VI SAB/Wa 52/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Grzelak po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. S. na bezczynność Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o zawieszeniu upoważnienia do wykonywania przeglądów technicznych statków postanawia odrzucić skargę Pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. Dyrektor Urzędu Żeglugi Śródlądowej w K. na podstawie art. 34j ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o żegludze śródlądowej (Dz.U. 2006r. Nr 123, poz. 857, z późn. zm., dalej powoływanej jako ustawa o żegludze), po rozpatrzeniu wniosku T. S. (skarżącego w niniejszej sprawie) złożonego na podstawie § 21 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 5 listopada 2010 r. w sprawie wymagań technicznych i wyposażenia statków żeglugi śródlądowej oraz upoważniania podmiotów do wykonywania przeglądów technicznych statków (Dz.U. Nr 216, poz. 1423, dalej powoływane jako rozporządzenia Ministra Infrastruktury) powierzył skarżącemu wykonywanie przeglądów technicznych statków. Organ wskazał, że zakres powyższego powierzenia określa umowa zawarta w dniu [...] czerwca 2011 r. pomiędzy Dyrektorem Urzędu Żeglugi Śródlądowej w K., a T. S. o powierzeniu wykonywaniu przeglądów technicznych statków (dalej umowa), a powierzenie traci moc z dniem rozwiązania umowy. Pismem z dnia [...] lutego 2012 r. Dyrektor Urzędu Żeglugi Śródlądowej w K. na podstawie art. 34 j ustawy o żegludze, § 21 rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz zgodnie z pkt 7.2 umowy zawartej ze skarżącym w dniu [...] czerwca 2011 r. zawiesił wydane skarżącemu upoważnienie do wykonywania przeglądów technicznych statków. Organ wskazał, że zgodnie z pkt. 5.4.6 zawartej umowy, skarżący nie przedstawił dokumentów potwierdzających ubezpieczenie działalności objętej upoważnieniem. Pismem z dnia 22 kwietnia 2012 r. skarżący zwrócił się do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej jako organu nadrzędnego, z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Dyrektora Urzędu Żeglugi Śródlądowej z dnia [...] lutego 2012 r., wskazując, iż zawieszenie upoważnienia do wykonywania przeglądów technicznych statków wydane zostało z rażącym naruszeniem przepisów o właściwości oraz z rażącym naruszeniem prawa. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. wskazał skarżącemu, że umowa zawarta w dniu [...] czerwca 2011 r. pomiędzy skarżącym a Dyrektorem Urzędu Żeglugi Śródlądowej w K. o powierzeniu wykonywaniu przeglądów technicznych statków jest jedną z form działalności organów administracyjnych, której istotą jest porozumienie dwóch równorzędnych stron. W piśmie stwierdzono również, że zgodnie z pkt 5.5.1. umowy, spory wynikające z jej postanowień powinny być rozwiązywane przez obie strony w drodze negocjacji. W przypadku gdy rozwiązanie sporu nie nastąpi w drodze negocjacji, w myśl punktu 5.5.2. przedmiotowej umowy właściwym do rozwiązywania sporów jest sąd właściwy dla siedziby organu inspekcyjnego, a więc sąd powszechny, a nie organ administracji wyższego stopnia. Z kolei pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. Dyrektor Urzędu Żeglugi Śródlądowej w K. na podstawie art. 34 j ustawy o żegludze, § 21 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz zgodnie z pkt 7.3 umowy wypowiedział ww. umowę z dnia [...] czerwca 2011 r. Pismem z dnia 20 lipca 2012 r. skarżący wezwał Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej do usunięcia naruszenia prawa przed ewentualnym skierowaniem sprawy do postępowania przed sądem administracyjnym. W odpowiedzi organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w ww. piśmie z dnia [...] czerwca 2012 r. Stwierdził ponadto, że wydanie, zawieszenie i wypowiedzenie przedmiotowego upoważnienia nie następuje w trybie przewidzianym dla decyzji administracyjnych, ani żadnym innym uregulowanym w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego (v. pismo organu z dnia [...] sierpnia 2012 r.). Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność zarzucając nierozpoznanie przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniosku strony o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Urzędu Żeglugi Śródlądowej w K. z dnia [...] lutego 2012 r., zawieszającej upoważnienie skarżącego do wykonywania przeglądów technicznych statków. W skardze wskazał, że rozstrzyganie spraw z zakresu upoważniania do wykonywania przeglądów technicznych statków powinno następować w drodze postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli jest brak określonego w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) aktu lub czynności organu administracji, w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Zakres