VI SA/Wa 1173/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Protokolant st. sekr. sąd. Anna Błażejczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi C. z siedzibą w S na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności w części zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej oddala skargę Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. Minister Gospodarki utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności w części dotyczącej punktu II zezwolenia nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie W. udzielonego przez zarządzającego strefą przedsiębiorcy C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. Do wydania powyższych rozstrzygnięć doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismem z dnia [...] listopada 2011 r. uzupełnionym pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. przedsiębiorca C. Sp. z o.o. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności zezwolenia nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie W. w części dotyczącej PKT II określającego termin obowiązywania zezwolenia. Po rozpatrzeniu tego wniosku Minister Gospodarki wydał decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności ww. zezwolenia w części dotyczącej punktu II. Organ uznał, że wniosek o stwierdzenie nieważności zezwolenia w ww. zakresie nie może być rozpatrzony pozytywnie z uwagi na brak przesłanki o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. do stwierdzenia nieważności. Pismem z dnia [...] stycznia 2011 r. spółka zwróciła się do Ministra Gospodarki z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz uchylenie w całości decyzji nr [...] i stwierdzenie nieważności zezwolenia nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie W. Sp z o.o. w części dotyczącej pkt II zezwolenia stanowiącego, że "zezwolenie udziela się do dnia [...] maja 2017 r.". W uzasadnieniu wniosku spółka podniosła, że wbrew twierdzeniom organu możliwe jest stwierdzenie nieważności w części. W tym względzie spółka powołała się na wyrok NSA z dnia 1 września 2011 r. (sygn. akt I OSK 1501/10). Odwołująca się ponownie wywodziła, że w dniu wydania zezwolenia nie istniały przepisy, które stanowiłyby podstawę prawną do określenia w zezwoleniu okresu jego obowiązywania. Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2001 r. zezwolenie wygasa z upływem okresu, na jaki ustanowiona została strefa. Według oceny spółki organ w swojej decyzji odniósł się wyłącznie do okresu działania Specjalnej Strefy Ekonomicznej obowiązującego w dacie wydania zezwolenia. Organ w ogóle nie odniósł się do wskazanych przez spółkę we wniosku faktów dotyczących wydłużenia działania strefy i wynikającej stąd sprzeczności między ustawowym okresem obowiązywania zezwoleń a terminem obowiązywania określonym w treści zezwolenia spółki. Spółka podkreśliła, że okres działania strefy został wydłużony do 31 grudnia 2020 r. na podstawie Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 2008 r. w sprawie wałbrzyskiej strefy ekonomicznej (Dz. U. Nr 232 poz. 1561). Okoliczność ta spowodowała, że zapis zamieszczony w zezwoleniu spółki stał się w sposób rażący sprzeczny z prawem. Wskazana w zezwoleniu bez podstawy prawnej data ważności tj. do [...] maja 2017 r. przestała bowiem pokrywać się z okresem funkcjonowania specjalnej strefy ekonomicznej tj. do 31 grudnia 2020 r. W tym stanie rzeczy zapis ten obarczony jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. skutkującą nieważnością decyzji w omawianej części. Dodatkowo w kontekście obecnie obowiązujących regulacji decyzja w zaskarżonym zakresie (pkt II) stoi w oczywistej sprzeczności z art. 19 ust. 1 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych w związku z § 1 pkt 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 2008 r. w sprawie wałbrzyskiej specjalnej strefy ekonomicznej, co uzasadnia dodatkowo zarzut rażącego naruszenia prawa. Utrzymując w mocy swoją poprzednią decyzję Minister Gospodarki podkreślił, że stwierdzenie nieważności decyzji może być dokonane jedynie wówczas, gdy zostaną spełnione wymagane prawem przesłanki przewidziane w art. 156 § 1 k.p.a. Przepisu tego nie można interpretować rozszerzająco. W niniejszej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zezwolenia