II SA/Bk 731/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder,, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi T. I. Ż. i J. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę II SA/Bk 731/12 UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 1 grudnia 2011 r. G. D. wystąpił do Burmistrza W. o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji w postaci budowy 8 budynków jednorodzinnych z garażami na działce nr [...] w N. Pierwsza decyzja o warunkach zabudowy wydana w sprawie (z dnia [...] stycznia 2012 r.) została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Organ odwoławczy wskazał następujące nieprawidłowości: nieuprawnione poszerzenie przedmiotu wniosku poprzez wpisanie w sentencji decyzji o warunkach zabudowy wydzielenia pasa o szerokości 10 m jako rezerwy pod drogę serwisową; niemające oparcia w treści wniosku rozstrzygnięcie o warunkach zabudowy dla podziału działki; brak jakiejkolwiek analizy warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym dla ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; nieustalenie jakiej drogi dotyczy żądanie ustalenia warunków zabudowy w zakresie wykonania zjazdu; nieuprawnione ustalenie powierzchni biologicznie czynnej. W ponownie prowadzonym postępowaniu Burmistrz W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak [...] ustalił G. D. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 8 budynków mieszkalnych z garażami, ze zjazdami: z drogi wojewódzkiej nr [...], której pas drogowy stanowi działka o nr [...] i z drogi gminnej, której pas drogowy stanowi działka nr [...], wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej na działce nr [...] w obrębie geodezyjnym N., gmina W. W poszczególnych punktach decyzji Burmistrz ustalił następujące warunki realizacji inwestycji: budynki mieszkalne jednorodzinne z dojazdami, nieprzekraczalna linia zabudowy 17 m od linii rozgraniczającej z drogą wojewódzką nr [...], 14 % wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, nie mniej niż 50 % udział powierzchni biologicznie czynnej, 13 m jako szerokość elewacji frontowej, od 2,5 do 4, 5 m wysokość górnej elewacji frontowej, do 8,5 m wysokość głównej kalenicy, dach symetryczny wielospadowy z kątem nachylenia od 30 do 45o, równoległy kierunek głównej kalenicy w stosunku do frontu działki, szerokość działki wydzielonej na drogę wewnętrzną przeznaczoną do obsługi komunikacyjnej działek powstałych po podziale nie mniejsza niż 5 m. W pozostałym zakresie organ ustalił wymagania w zakresie komunikacji – jako dostęp do drogi publicznej (wojewódzkiej nr [...] i gminnej będących odpowiednio działkami nr [...]), poprzez planowany zjazd na drogę gminną oraz do czasu budowy drogi serwisowej tj. do wydzielenia fragmentów działek pod tą drogę i wykonania nowego zjazdu na drogę wojewódzką - poprzez istniejący zjazd z drogi wojewódzkiej. Organ ustalił również warunki zaopatrzenia inwestycji w media oraz wskazał, że wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej nastąpi, z uwagi na obecną klasę gruntów R V i VI, z chwilą rozpoczęcia innego niż rolnicze ich użytkowania. Uzasadniając decyzję wskazał, że zgodnie z zaleceniami zawartymi w decyzji kasacyjnej SKO nie zamieszczono obecnie zapisu o wydzieleniu pasa szerokości 10 m pod planowaną drogę serwisową, ale zawarto informację na ten temat. Celowość wydzielenia takiego pasa wynika ze stanowiska zarządcy drogi, który opiniując decyzję o warunkach zabudowy dla działki sąsiedniej wobec tej, której dotyczy przedmiotowe postępowanie – wskazał na zwiększenie bezpieczeństwa uzyskane poprzez wykonanie drogi serwisowej, na którą miałyby zostać wydzielone pasy gruntu z działek sąsiednich wobec działki inwestycyjnej. Także wskaźnik powierzchni zabudowy ustalono tak, jak w warunkach zabudowy dla działki sąsiedniej, natomiast pozostałe parametry ustalono zgodnie z treścią wniosku inwestora, a wielkość powierzchni biologicznie czynnej zgodnie z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. Ustosunkowując się do uwag zgłoszonych przez jedną ze stron postępowania – małżonków T. i J. Ż. a dotyczących lokalizacji drogi wewnętrznej (przy granicy z ich nieruchomością nr [...], a nie po drugiej stronie inwestycji) wskazano, że w decyzji o warunkach zabudowy nie rozstrzyga się o miejscu lokalizacji drogi wewnętrznej czy budynków, ale o spełnianiu przez inwestycję kryteriów wynikających z przepisów prawa dotyczących warunków zabudowy. Również nie przesądzono szerokości tej drogi, a jedynie wskazano na konieczność zapewnienia obsługi komunikacyjnej inwestycji, co oznacza konieczność wydzielenia w przyszłości drogi o wymaganej prawem szerokości. