II OSK 651/13

Dnia 25 września 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 25 września 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T.I. Ż. i J.Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 18 grudnia 2012 r. sygn. akt SA/Bk 731/12 w sprawie ze skargi T.I.Ż. i J.Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 731/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę T.I.Ż. i J.Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Wnioskiem z dnia 1 grudnia 2011 r. G.D. wystąpił do Burmistrza Wasilkowa o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji w postaci budowy 8 budynków jednorodzinnych z garażami na działce nr A w Nowodworcach. Pierwsza decyzja z dnia [...] stycznia 2012 r. o warunkach zabudowy wydana w sprawie została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Organ odwoławczy wskazał następujące nieprawidłowości: nieuprawnione poszerzenie przedmiotu wniosku poprzez wpisanie w sentencji decyzji o warunkach zabudowy wydzielenia pasa o szerokości 10 m jako rezerwy pod drogę serwisową; niemające oparcia w treści wniosku rozstrzygnięcie o warunkach zabudowy dla podziału działki; brak jakiejkolwiek analizy warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym dla ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; nieustalenie jakiej drogi dotyczy żądanie ustalenia warunków zabudowy w zakresie wykonania zjazdu; nieuprawnione ustalenie powierzchni biologicznie czynnej. W ponownie prowadzonym postępowaniu Burmistrz Wasilkowa decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak [...] ustalił G.D. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 8 budynków mieszkalnych z garażami, ze zjazdami: z drogi wojewódzkiej nr 676, której pas drogowy stanowi działka o nr B i z drogi gminnej, której pas drogowy stanowi działka nr C, wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej na działce nr A w obrębie geodezyjnym Nowodworce, gmina Wasilków. W poszczególnych punktach decyzji Burmistrz ustalił następujące warunki realizacji inwestycji: budynki mieszkalne jednorodzinne z dojazdami, nieprzekraczalna linia zabudowy 17 m od linii rozgraniczającej z drogą wojewódzką nr 676,14 % wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, nie mniej niż 50 % udział powierzchni biologicznie czynnej, 13 m jako szerokość elewacji frontowej, od 2,5 do 4,5 m wysokość górnej elewacji frontowej, do 8,5 m wysokość głównej kalenicy, dach symetryczny wielospadowy z kątem nachylenia od 30 do 45º, równoległy kierunek głównej kalenicy w stosunku do frontu działki, szerokość działki wydzielonej na drogę wewnętrzną przeznaczoną do obsługi komunikacyjnej działek powstałych po podziale nie mniejsza niż 5 m. W pozostałym zakresie organ ustalił wymagania w zakresie komunikacji – jako dostęp do drogi publicznej (wojewódzkiej nr 676 i gminnej będących odpowiednio działkami nr C i B), poprzez planowany zjazd na drogę gminną oraz do czasu budowy drogi serwisowej tj. do wydzielenia fragmentów działek pod tą drogę i wykonania nowego zjazdu na drogę wojewódzką - poprzez istniejący zjazd z drogi wojewódzkiej. Organ ustalił również warunki zaopatrzenia inwestycji w media oraz wskazał, że wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej nastąpi, z uwagi na obecną klasę gruntów R V i VI, z chwilą rozpoczęcia innego niż rolnicze ich użytkowania. Uzasadniając decyzję wskazał, że zgodnie z zaleceniami zawartymi w decyzji kasacyjnej SKO nie zamieszczono obecnie zapisu o wydzieleniu pasa szerokości 10m pod planowaną drogę serwisową, ale zawarto informację na ten temat. Celowość wydzielenia takiego pasa wynika ze stanowiska zarządcy drogi, który opiniując decyzję o warunkach zabudowy dla działki sąsiedniej wobec tej, której dotyczy przedmiotowe postępowanie – wskazał na zwiększenie bezpieczeństwa uzyskane poprzez wykonanie drogi serwisowej, na którą miałyby zostać wydzielone pasy gruntu z działek sąsiednich wobec działki inwestycyjnej. Także wskaźnik powierzchni zabudowy ustalono tak, jak w warunkach zabudowy dla działki sąsiedniej, natomiast pozostałe parametry ustalono zgodnie z treścią wniosku inwestora, a wielkość powierzchni biologicznie czynnej zgodnie z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. Ustosunkowując się do uwag zgłoszonych przez jedną ze stron postępowania – małżonków T. i J.