w omawianym zakresie. Organ podniósł, że zapis art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych nie zawiera enumeratywnie wymienionego katalogu elementów zezwolenia na prowadzenie działalności w specjalnej strefie ekonomicznej. Wynika to z faktu umieszczenia w jego treści zwrotu "w szczególności". Pozwala to w zbiegu z art. 19 ust. 1 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych, który przewiduje graniczny termin obowiązywania zezwolenia na stwierdzenie, że jednym z elementów tego zezwolenia może być ustalenie okresu jego obowiązywania, o ile będzie w chwili udzielenia zezwolenia tożsamy z terminem, w którym dana specjalna strefa ekonomiczna przestaje istnieć. Spółka uzyskała zezwolenie w stanie prawnym, w którym ostatnim dniem funkcjonowania strefy, zgodnie z § 1 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w sprawie wałbrzyskiej specjalnej strefy ekonomicznej (Dz. U. Nr 218, poz. 2211 z późn. zm.) był 29 maja 2017 r. Zarządzający strefą uprawniony był więc do zawarcia w zezwoleniu nr [...] zapisu uznawanego przez spółkę w jej wniosku za nieważny. Odnosząc się do przywołanego przez spółkę przepisu art. 4 ustawy z dnia 30 maja 2008 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. Nr 118, poz. 746) organ podniósł, że z jednej strony (ust. 1) potwierdza on status zezwoleń wydanych przed wejściem w życie tej ustawy, a z drugiej strony wskazuje, że nowe regulacje dotyczące zmiany zezwoleń nie mają zastosowania do tej grupy zezwoleń. Należy przy tym zaznaczyć, że żaden przepis ww. ustawy nie dotyczy wydłużenia okresu funkcjonowania stref, dlatego też nieuzasadnione są wnioski spółki co do intencji ustawodawcy w zakresie okresu obowiązywania wydanych już zezwoleń. Według oceny organu nie naruszył on art. 6 i 8 k.p.a., albowiem działał na podstawie i w granicach prawa oraz wyjaśnił przedsiębiorcy zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy. Powyższe zadecydowało o utrzymaniu w mocy decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. Na decyzję nr [...] Ministra Gospodarki z dnia [...] lutego 2012 r. C. Sp z o.o. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie: 1. Art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP przez ich niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności wydanego spółce zezwolenia nr [...] na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie W. z dnia [...] kwietnia 2006 r. w części określającej termin obowiązywania zezwolenia (pkt II zezwolenia) pomimo, że obowiązujące na dzień wydania zezwolenia przepisy prawa nie przewidywały takiego uprawnienia organu, co pozostaje w oczywistej sprzeczności z zasadą legalności (praworządności). 2. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić wyłącznie w stosunku do całości decyzji, a nie jej części. 3. art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (j.t. Dz. U. z 2007 r., Nr 42, poz. 274 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że zawarty w przepisie zwrot "w szczególności", odnoszący się wyłącznie do warunków ekonomicznych zezwolenia, pozwala na określenie w zezwoleniu dowolnych elementów, w tym terminu jego obowiązywania; 4. art. 19 ust. 1 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych - poprzez jego błędną wykładnię i stwierdzenie, że zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej nie wydaje się na okres, na jaki została ustanowiona strefa, lecz na okres wyznaczony w decyzji (w zezwoleniu). 5. art. 4 ust. 1 w. zw. z art. 5 ustawy z dnia 20 maja 2008 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 118, poz. 746; dalej: Ustawa nowelizująca) - poprzez błędną wykładnię i uznanie, że przedłużony na mocy § 1 ust. 