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli T. i J. Ż. Wskazali, że ich zdaniem właściwsze byłoby wyznaczenie drogi wewnętrznej do planowanej inwestycji po drugiej stronie działki inwestora, a nie od strony ich nieruchomości, która i tak jest położona w sąsiedztwie ruchliwej drogi. Wykonanie kolejnego przejazdu, nawet o charakterze wewnętrznym, z drugiej strony ich działki i wzdłuż jej granicy – spowoduje pogorszenie warunków zamieszkiwania. Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło zaskarżoną decyzję w części pkt 3 ppkt 3.8, w którym stwierdzono, że "szerokość działki wydzielonej na drogę wewnętrzną przeznaczoną do obsługi komunikacyjnej działek powstałych po podziale przedmiotowej nieruchomości nie może być mniejsza niż 5 m, co wynika z § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie". W pozostałym zakresie SKO utrzymało w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Zdaniem organu odwoławczego niedopuszczalne było zamieszczenie w treści rozstrzygnięcia ustalenia w zakresie szerokości wydzielanej pod drogę działki, bowiem jest ono nieprzewidziane w przepisach regulujących treść decyzji o warunkach zabudowy i mogło się znaleźć wyłącznie jako informacja w uzasadnieniu takiej decyzji, nawet jeśli był to zapis zasugerowany przez zarządcę drogi w uzgodnieniu decyzji o warunkach zabudowy. W pozostałym zakresie ustalono, że prawidłowo organ I instancji dokonał analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu określając zakres inwestycji zgodnie z wnioskiem inwestora. Skargę na powyższą decyzję złożyli T. i J. Ż. zarzucając: 1. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, że planowana inwestycja stanowiłaby kontynuację funkcji zabudowy w sytuacji, gdy doprowadziłaby do powstania drogi przelotowej stwarzającej nowy ład przestrzenny na analizowanym obszarze; 2. naruszenie art. 7, 9, 11 i 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie interesu skarżących, nierozpatrzenie w sposób obiektywny materiału dowodowego, niewyjaśnienie stronom przesłanek, jakimi kierował się organ przy wydaniu decyzji. Uzasadniając skargę wskazali, że SKO nie ustosunkowało się do wszystkich zarzutów odwołania. Nie uwzględniło, że na skutek pozwolenia inwestorowi na wydzielenie drogi wewnętrznej wzdłuż granicy z ich działką znajdzie się ona pomiędzy dwiema drogami w odległości 5 m od nowej drogi inwestora i 10 m od ulicy [...], po której jeździ ciężki sprzęt. Ich zdaniem właściwsze byłoby zlokalizowanie drogi wewnętrznej po drugiej stronie działki inwestora. Tym samym, zdaniem skarżących, nie zostały zachowane wymagania w zakresie dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 ustawy planistycznej z 2003 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało argumentację z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu. Zaskarżona decyzja i ukształtowana jej treścią decyzja Burmistrza W. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nie naruszają przepisów prawa materialnego i zostały także wydane z poszanowaniem zasad i przepisów prawa procesowego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. ustalono warunki zabudowy dla inwestycji w postaci budowy ośmiu budynków mieszkalnych w zabudowie jednorodzinnej wraz z garażami na działce nr [...] w N., w liniach rozgraniczających oznaczonych literami A - F na mapie stanowiącej załącznik do decyzji. Linie rozgraniczające pokrywają się z granicami działki inwestora i wbrew zarzutom skargi nie wydzielają żadnej drogi wewnętrznej ani drogi serwisowej. Takowej