Ż. a dotyczących lokalizacji drogi wewnętrznej (przy granicy z ich nieruchomością nr D, a nie po drugiej stronie inwestycji) wskazano, że w decyzji o warunkach zabudowy nie rozstrzyga się o miejscu lokalizacji drogi wewnętrznej czy budynków, ale o spełnianiu przez inwestycję kryteriów wynikających z przepisów prawa dotyczących warunków zabudowy. Również nie przesądzono szerokości tej drogi, a jedynie wskazano na konieczność zapewnienia obsługi komunikacyjnej inwestycji, co oznacza konieczność wydzielenia w przyszłości drogi o wymaganej prawem szerokości. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli T. i J. małżonkowie Ż. Wskazali, że ich zdaniem właściwsze byłoby wyznaczenie drogi wewnętrznej do planowanej inwestycji po drugiej stronie działki inwestora, a nie od strony ich nieruchomości, która i tak jest położona w sąsiedztwie ruchliwej drogi. Wykonanie kolejnego przejazdu, nawet o charakterze wewnętrznym, z drugiej strony ich działki i wzdłuż jej granicy – spowoduje pogorszenie warunków zamieszkiwania. Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku uchyliło zaskarżoną decyzję w części pkt 3 ppkt 3.8, w którym stwierdzono, że "szerokość działki wydzielonej na drogę wewnętrzną przeznaczoną do obsługi komunikacyjnej działek powstałych po podziale przedmiotowej nieruchomości nie może być mniejsza niż 5 m, co wynika z § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie". W pozostałym zakresie SKO utrzymało w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Zdaniem organu odwoławczego niedopuszczalne było zamieszczenie w treści rozstrzygnięcia ustalenia w zakresie szerokości wydzielanej pod drogę działki, bowiem jest ono nieprzewidziane w przepisach regulujących treść decyzji o warunkach zabudowy i mogło się znaleźć wyłącznie jako informacja w uzasadnieniu takiej decyzji, nawet jeśli był to zapis zasugerowany przez zarządcę drogi w uzgodnieniu decyzji o warunkach zabudowy. W pozostałym zakresie ustalono, że prawidłowo organ I instancji dokonał analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu określając zakres inwestycji zgodnie z wnioskiem inwestora. Skargę na powyższą decyzję złożyli T. i J. małżonkowie Ż. zarzucając jej naruszenie: - art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 647, dalej "u.p.z.p.") poprzez błędne przyjęcie, że planowana inwestycja stanowiłaby kontynuację funkcji zabudowy w sytuacji, gdy doprowadziłaby do powstania drogi przelotowej stwarzającej nowy ład przestrzenny na analizowanym obszarze; - art. 7, art. 9, art. 11 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie interesu skarżących, nierozpatrzenie w sposób obiektywny materiału dowodowego, niewyjaśnienie stronom przesłanek, jakimi kierował się organ przy wydaniu decyzji. Uzasadniając skargę wskazali, że SKO nie ustosunkowało się do wszystkich zarzutów odwołania. Nie uwzględniło, że na skutek pozwolenia inwestorowi na wydzielenie drogi wewnętrznej wzdłuż granicy z ich działką znajdzie się ona pomiędzy dwiema drogami w odległości 5 m od nowej drogi inwestora i 10 m od ulicy 3-go Maja, po której jeździ ciężki sprzęt. Ich zdaniem właściwsze byłoby zlokalizowanie drogi wewnętrznej po drugiej stronie działki inwestora. Tym samym, zdaniem skarżących, nie zostały zachowane wymagania w zakresie dobrego sąsiedztwa przewidziane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało argumentację z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 grudnia 2012 r. uznał skargę za bezzasadną. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja i ukształtowana jej treścią decyzja Burmistrza Wasilkowa z dnia [...] kwietnia 2012 r. nie naruszają przepisów prawa materialnego i zostały wydane z poszanowaniem zasad i przepisów prawa procesowego. Sąd wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. ustalono warunki zabudowy dla inwestycji w postaci budowy ośmiu budynków mieszkalnych w zabudowie jednorodzinnej wraz z garażami na działce nr A w Nowodworcach, w liniach rozgraniczających oznaczonych literami A - F na mapie stanowiącej załącznik do decyzji. Linie rozgraniczające pokrywają się z granicami działki inwestora i wbrew zarzutom skargi nie wydzielają żadnej drogi wewnętrznej ani drogi serwisowej. Takowej nie wydziela także część tekstowa decyzji, co jednoznacznie