przedmiotowy skargi na bezczynność organu administracji publicznej wyznaczają bowiem akty lub czynności z art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Skarga na bezczynność jest więc dopuszczalna tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień na które służy zażalenie, postanowień kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym bądź zabezpieczającym, innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. Nadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądowa kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.) Zdaniem Sądu przedmiotowa skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Zarówno przepisy ustawy o żegludze śródlądowej jak i przepisy Rozporządzenia wydane na podstawie art. 34 j ust. 5 tejże ustawy nie określają formy prawnej w jakiej organ upoważnia podmiot do wykonywania przeglądów technicznych statków. Powyższe przepisy nie regulują również kwestii zawieszenia bądź wypowiadania takiego upoważnienia. W § 21 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 5 listopada 2010 r. wskazuje się jedynie, że podmiot ubiegający się o omawiane upoważnienie składa do właściwego dyrektora urzędu żeglugi śródlądowej wniosek, do którego dołącza dokumenty i informacje wymienione w ust. 2 tego przepisu. Z przepisu art. 34 j ust. 3 ww. ustawy wynika natomiast, że podmiot przeprowadzający przegląd techniczny statku wydaje dokument z przeglądu technicznego, w którym stwierdza spełnienie parametrów określonych w tym przepisie. Z kolei na podstawie pozytywnych wyników przeglądu technicznego wydaje się świadectwo zdolności żeglugowej i uproszczone świadectwo zdolności żeglugowej (art. 34 j. ust. 4 ww. ustawy), a organem właściwym do rozpoznania wniosku o wydanie świadectwa zdolności żeglugowej i uproszczonego świadectwa zdolności żeglugowej jest Dyrektor Urzędu Żeglugi Śródlądowej. Zdaniem Sądu, uprawnienia/obowiązki wynikające z umowy o powierzeniu danemu podmiotowi wykonywania przeglądów technicznych statków zawartej na podstawie art. 34 ustawy o żegludze śródlądowej nie mają charakteru administracyjnoprawnego. Z tych względów wzmiankowana umowa nie jest umową administracyjną, a w konsekwencji jej wykonywanie podlega kontroli sądu powszechnego, a nie administracyjnego. Wprowadzona w ustawie o żegludze śródlądowej i wydanych na jej podstawie przepisach wykonawczych możliwość upoważniania przez organ administracji żeglugi śródlądowej podmiotów do wykonywania przeglądów statków jest formą dekoncentracji uprawnień organu w ramach wykonywania jego ustawowych kompetencji. Upoważnienie takie nie ma cech aktu administracyjnego, nie stanowi ingerencji w sferę praw i wolności obywatelskich i nie kształtuje w typowy dla aktu administracyjnego władczy sposób sytuacji osób fizycznych, osób prawnych i innych podmiotów w sprawach indywidualnych mieszczących się w sferze działania administracji. Brak jest podstawy do wydania rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej zarówno o udzieleniu upoważnienia do wykonywania przeglądów technicznych statków, jak i regulowania w ten sposób kwestii dotyczących zawieszania wydanego upoważnienia. Udzielenie upoważnienia czy też zawieszenie wydanego upoważnienia nie jest również innym aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie kształtuje bowiem sytuacji prawnej podmiotu (skarżącego) i nie wywołuje wobec niego żadnych skutków prawnych. Sytuacja prawna podmiotu na rzecz którego udzielono upoważnienia (czy też je zawieszono) zostaje ukształtowana umową zawartą pomiędzy organem a tym podmiotem. Jak wynika z dokumentu wydanego przez Dyrektora Urzędu Żeglugi Śródlądowej w K. z dnia [...] czerwca 2011 r., którym nastąpiło powierzenie skarżącemu wykonywania przeglądów technicznych statków, zakres tego powierzenia określa umowa zawarta pomiędzy Dyrektorem Urzędu Żeglugi Śródlądowej w K., a skarżącym. Umowa ta określiła również odpowiedzialność podmiotu upoważnionego (skarżącego), sposób dokonywania jej zmian oraz formę jej rozwiązywania, a także inne warunki ważności umowy. Od chwili podpisania umowy pomiędzy skarżącym a organem nawiązał się stosunek zobowiązaniowy. Prawa i obowiązki stron kształtuje więc umowa, nie zaś informacja organu administracji (strony zobowiązania) odnośnie wykonywania umowy. Informacji takiej nie można skutecznie przypisać cech czynności lub aktu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2011 r. sygn. II GSK 2019/11). Reasumując należy stwierdzić, że opisany w skardze brak działania organu dotyczy zatem sprawy, w której organ nie był zobowiązany do wydawania aktu podlegającego kognicji sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.