nie wydziela także część tekstowa decyzji, co jednoznacznie wynika z rozstrzygnięcia SKO w punkcie 1. decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. oraz jej uzasadnienia. W tym miejscu podkreślić należy, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w żadnej mierze nie przesądza o dokładnym usytuowaniu planowanych obiektów w ramach działki, w stosunku do innych obiektów i w stosunku do granicy działki. Potwierdza jedynie, że planowana inwestycja nie narusza ładu przestrzennego i wprowadza ogólne warunki (np. w odniesieniu do ochrony interesów osób trzecich), które muszą być spełnione, aby mogła ona zostać zrealizowana. Jak wyłożył NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2012 r. w sprawie II OSK 229/11 (Lex nr 2216331), decyzja o warunkach zabudowy ma w procesie inwestycyjnym charakter wstępny i ogólny. Zastępuje na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przeznacza określony teren pod daną inwestycję, ale nie rodzi żadnych do niego praw, ani tym bardziej nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające, przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 647). Powołany przepis stanowi, że: "Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Jeśli warunki wyżej wskazane zostały spełnione tak, jak podkreśliło SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy. Nie jest to bowiem decyzja uznaniowa. W sprawie niniejszej przeprowadzono badanie warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy planistycznej z 2003 r. w myśl reguł sprecyzowanych przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Dwukrotnie została wykonana przez uprawniony podmiot analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, bowiem w pierwszej – kasacyjnej decyzji SKO z dnia [...] marca 2012 r. wypunktowano niedociągnięcia pierwotnej analizy. Wbrew zarzutom skargi nie został naruszony warunek kontynuacji funkcji zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej). Z porównania funkcji i charakteru zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym wynika, jak prawidłowo przyjęły organy administracyjne, że wiodącą formą zabudowy na terenie objętym analizą jest zabudowa jednorodzinna mieszkaniowa (rysunek k. 43 akt administracyjnych). Tak też zagospodarowana jest nieruchomość skarżących nr [...]. Sporna inwestycja dotyczy zabudowy ośmioma budynkami jednorodzinnymi z garażami, zatem w żadnym razie nie zachodzi kolizja funkcji ani (jak wynika z analizy) cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z ugruntowaną linią orzecznictwa, którą także podziela skład orzekający w sprawie niniejszej, warunek w zakresie kontynuacji funkcji należy rozumieć w taki sposób, że tylko wówczas nie jest spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie da się z nią w praktyce pogodzić. Warunek sprzeczności dwóch funkcji musi być oceniany obiektywnie, niezależnie od ocen inwestora lub kontestującego jego plany właściciela terenu sąsiedniego. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją tego terenu (vide wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 marca 2012 r., IV SA/Po 51/12, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 4 kwietnia 2012 r., II SA/Go 902/11 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Przedmiotowa decyzja ustalająca warunki zabudowy nie zawiera podziału działki nr [...] ani wydzielenia pasa drogowego dla dostępu nowowydzielonych działek do drogi publicznej w postaci drogi wojewódzkiej nr [...] (działka nr [...]) lub drogi gminnej (działka nr [...]). Stanowiąca przedmiot sporu nieruchomość inwestora nr [...] pokrywająca się granicami ewidencyjnymi z terenem inwestycji ustalonym w zaskarżonej decyzji posiada dostęp do obydwu dróg: wojewódzkiej oraz gminnej. Dla niej (działki nr [...]) nie było potrzebne wydzielanie pasa drogowego, bowiem warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy planistycznej jest spełniony. Zauważyć należy, że określono w decyzji organu I instancji usytuowanie zjazdów zgodnie z istniejącymi, co stanowi dodatkowy argument przeciwko przekonaniu skarżących jakoby dla obsługi