wynika z rozstrzygnięcia SKO w punkcie 1. decyzji z dnia [...] lipca 2012r. oraz jej uzasadnienia. Sąd podkreślił, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w żadnej mierze nie przesądza o dokładnym usytuowaniu planowanych obiektów w ramach działki, w stosunku do innych obiektów i w stosunku do granicy działki. Potwierdza jedynie, że planowana inwestycja nie narusza ładu przestrzennego i wprowadza ogólne warunki (np. w odniesieniu do ochrony interesów osób trzecich), które muszą być spełnione, aby mogła ona zostać zrealizowana. Sąd wskazał, iż wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające, przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Sąd I instancji wyjaśnił, że jeśli warunki określone w tym przepisie zostały spełnione to organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy, gdyż nie jest to decyzja uznaniowa. Sąd wskazał, iż w sprawie niniejszej przeprowadzono badanie warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w myśl reguł sprecyzowanych przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Dwukrotnie została wykonana przez uprawniony podmiot analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, bowiem w pierwszej – kasacyjnej decyzji SKO z dnia [...] marca 2012 r. wypunktowano niedociągnięcia pierwotnej analizy. W ocenie Sądu nie został naruszony warunek kontynuacji funkcji zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Sąd wskazał, iż z porównania funkcji i charakteru zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym wynika, że wiodącą formą zabudowy na terenie objętym analizą jest zabudowa jednorodzinna mieszkaniowa (rysunek k. 43 akt administracyjnych). Tak też zagospodarowana jest nieruchomość skarżących nr D. Sporna inwestycja dotyczy zabudowy ośmioma budynkami jednorodzinnymi z garażami, zatem w żadnym razie nie zachodzi kolizja funkcji ani (jak wynika z analizy) cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Sąd podzielił ugruntowaną linię orzecznictwa, z której wynika, że warunek w zakresie kontynuacji funkcji należy rozumieć w taki sposób, że tylko wówczas nie jest spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie da się z nią w praktyce pogodzić. Warunek sprzeczności dwóch funkcji musi być oceniany obiektywnie, niezależnie od ocen inwestora lub kontestującego jego plany właściciela terenu sąsiedniego. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją tego terenu. Sąd podkreślił, iż przedmiotowa decyzja ustalająca warunki zabudowy nie zawiera podziału działki nr A ani wydzielenia pasa drogowego dla dostępu nowowydzielonych działek do drogi publicznej w postaci drogi wojewódzkiej nr 676 (działka nr B) lub drogi gminnej (działka nr C). Stanowiąca przedmiot sporu nieruchomość inwestora nr A pokrywająca się granicami ewidencyjnymi z terenem inwestycji ustalonym w zaskarżonej decyzji posiada dostęp do obydwu dróg: wojewódzkiej oraz gminnej. Dla niej (działki nr A) nie było potrzebne wydzielanie pasa drogowego, bowiem warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. jest spełniony. Sąd zauważył, że w decyzji organu I instancji określono usytuowanie zjazdów zgodnie z istniejącymi, co stanowi dodatkowy argument przeciwko przekonaniu skarżących jakoby dla obsługi działek pod planowanymi budynkami mieszkalnymi wydzielono drogę wewnętrzną od strony ich nieruchomości nr D, co zakłóca funkcję zabudowy. Postępowanie o podział nieruchomości nie może zostać "załatwione" w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Zakres treści decyzji o warunkach zabudowy wskazano w art. 54 u.p.z.p. Natomiast podział nieruchomości następuje na podstawie przepisów art. 92 i następnych ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm., dalej "u.g.n."). Tryb podziału zależny jest od tego, czy nieruchomość dzielona jest objęta planem miejscowym, czy dla danego terenu brak jest planu. W pierwszej sytuacji ma zastosowanie przepis art. 93 u.g.n., w drugiej art. 94 powołanej ustawy. Sąd I instancji podzielił linię orzeczniczą, iż z aktualnie obowiązującego stanu prawnego nie wynika podstawa do ustalania warunków podziału geodezyjnego nieruchomości w decyzji o warunkach zabudowy. Pod pojęciem ustalania zasad zagospodarowania terenu nie można rozumieć zasad ustalania warunków podziału nieruchomości. Podział