkretnego terenu ochroną konserwatorską, jako otoczenia zabytku, nie przewidują przepisy art. 3 pkt 15 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W konsekwencji stwierdzonych uchybień Sąd zobowiązał Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do ponownego rozpoznania sprawy oraz szczegółowego przedstawienia swojego rozstrzygnięcia i uzasadnienia, zgodnie z treścią art. 107 § 3 kpa, wyjaśniając przede wszystkim kwestię, która z przesłanek wynikających z treści art. 3 pkt 15 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ma zastosowanie w niniejszej sprawie i dlaczego. Zgodnie ze wskazaniami Sądu, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego ponownie rozpoznając w tym zakresie niniejszą sprawę, szczegółowo wyjaśnił art. 9 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stanowiący materialnoprawną podstawę wpisania do rejestru zabytków nieruchomości oraz art. 3 pkt 15 ww. ustawy definiujący otoczenie. Następnie organ przenosząc rozważania teoretyczne na grunt niniejszej sprawy stwierdził, że działka nr [...] zasadnie merytorycznie i zgodnie z prawem została wpisana do rejestru zabytków jako otoczenie zabytku, jakim jest historyczny układ urbanistyczny [...] w [...] oraz 26 zabytkowych obiektów, stanowiących zespół budowlany, położony w granicach tego założenia urbanistycznego. Minister, powołując się na załącznik graficzny nr 1 do decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków [...] stycznia 2010 r., oraz mapy dostępne w materiałach dowodowych sprawy, szczegółowo wyjaśnił położenie działki skarżącego oraz jej znaczenie jako otoczenia założenia urbanistycznego i zespołu budowlanego [...] w [...]. Organ uzasadniając swoje stanowisko doniósł się do współczesnych budynków oddzielających nieruchomość nr [...] od budynków zabytkowych jak również do dokonanych już niekorzystnych przekształceń obszaru otoczenia. W tym miejscu należy jeszcze raz podkreślić, że ocena w niniejszym postępowaniu sądowym, wobec powyżej wskazanego związania, musiała się ograniczyć jedynie do badania zaskarżonej decyzji w kontekście realizacji wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku w sprawie I SA/Wa 334/11. W ocenie Sądu organ odwoławczy szczegółowo przedstawił swoje rozstrzygnięcie i uzasadnił je zgodnie z wymogami jakie uzasadnieniu decyzji stawia przepis art. 107 § 3 kpa, w szczególności uzasadniając przesłanki z art. 3 pkt 15 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, które mają zastosowanie w niniejszej sprawie. Wyjaśnienia organu odwoławczego zasługują na pełną aprobatę Sądu, gdyż stanowią realizację wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku w sprawie sygn. akt I SA/Wa 334/11. Z tych wszystkich względów, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.