działek pod planowanymi budynkami mieszkalnymi wydzielono drogę wewnętrzną od strony ich nieruchomości nr [...], co zakłóca funkcję zabudowy. Postępowanie o podział nieruchomości nie może zostać "załatwione" w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Inaczej mówiąc decyzja o warunkach zabudowy nie może dokonywać podziału nieruchomości (vide wyrok WSA w Lublinie z dnia 28 stycznia 2011 r., II SA/Lu 775/10, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 czerwca 2009 r., II SA/Gd 852/08 oraz wyrok tutejszego sądu z dnia 9 października 2012 r., II SA/Bk 477/12, CBOSA). Zakres treści decyzji o warunkach zabudowy wskazano w art. 54 ustawy planistycznej. Stanowi on, że przedmiotowa decyzja określa: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Natomiast podział nieruchomości następuje na podstawie przepisów art. 92 i następne ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.). Tryb podziału zależny jest od tego, czy nieruchomość dzielona jest objęta planem miejscowym, czy dla danego terenu brak jest planu. W pierwszej sytuacji ma zastosowanie przepis art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w drugiej art. 94 powołanej ustawy. Skład orzekający w sprawie niniejszej w całości podziela linię orzeczniczą tutejszego sądu (oraz części pozostałych sądów administracyjnych), wyrażoną w uzasadnieniu wyroku w sprawie II SA/Bk 477/12, iż z aktualnie obowiązującego stanu prawnego nie wynika podstawa do ustalania warunków podziału geodezyjnego nieruchomości w decyzji o warunkach zabudowy. Pod pojęciem ustalania zasad zagospodarowania terenu nie można rozumieć zasad ustalania warunków podziału nieruchomości. Podział nieruchomości nie stanowi jej zagospodarowania i jest następczy w stosunku do sposobu zagospodarowania terenu. W treści decyzji o warunkach zabudowy powinny znaleźć się tylko i wyłącznie warunki, jakie inwestor winien spełnić, aby zrealizowane przedsięwzięcie inwestycyjne harmonijnie wpisywało się w istniejącą przestrzeń. Zgodnie z tą linią orzeczniczą orzeczono w zaskarżonej decyzji. Przedmiotowe postępowanie dotyczyło zamierzenia inwestycyjnego na całej istniejącej działce nr [...]. Nie jest wykluczony ewentualny podział nieruchomości w przyszłości, po usytuowaniu poszczególnych domów z przedmiotowej inwestycji, z czym będzie wiązał się obowiązek wydzielenia dla każdej nowopowstałej nieruchomości drogi dojazdowej, ale obejmuje to odrębne od przedmiotowego postępowanie. Zaskarżona decyzja nie dokonuje podziału działki nr [...] oraz wydzielenia pasa drogowego. Jedynie sformułowanie wniosku w postaci jego załącznika graficznego może sugerować zamiary inwestora co do sposobu podziału nieruchomości i sposobu usytuowania drogi dojazdowej, ale nie mogło to stanowić i nie stanowiło rozstrzygnięcia w postępowaniu przeprowadzonym na skutek kasacyjnej decyzji SKO z dnia [...] marca 2012 r. zakończonym zaskarżoną decyzją. W sytuacji spełnienia wszystkich warunków z art. 61 ust. 1 ustawy planistycznej z 2003 r. organ administracyjny nie mógł odmówić ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji. W tej sytuacji zarzut naruszenia przepisów procesowych w postaci nierozpatrzenia w sposób obiektywny materiału dowodowego także nie mógł zostać podzielony. O ile bowiem pierwsza wydana w sprawie decyzja zawierała wadliwości, zwłaszcza obejmujące newralgiczną kwestię wydzielenia pasa drogowego, to w zaskarżonej decyzji zostały one usunięte. W uzasadnieniu decyzji kasacyjnej z dnia [...] marca 2012 r. SKO wyraźnie wskazało brak podstaw do dokonania w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy podziału nieruchomości, a w punkcie 1. zaskarżonej decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. usunięto poprzez uchylenie zapis obejmujący pkt 3 ppkt 3.8, w którym stwierdzono "szerokość działki wydzielonej na drogę wewnętrzną nie może być mniejsza niż 5,0 m, co wynika z § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawia warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie". Z wyżej przytoczonych powodów skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.