nieruchomości nie stanowi jej zagospodarowania i jest następczy w stosunku do sposobu zagospodarowania terenu. W treści decyzji o warunkach zabudowy powinny znaleźć się tylko i wyłącznie warunki, jakie inwestor winien spełnić, aby zrealizowane przedsięwzięcie inwestycyjne harmonijnie wpisywało się w istniejącą przestrzeń. Sąd I instancji stwierdził, że przedmiotowe postępowanie dotyczyło zamierzenia inwestycyjnego na całej istniejącej działce nr A. Nie jest wykluczony ewentualny podział nieruchomości w przyszłości, po usytuowaniu poszczególnych domów z przedmiotowej inwestycji, z czym będzie wiązał się obowiązek wydzielenia dla każdej nowopowstałej nieruchomości drogi dojazdowej, ale obejmuje to odrębne od przedmiotowego postępowanie. Zaskarżona decyzja nie dokonuje podziału działki nr A oraz wydzielenia pasa drogowego. Jedynie sformułowanie wniosku w postaci jego załącznika graficznego może sugerować zamiary inwestora co do sposobu podziału nieruchomości i sposobu usytuowania drogi dojazdowej, ale nie mogło to stanowić i nie stanowiło rozstrzygnięcia w postępowaniu przeprowadzonym na skutek kasacyjnej decyzji SKO z dnia [...] marca 2012 r. zakończonym zaskarżoną decyzją. W ocenie Sądu I instancji w sytuacji spełnienia wszystkich warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. organ administracyjny nie mógł odmówić ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji. W tej sytuacji zarzut naruszenia przepisów procesowych w postaci nierozpatrzenia w sposób obiektywny materiału dowodowego także nie mógł zostać podzielony. O ile bowiem pierwsza wydana w sprawie decyzja zawierała wadliwości, zwłaszcza obejmujące newralgiczną kwestię wydzielenia pasa drogowego, to w zaskarżonej decyzji zostały one usunięte. W uzasadnieniu decyzji kasacyjnej z dnia [...] marca 2012 r. SKO wyraźnie wskazało brak podstaw do dokonania w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy podziału nieruchomości, a w punkcie 1. zaskarżonej decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. usunięto poprzez uchylenie zapisu pkt 3 ppkt 3.8, w którym stwierdzono "szerokość działki wydzielonej na drogę wewnętrzną nie może być mniejsza niż 5,0 m, co wynika z § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawia warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli T.I.Ż. i J.Ż. reprezentowani przez adwokata. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazali, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było istotnymi wadami, w tym naruszającymi: art. 7, art. 9, art. 11 oraz art. 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności oraz nieprawidłowe i niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy poprzez uznanie, że projektowana inwestycja nie jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu w sytuacji, kiedy inwestor nie jest w stanie spełnić warunków, aby zrealizowane przedsięwzięcie inwestycyjne harmonijnie wpisywało się w istniejącą przestrzeń; oraz naruszenie prawa materialnego tj.: - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że zrealizowanie inwestycji przez inwestora dałoby się pogodzić z istniejącą zabudową i spełniłoby warunek kontynuacji funkcji zabudowy, rozumianej jako mieszczenie się w granicach zastanego sposobu zagospodarowania terenu, w sytuacji kiedy wydanie decyzji o warunkach zabudowy w niniejszej sprawie w konsekwencji doprowadzi do powstania drogi przelotowej, a tym samym do stworzenia nowego ładu przestrzennego w analizowanym obszarze. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Jednocześnie wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację zawartą w powyższych zarzutach oraz podtrzymano dotychczasowe stanowisko prezentowane we wcześniejszym etapie postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. W przedmiotowej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a. Zarzut naruszenia prawa procesowego może odnieść skutek w przypadku wykazania, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast zarzuty skargi kasacyjnej są bardzo ogólne i nie wnoszą nic nowego do sprawy, bowiem w znacznej mierze są powtórzeniem zrzutów zawartych w skardze kierowanej do Sądu I instancji. W pierwszej kolejności należy zatem odnieść się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, gdyż dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny w sprawie może być przedmiotem subsumcji do dyspozycji odpowiednich przepisów prawa materialnego. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej stan faktyczny sprawy został prawidłowo i dokładnie wyjaśniony. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją tego terenu. Jak wynika z akt sprawy nieruchomość objęta wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy położona jest na terenie, na którym wiodącą formą zabudowy jest zabudowa jednorodzinna mieszkaniowa. Sporna inwestycja dotyczy zabudowy ośmioma budynkami jednorodzinnymi z garażami, a zatem nie zachodzi kolizja funkcji ani cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego dotyczącego naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez błędną wykładnię, autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest przedstawić na czym polega niewłaściwa interpretacja przepisu, a także sprecyzować swoje własne stanowisko wobec zaskarżonego wyroku, czyli wskazać właściwe znaczenie interpretowanej normy. Zdaniem skarżących kasacyjnie zaskarżona decyzja doprowadzi do powstania drogi przelotowej i stworzenia nowego ładu przestrzennego w analizowanym obszarze. Z powyższym twierdzeniem nie można się zgodzić z następujących powodów. Podkreślić należy, iż ustalenie zasad podziału nieruchomości w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłączone zostało z postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu prowadzonego na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zauważyć bowiem należy, że stosownie do art. 94 ust. 1 pkt 2 u.g.n., w przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu - podziału nieruchomości można dokonać między innymi wtedy, jeżeli jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dwuetapowość procedury zmierzającej do podziału nieruchomości w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga zatem przeprowadzenia dwóch odrębnych postępowań. Celem pierwszego z tych postępowań jest ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Celem zaś drugiego z tych postępowań jest zatwierdzenie podziału nieruchomości dokonanego w zgodzie z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W takim zaś ujęciu, dopuszczalność wydzielenia działek gruntu w ramach podziału nieruchomości należy oceniać przez pryzmat możliwości ich zagospodarowania określonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zatem w decyzji o warunkach zabudowy nie rozstrzyga się o miejscu lokalizacji drogi wewnętrznej czy budynków, ale o spełnianiu przez inwestycję kryteriów wynikających z przepisów prawa dotyczących warunków zabudowy. Podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że w zaskarżonej decyzji nie przesądzono szerokości tej drogi, a jedynie wskazano na konieczność zapewnienia obsługi komunikacyjnej inwestycji, co oznacza konieczność wydzielenia w przyszłości drogi o wymaganej prawem szerokości. Przedmiotowa decyzja ustalająca warunki zabudowy nie zawiera podziału działki nr A ani wydzielenia pasa drogowego dla dostępu nowowydzielonych działek do drogi publicznej w postaci drogi wojewódzkiej nr 676 (działka nr B) lub drogi gminnej (działka nr C). Stanowiąca przedmiot sporu nieruchomość inwestora nr A pokrywająca się granicami ewidencyjnymi z terenem inwestycji ustalonym w zaskarżonej decyzji posiada dostęp do obydwu dróg: wojewódzkiej oraz gminnej. Dla działki objętej zaskarżoną decyzją nie było potrzebne wydzielanie pasa drogowego, bowiem warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. jest spełniony. Wymóg określony w tej normie dotyczy istnienia dostępu faktycznego, możliwości skomunikowania planowanej inwestycji z drogą publiczną. Podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, iż zamiar inwestora co do sposobu podziału nieruchomości nr A wyrażony w załączniku graficznym wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie mógł stanowić rozstrzygnięcia w niniejszym postępowaniu. Co prawda decyzja organu I instancji określała w pkt 3 ppkt 3.8 warunki podziału, jednakże organ odwoławczy wydając decyzję kasatoryjną naprawił błąd organu I instancji i orzekł o braku podstaw dokonania podziału przedmiotowej działki. W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie ma usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.