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 2008 r. w sprawie wałbrzyskiej specjalnej strefy ekonomicznej (Dz. U. z 2008 r., Nr 232, poz. 1561) okres funkcjonowania specjalnych stref ekonomicznych do dnia 31 grudnia 2020 r. nie obowiązuje w stosunku do zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej wydanych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a) p.p.s.a.; 2) zwrot na rzecz skarżącej kosztów postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi strona ponownie podniosła, że wbrew twierdzeniu organu art. 156 k.p.a. dopuszcza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji w części. Kwestia ta została przesądzona w orzecznictwie sądów administracyjnych. W tym względzie skarżąca przytoczyła m.in. wyrok NSA z 1 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1501/10, wyrok NSA z 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 795/06 a także powołała się na stanowisko doktryny prawa administracyjnego. Według jej oceny, możliwość stwierdzenia nieważności decyzji w części wynika również z treści art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Spółka zakwestionowała również stanowisko organu, że podstawą prawną wydania zezwolenia na czas oznaczony jest art., 16 ust. 2 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych. Stanowisko takie jest sprzeczne z : 1. konstytucyjną zasadą praworządności (legalności) - organy administracji publicznej zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa a ich kompetencji nie można domniemywać, 2. zasadami wydawania zezwoleń na gruncie ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej przewidującymi wydawanie zezwoleń co do zasady na czas nieokreślony, 3. zasadami wydawania zezwoleń określonymi w ustawie o specjalnych strefach ekonomicznych - uprawnienie do określenia przez organ okresu obowiązywania zezwolenia zostało usunięte z ustawy z dniem 1 stycznia 2001 r. Skarżąca podkreśliła także, że przepis art. 16 ust. 2 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych nie pozwala na umieszczenie w zezwoleniu dowolnych elementów, nie wymienionych w przepisach prawa. Zwrot " w szczególności" odnosi się wyłącznie do warunków inwestycyjnych, dzięki spełnieniu których przedsiębiorca będzie mógł skorzystać z pomocy publicznej w formie zwolnienia z podatku dochodowego od osób prawnych z tytułu prowadzenia działalności na terenie specjalnej strefy ekonomicznej. Dobitnie świadczy o tym nowelizacja ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych rozszerzająca z dniem 4 sierpnia 2008 r. zakres art. 16 ust. 2 o kolejne warunki ekonomiczne, które musi spełnić przedsiębiorca, ubiegający się o uzyskanie pomocy publicznej. Spółka wskazała, że możliwość wydawania zezwoleń na czas oznaczony istniała w przepisach ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych do dnia 31 grudnia 2000 r. Nowelizacją ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych, która weszła w życie 1 stycznia 2001 r. uchylono art. 16 ust. 9 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych, zgodnie z którym "zezwolenia udziela się na czas oznaczony". Przepis ten korespondował wówczas z przewidzianą w art. 31 ust 2 pkt 2 Prawa działalności gospodarczej możliwością wydania zezwoleń na czas oznaczony. Jednocześnie wskazaną nowelizacją zmieniono brzmienie art. 19 ust. 1 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych. Wskutek zmiany od 1 stycznia 2001 r. "zezwolenie wygasa z upływem okresu na jaki została ustanowiona strefa". W tym stanie rzeczy, zdaniem spółki, z dniem 1 stycznia 2001 r. ustawodawca zniósł możliwość określenia przez organ czasu obowiązywania zezwolenia. Skarżąca wywodziła również, iż niezasadne jest stanowisko organu, że nowe regulacje dotyczące zmiany zezwoleń nie mają zastosowania do tej grupy zezwoleń. Termin obowiązywania zezwoleń nie wynika z decyzji ale bezpośrednio z przepisów prawa tj. z art. 19 ust. 1 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych. Zgodnie z prawem W. wygasa z dniem 31 grudnia 2020 r. i zgodnie z obecnym porządkiem prawnym wraz z tym dniem wygaśnie zezwolenie. Zdaniem skarżącej, gdyby nowe przepisy nie miały zastosowania do zezwoleń wydanych przed nowelizacją to musiałoby to zostać wyartykułowane. Okres działania strefy został wydłużony na podstawie rozporządzenia o Wałbrzyskiej Specjalnej Strefie Ekonomicznej, które zostało wydane na podstawie dyspozycji wskazanej w art. 5 ustawy nowelizującej i wbrew stanowisku organu objęła także zezwolenie wydane wcześniej. Spółka nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, że z żadnego przepisu ustawy nowelizującej nie wynika, że wydłużenie okresu funkcjonowania W. dotyczy również zezwoleń wydanych przed nowelizacją. Świadczą o tym przepisy art. 4 i art. 5 ustawy nowelizacyjnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia [...] listopada 2012 r. strona podtrzymała swoje stanowisko w sprawie oraz zawarła swoje uwagi do wyroku sygn. akt VI SA/Wa 1213/12 tut. Sądu). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. dalej "p.p.s.a."). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. W działaniu organów administracji Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca. W niniejszej sprawie kontroli Sądu poddane zostały decyzje Ministra Gospodarki zapadłe po przeprowadzeniu postępowania nadzwyczajnego wszczętego wnioskiem skarżącej o stwierdzenie nieważności zezwolenia nr [...] na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie W. w części dotyczącej określenia w zezwoleniu terminu jego obowiązywania. Zdaniem strony ww. zezwolenie w omawianym zakresie dotknięte jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem w dacie jego wydania tj. w dniu [...] kwietnia 2006 r. brak było przepisu, który stanowiłby podstawę prawną do określenia w zezwoleniu terminu jego obowiązywania. Na podkreślenie zasługuje okoliczność, że Minister Gospodarki prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie nie orzekał co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz rozstrzygał jako organ kasacyjny tj. wyłącznie co nieważności tej decyzji. Odnośnie zakresu przepisu art. 156 k.p.a. tj. – możliwości stwierdzenia nieważności decyzji w całości albo w części należy przyznać rację stronie skarżącej, że kwestia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji w części została przesądzona ostatecznie w doktrynie jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (patrz m.in. uchwała (7) z 23 lutego 1998 r., OPS 6/97), (ONSA 1998, Nr 2, poz. 40). Odnosząc powyższe rozważania do stanu zaistniałego w niniejszej sprawie Sąd stanął na stanowisku, że odmawiając stwierdzenia nieważności zezwolenia nr [...] we wnioskowanym zakresie Minister Gospodarki nie dopuścił się naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 6 k.p.a., art. 7 Konstytucji RP, jak również art. 16 ust. 2 i art. 19 ust. 1 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych. Sąd w całości podzielił stanowisko organu, że mając na uwadze brzmienie art. 16 ust. 2 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych, który nie zawiera enumeratywnie wymienionego katalogu elementów zezwolenia na prowadzenie działalności w specjalnej strefie ekonomicznej, co jednoznacznie wynika z umieszczenia w jego treści zwrotu "w szczególności" oraz 19 ust. 1 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych, który przewiduje graniczny termin obowiązywania zezwolenia, dopuszczalnym było zamieszczenie w tym zezwoleniu okresu jego obowiązywania, tymbardziej, że w dacie jego udzielenia pokrywał się z terminem, w którym W. przestaje funkcjonować. Zgodnie bowiem z § 1 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w sprawie W. (Dz. U. Nr 218, poz. 2211 z późn. zm.) miała ona działać do 29 maja 2017 r. Taki też termin został podany w pkt II zezwolenia. W tym stanie rzeczy nie można przyjąć, że organ ustalając graniczny termin obowiązywania zezwolenia działał bez podstawy prawnej. Wbrew wywodom skargi udzielone stronie zezwolenie nie jest sensu stricte zezwoleniem na prowadzenie działalności gospodarczej w strefie na czas określony. Wygasa ono bowiem z upływem terminu na jaki została ustanowiona strefa (art. 19 ust. 1 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych). Tak więc organ określając w zezwoleniu datę jego obowiązywania kierował się jedynie wynikającym z przepisów prawa terminem granicznym trwania strefy, nie zawężając czasu trwania tegoż zezwolenia do pewnego odcinka czasu mieszczącego się w okresie funkcjonowania strefy. Z tego względu Sąd nie dopatrzył się wykazywanych wadliwości w działaniu Ministra Gospodarki. Sąd nie ustosunkował się do zarzutu naruszenia art. 4 ust. 1 w zw. z art. 5 ustawy z dnia 20 maja 2008 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych, albowiem kwestia ta wykracza poza granice niniejszej sprawy, która dotyczyła istnienia podstawy do stwierdzenia nieważności udzielonego zezwolenia. W tym stanie rzeczy wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi Sąd orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.